社會治理理論視域下的農村基層信訪探析

□劉苗苗 宋明爽

?

社會治理理論視域下的農村基層信訪探析

□劉苗苗 宋明爽

在過去的30多年中，我國在確立經濟建設這個工作重心的同時，有意無意地將社會的協調發展放在了次要位置。在改革開放和體制轉軌帶來快速經濟發展的同時，社會的發展相對滯后，積累了許多社會問題和矛盾。在農村，伴隨著集體權力的削弱,個體權利被進一步弘揚,形成了新世紀的農民上訪新高潮,并型塑出越來越多的謀利型上訪者,基層信訪治理深陷困境之中。群眾中流傳著“信訪不信法、信上不信下，信鬧不信理”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的說法，上訪釘子戶構成了當前農村基層信訪治理的核心,基層信訪工作和社會治理面臨極大的挑戰。

基層信訪工作；社會治理；挑戰

基層是各種組織中最低的一層，它跟群眾聯系最直接。基層社會管理是整個社會管理的重要基礎，也是社會管理領域的重點和難點。信訪工作在基層社會治理中具有舉足輕重的作用，基層政府紛紛將信訪工作作為所有工作的重中之重，甚至要求專人分管，以保證本轄區內的社會穩定。

一、當前基層信訪工作的特點和存在的問題

2014年年初，對泰安市某縣2013年度信訪情況開展了深入的調查研究。2013年，該縣信訪局共接待群眾來縣上訪1097起3372人，與2012年相比起數下降26.91%，人數下降26.44%。從來訪目的看，在發生的群眾上訪事項中，意見建議類58起128人，占來訪總量的5.3%；求決類688起2338人，占來訪總量的62.7%；申訴類199起467人，占來訪總量的18.1%；揭發控告類120起323人，占來訪總量的10.94%；其他類32起116人，占來訪總量的2.9%。

(一)基層信訪問題集中的幾個方面

一是涉及企業改制和職工權益類信訪問題。群眾主要反映工資、養老保險、醫療保險、工傷待遇、集資押金、遺屬補助等問題。此類問題共發生群

眾來縣上訪234批次，占來縣上訪總量的21.3%。

二是涉及純粹農業農村類信訪問題。群眾主要反映農村財務、土地承包及土地權屬糾紛、村干部作風、村委換屆、退休干部待遇、農村宅基地規劃與審批、宅基地權屬爭議糾紛等問題。2013年此類問題共發生群眾來縣上訪188批次，占來訪總量的17.1%。

三是涉法涉訴類信訪問題。群眾主要反映要求盡快偵破治安及刑事案件、對公安拘留及法院判決不服、生效法律文書執行、歸還被搶被盜財物等問題。此類問題共發生群眾來縣上訪184批次，占來縣上訪總量的16.8%。

四是教育、衛生、民政、計生類信訪問題。群眾主要反映招生考試、教師待遇、醫患糾紛、基層選舉、優撫救濟、計生執法、計生政策等方面的問題。此類問題共發生群眾來縣上訪107批次，占來縣信訪總量的9.8%；

五是特殊群體信訪問題。主要涉及復員退伍軍人、軍轉干部、志愿兵等涉軍人員，原民辦教師、庫區移民、99屆中師畢業生、8.17遇難職工親屬等人員。此類問題共發生群眾來縣上訪84批次，占來縣信訪總量的7.6%。

六是其他類信訪問題。群眾主要反映落實政策、支邊知青、精簡下放、歷史遺留等問題。共發生群眾來縣上訪154批次，占來縣信訪總量的14.1%。

(二)基層信訪問題的特點

一是群眾訴求個人利益訴求信訪問題占據了絕大多數的比例。2013年，群眾來訪求決類和申訴類信訪問題占來訪總量的80.8%，占據了相當高的比例。信訪總體趨勢從傳統的以舉報村干部問題為主逐漸向個人權益保障方面轉變，信訪訴求利益化趨勢明顯。這充分說明，信訪問題的重點和關鍵還是民生問題，并不涉及政權和制度層面的建設，

二是集體上訪事項中群眾反映的問題呈現復雜多樣化。2013年，共發生群眾集體來縣上訪132批次，通過查閱案卷發現，在發生的這些集體上訪案件中，大多數案件群眾的利益訴求相同點比較一致也比較集中，但不同點過于分散，各人有各人的問題，各人有各人的要求，這說明群眾人多勢眾和法不責眾的思維根深蒂固，力圖依靠群體的力量向黨委、政府施加壓力，尋求個人利益的最大化。

三是突發性信訪問題迅速快捷。從以往的經驗得出，大多數信訪問題都有一個長期醞釀和發酵的過程，進入信訪渠道的時間較長，經過查閱案卷材料和與鄉鎮街道及市直部門對接，我們發現，共有425批次的信訪事項是群眾沒有到基層反映而直接到市信訪局上訪，有的甚至是當天發生的問題就直接到信訪局上訪，少了許多中間環節。這說明群眾解決問題的心情越來越迫切，越來越急功近利。在來縣上訪的132批次集體上訪中有36批次在基層第一時間得到消息的情況下就已經集結甚至在行進途中，這深刻啟示我們，群眾的維權意識和急功近利思想一旦遇到燃點，就會很容易迅速結成利益共同體并蔓延擴展，出現群體性事件的危險性在逐步增大。

(三)基層信訪問題產生的原因及工作中存在的問題

1.客觀方面的原因

一是當前我國正處于社會轉型期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，這既給我國發展進步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題，引發信訪問題的諸多因素基本沒有改變，信訪工作面臨的嚴峻形勢沒有改變，大量的矛盾和問題通過信訪渠道反映出來，客觀上造成了信訪問題的凸顯，信訪工作變得愈來愈加繁重。

二是由于多年來過于注重經濟建設，對人的思想教育和法制教育有所淡化，號召的多、做得少，取得的效果不理想，導致部分群眾的個人功利主義思想潛滋暗長，集體觀念、道德觀念、法制觀念和法律意識缺失嚴重，再加上個別群眾尤其是一些經濟收入、社會地位、文化水平相對較低的利益群體，在解決訴求中能夠動用的社會資源有限，而其他一些解決利益訴求渠道有的門檻較高、有的成本較高，群眾在權衡比較之后往往信“訪”不信法，選擇通過信訪途徑求決，致使大量涉法案件和依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求涌入信訪渠道。

三是當前仍然存在纏訪、鬧訪、無理訪處置難的問題。對發生的違法違規上訪行為，雖然國務院《信訪條例》有明確規定，公安機關也出臺了一些指導性意見，但有些規定操作性不強，目的不明確，實際上依法處理違法信訪行為的措施落實并沒有到位，致使一些群眾產生“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯覺，更有一些上訪老戶有恃無恐不斷重復上訪甚至非正常上訪。

四是經濟的發展滯后于人民群眾日益增長的物質文化需求欲望。信訪問題歸根結底為利益求決，說到底絕大多數都是為了一個“錢”字，發展是解決信訪問題的根本所在。由于當前農民增收難問題、大學生就業難問題、分配不公問題等還在一定范圍和時期內長期存在，公共財政對社會穩定的支撐力度還不夠強勁，信訪問題在一段時期內還難以得到有效改觀。

五是信訪制度本身體制機制的制約。2005年國務院《信訪條例》中雖然設置了信訪終結制度，但是信訪作為群眾的法定權利，不能由信訪機構單方面說案件終結就算終結了，國務院條例無法剝奪“終結了”的信訪案件上訪人的權利。在缺乏司法獨立傳統和法律素質不高的中國老百姓面前，法院最終的判決都可能被推翻，更何況是一個“條例”。這就是中國式的悖論：法治不健全導致法律失信，法律失信導致上訪，上訪強化了人治色彩。也因為如此，盡管中央下定決心“用釘子精神解決釘子案件”，但信訪案件還是越聚越多。可見，理論上和條文里存在的信訪終結制度在現實中只能是一只能看不頂用的“蠟槍頭”。2014年5月1日正式施行的《信訪條例》雖然對越級訪的受理工作作出了新的規定，但是從目前地方的執行情況看，赴省及地市的越級訪仍在受理范圍，僅是國家信訪局不再受理越級訪案件。

2.政策法規的因素

政策、法律、法規永遠滯后于客觀事件。作為規律性、大范疇的信訪事項往往是政策法規原因導致的。有的政策法規滯后，不能及時有效的對處理客觀事件提供法律支持，有的政策法規至今缺失，已遠遠超出了滯后范疇。有的政策法規沒統籌考慮，有時出現互相撞駕，造成操作困難。有的政策法規與當前實際不符，急需盡快修訂。有的政策法規存有漏洞，急需完善。有的政策法規缺乏連續性、持久性、嚴肅性、關聯性，有的修改和更新得過于頻繁，而且在修改過程中變化較大，各級都還沒有實行或者適應新的規定，更新的規定就已制定出臺，造成工作上的被動。因政策法規原因造成的上訪問題，地方上解決起來非常困難，極易造成信訪人越級上訪，我們通過召開座談會的方式進行了調研，分別按照政府綜合系統、宣教系統、政法系統、經貿商貿系統、農業系統、建設系統等6個大的方面召集相關專家和專業工作人員共計152人進行座談了解，共有38人認為政策法規因素在引發信訪問題的原因中占到70%以上比例，有56人認為占到70%—50%之間的比例，有36人認為占到50%-30%之間的比例，有18人認為占到30%-10%之間的比例，有4人認為占到10%以下比例。

3.人的因素

(1)干部的因素

一是農村干部的原因。有的農村干部能力差、素質低，辦事不公平、不公正，既不能讓群眾滿意，給群眾解決實際困難，也不能給黨委、政府分憂，保一方平安；有的農村干部政策法律意識不強，不作為、亂作為，工作隨意性大，引發群眾不滿，造成群眾上訪；有的農村干部工作作風粗暴，甚至道德行為敗壞、生活腐化墮落，以權謀私，造成群眾反感，激化了黨群、干群矛盾，造成群眾對立出現上訪。我們通過對2013年的信訪臺帳進行查閱，在2013年發生的120批次揭發控告類信訪問題中有115批次是農村群眾舉報村干部違法違紀的，這其中既有群眾看不慣的原因，也有農村干部爭權奪利、互相揭發的案例。

二是機關干部的原因。有的干部對發生的信訪事項不按規定調查處理，有的干部甚至對上訪群眾持敵視態度，要么對群眾反映的問題不管不問，導致群眾產生對立情緒發生來市上訪，要么對群眾反映的問題表面應承，實際敷衍塞責，導致群眾失去信任發生上訪。此類問題在接訪時很難做工作，因為按照《信訪條例》的規定，市信訪局接訪后要轉送有權處理的行政機關進行處理，但群眾已經對其失去信任甚至持敵對態度，堅持要求要讓市委市政府處理，很難扭轉群眾的觀念。還有的個別單位的機關干部工作作風粗暴，服務意識差。有的單位工作人員高高在上，臉難看、門難進、事難辦，對群眾不熱情，態度傲慢。對屬于職責范圍內的事項，處理方法簡單、生硬，沒有考慮群眾的心理接受能力和實際承受能力，對不屬于職權范圍內的事項，不是向群眾作詳細解釋和說明，而是將群眾一推了之，導致群眾產生怨恨發生上訪。在2013年發生的1097批次來縣上訪案件中，有672批次是經過基層接訪處理后發生來市上訪的，這里面既有信訪人唯官唯上的思想觀念原因和基層無權處理問題的原因，也有很多是基層干部思想認識不到位和工作作風不扎實引發的。我們通過個案回訪和調查問卷的方式進行了調查，在個案回訪的20個信訪人中，有2名信訪人明確表示就是對基層干部不滿才到上級上訪，有7名信訪人態度不明朗，只是說自己不會說話，說不好，5名信訪人表示對基層干部基本滿意，但自己還是想到上級問一問，有4名信訪人表示根本就沒有找過基層，直接就到信訪局上訪，有2名信訪人對回訪持敵對態度，拒不與工作人員交談。在收回的826份調查問卷中，有32%的群眾選擇了是因為基層干部不給處理或態度較差才發生的到市上訪，有35%的群眾選擇了是因為感覺基層無權處理和基層辦不了才發生的到市上訪，有33%的群眾選擇了對基層的處理意見表示滿意。

三是領導干部的原因。有的領導干部在思想認識上有誤區，認為上訪人反映的問題都沒有道理，上訪就是給黨委政府摸黑，就是和黨委政府過不去。有的領導干部在涉及上級領導抓得緊、看得見的某項重要工作時，沖鋒在前，有動靜、有力度、有辦法，別人拆不了的房子，他去了能拆，別人做不通的工作，他去了能做，既積極主動，又不怕惹事，敢于碰硬，敢于負責。可一旦涉及處理信訪問題和信訪案件時，則怕見信訪人，不敢接觸信訪問題，表現得謹小慎微，甚至非常的有“原則性”，恐怕引火燒身，認為信訪工作不直觀，領導看不見，不想在這上面下大工夫、下大力氣。我們通過調查問卷的方式對全市20個鄉鎮的150名領導干部進行了調查了解，在對信訪工作的認識一覽中設置了三個選項，有116名領導同志認為信訪工作很重要，有28名領導同志認為信訪工作不如其他工作重要，有6名領導同志認為都重要，這說明大部分領導干部對信訪工作和維護社會穩定是高度重視的，但個別領導干部的思想觀念還有待轉變，認識還有待提高。

(2)群眾的原因

一是群眾信“訪”不信“法”。部分群眾法制觀念的淡薄引發了反映問題的無序性，有些本應通過法律渠道加以解決的問題，還是習慣于找政府。再加上上訪幾乎沒有成本，領導重視程度高，問題處理短平快且透明，通過上訪解決問題已成為群眾首要選擇。絕大多數涉法涉訴類信訪案件的信訪人在此類問題中表現得極為明顯，很多案件法律程序已經終結，但當事人就是不服，在法律程序已經走到盡頭的情況下轉入信訪渠道，在這類問題中，部分法律從業者為在當事人面前推脫責任也鼓動當事人上訪，起著推波助瀾的作用。

二是群眾訴求過高或對法律政策理解錯誤。部分上訪群眾片面理解法律政策規定，只認可符合自己利益的條款，斷章取義，不能全面客觀的看待問題。上級出臺的很多政策都有并列的條件規定，符合全部條件才能享受優惠政策，有的群眾只要有一條符合條件就堅持要求享受優惠，甚至聲稱政策是人制定的，制定錯了還可以改，或者揚言政策是要出來的，不上訪永遠沒有政策。有的群眾訴求過高，甚至不符合法律政策規定，但其固執己見，始終堅持無理過高要求，反復上訪不斷。

三是個別群眾在不斷的上訪過程中，對黨委政府的關心照顧視為軟弱可欺，發現通過上訪能給自己帶來好處，原來上訪的問題解決了，新的問題馬上又提了出來，把上訪當成職業和謀生的手段，上訪問題一個接一個，層出不窮，上訪的目的已經不是為了解決自己反映的問題，而是以隨便找到的問題為上訪借口，以此為籌碼向黨委政府討價還價，索要經濟利益，基層為了息訴罷訪，耗費了大量的人力物力，疲于應付，也擠占了大量的行政資源。

我們對2013年來市上訪的1097件信訪案件涉及20個鄉鎮街道的752件信訪案件逐案發放了調查表，調查對象是20個鄉鎮街道的信訪干部，在發生信訪原因—信訪人原因欄目中設置了四個選項，可以單選，也可以多選，有113件案件得到多項選項，有322件案件得到單項選項，有317件案件不涉及信訪人原因。選擇信訪人信“訪”不信“法”的有269票，選擇信訪人訴求過高的有127票，選擇信訪人以訪施壓的有138票，選擇其他原因的有29票。

信訪問題產生的原因是多方面的，從具體案例看，因信訪事項發生的層級不同，引發上訪的原因也不盡相同，既有共同之處，也有不同的各自表現；從具體時間段分析，既有農忙時節群眾無暇上訪的原因，也有春節及其他重大節日和重大活動期間借機上訪的井噴現象；從具體工作回頭看，既有每項重大決策和重要項目實施初期的“汽車起動期顛簸現象”，也有在不斷推進和實施過程中“汽車高速行駛期平穩現象”。信訪問題的產生在每一個特定的歷史階段都有其特定的歷史原因，也有其固定不變的永恒主題。分析這些問題產生的原因，進一步總結規律，探索解決信訪問題的新機制、新思路、新舉措，是做好信訪工作，充分發揮信訪工作在維護社會穩定和構建社會主義和諧社會中的重要作用的重要工作之一。

二、社會治理與信訪

(一)治理理論

1.治理理論的基本內容

“治理”，英文為Govermence,原意是控制、引導和操縱，在1989年世界銀行關于非洲的治理報告中，首次出現。世界銀行1992年度報告的標題就是“治理與發展”，經濟合作與發展組織在1996年發布的一份名為“促進參與發展和善治的項目評估”，聯合國有關機構還成立了一個“全球治理委員會”，并出版了一份關于《全球治理》的雜志，短短二十幾年時間，治理迅速發展成為一套內容豐富、適用廣泛的理論，并日益受到廣泛的重視。

作為治理理論的創始人，羅西瑙將治理理論界定為一系列活動領域中的治理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些治理活動的主體未必是政府，也無需依靠國家的強制力量來實現。治理作為一種新興的理論，之所以具有如此旺盛的生命力，其要害的一點在于，它是國家與公民社會突破零和博弈，實現雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實現方式上，由一元、強制、壟斷走向了多元、民主、合作。具體來說，首先，治理理論認為政府不是國家唯一的權力中心，各種民間組織如非政府組織、協會、志愿性組織等同樣是合法權力的來源；其次，治理強調國家與公民社會之間的合作，如談判對話等；再次，治理注重在各種組織和個人參與的基礎上，最終形成一個合作的網絡，來分擔各種公共事務和責任。

現代治理有著自身的理念和思維。首先，治理是一種多元化的系統思維，要求識別治理系統中各主體的關聯性，強調治理的民主性以及處理好多元利益主體的利益關系。其次，治理的內容是通過多元利益主體的參與，建立規范的治理結構、相互協調的治理機制，并實現治理機制之間的良性互動。第三，治理的關鍵是頂層設計，涉及制度層面和決策職能。第四，治理的手段是“疏”“統”并舉、軟權力和硬權力并用，以疏導和軟權力的運用為主。最后，治理還是一種過程化思維，是圍繞“合規、規則和問責”不斷演進的建設過程。

2.治理理論的基本特點

一是治理主體的多元化和治理范圍的不確定性。政府、公共權力組織和民間組織都有可能成為權力的中心。同時作用范圍也隨著主體的不同而不斷發生變化，小到一個具體組織，大到一個國家，甚至是整個世界，都可以是治理理論應用的范圍。

二是治理方式由強制性為主，轉變為以平等、對話、合作為主的多元化手段，

三是權力運作向度由單一的官僚制所設計的自上而下轉向自組織網絡式的多元互動的模式。在治理過程中，它所依靠的是合作網絡的一種權威，而不單是政府和公共組織的權威。

四是治理追求的目標由傳統的“善治”向一種良好的治理即“善政”轉變，并由單純的追求效率轉向為實現公共利益最大化，使國家與公民社會形成一種更為有效和良性的互動關系。

五是“治理”是建立在公眾的知情權基礎上的，對政務透明有高度要求。而在信息化時代下，信息廉價便捷廣泛的傳播，使得屏蔽已不可能，它要求政務公開透明，以滿足公眾的知情權。否則，必然招致普遍質疑。

六是“治理”的權威建立在公民的認同和共識基礎上。“治理”以自愿為主，必須建立在多數人的共識和認可之上，沒有多數人的同意，“治理”就很難發揮出真正的效用。

(二)信訪工作與治理的理念

1.在我國全面深化改革中，信訪與社會治理是密不可分的。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中強調：創新社會治理體制，改進社會治理方式，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全重大決策社會穩定風險評估機制。建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為。完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制。改革信工作訪制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。

2.在各項工作中，信訪是社會治理工作中的重要組成部分。社會治理的目標在于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業，社會安定有序。信訪作為社會治理的重要組成部分，在緩解社會矛盾、維護群眾權益方面一直發揮著至關重要的作用，可以說在維護社會秩序的穩定、和諧方面，信訪做出了自己的最大貢獻，這一點，在基層尤為突出，在村、鎮一級，只要群眾的訴求得到及時解決，矛盾得以及時化解，權益得到有效的維護，就不會出現不穩定因素，便可保一方穩定。

3.信訪工作中體現了治理理念。治理以群眾參與為基礎，而信訪工作正是為群眾提供了參與社會治理的途徑，解決群眾訴求的過程更是改善社會治理的過程，繼而實現公共利益最大化，使國家與公民社會形成一種更為有效和良性的互動關系，這些都是治理理念的關鍵所在。

(三)當前基層社會治理的問題

1.政府治理中存在的問題

一是重管理輕服務。當前，政府職能還未從傳統方式轉變過來，對于某些社會事務，政府仍習慣于采取行政審批和政府許可的辦法進行管理。例如：對于農戶養殖業的發展，一級級的政府審批，有時在很大程度上挫敗了群眾的積極性。對于某些社會矛盾和利益沖突，采取管制行為來壓制矛盾，表面上解決了問題，實際上往往使矛盾更加激化，產生更劇烈的社會負面影響。例如，對群眾越級上訪事件，部分政府在上級高壓考核辦法的影響下，采取打壓手段，有時“接訪”變為“截訪”，“截訪”又變“劫訪”，結果往往引發更加惡劣的群體性事件。同時，政府過多地承擔生產者的角色，一方面加重政府自身的財政、人員等的壓力，另一方面不利于公共物品或服務的有效提供。另一方面，重準入審批、輕事后監管的政府行為更不利于問題的預防，造成社會成本和化解成本的雙重增加。[1]

二是社會服務單一。隨著經濟社會的不斷發展，農民需求呈多樣性特點，不僅有物質需求，還有教育、醫療、文化、民主、尊嚴等多方面需求，由于受觀念落后和發展不夠等因素的影響，國家提供給農民的公共服務單一，難以滿足農民群眾渴望得到與城里人均等的社會保障、文化教育、衛生保健、社會治安等多樣性服務的需求。

三是管理方式陳舊。面對日益復雜的社會形勢和利益糾紛，一些基層管理者任然抱守過去“行政管理一切”的陳舊模式，不善于用教育的、行政的、經濟的、法律的手段去解決社會問題，往往處于“老辦法不適用，硬辦法不能用，軟辦法不管用，新辦法不會用”的尷尬境地。[2]

四是政府管理“伸手”太長。從現實情況來看，政府管的過多、統的過死現象仍然存在，基層自治組織比如村、社區和中介服務組織以及廣大群眾的積極性和主動性沒有充分調動起來，“政府拼命干，居民旁邊看”以及“上熱下冷”的現象普遍存在。

2.其他社會群體治理中的問題

一是民間組織的失靈。在基層，民間組織弱小和發育不足，成為社會治理中比較突出的問題。一些民間組織諸如合作社、協會組織，近年來，雖然發展速度很快，規模不斷擴大，但是大部分處于起步階段，發展還不完善、不成熟，這使得它們不能在社會管理中發揮最大作用。

二是群眾參與積極性不高。群眾參與是社會治理的基礎，但是在基層，隨著社會經濟的發展和信息時代的到來，雖然群眾參與社會治理的積極性比以前有大幅提高，但是層次依然較低。在像村委會這種距離群眾最近的村民自治組織的選舉中，仍有部分群眾還抱有“誰干都一樣”的思想，所以提高群眾參與社會治理的積極性仍是一個很大的問題。

三是缺乏合理的參與方式和途徑。合理的參與方式和途徑是實現社會治理的手段，而協商作為一種民主治理的方式，強調自由而平等的公民在公共利益的指向下通過對話、討論、協商而達成共識，并最終形成約束各方參與主體的公共決策，從而達到社會治理的目標。目前，在基層，缺乏合理的參與方式和途徑，導致不能實現各方主體最終的有效參與。

三、社會治理與信訪工作的路徑選擇

(一)加強基層思想陣線的教育，提高群眾素質

要緊緊抓住與論宣傳陣地的主導權，加強對廣大農民群眾、工人及其他社會從業者思想領域的宣傳灌輸，強化主旋律意識，增強人民群眾對黨委政府的認同感、認知感。信訪問題的發生在基層，信訪問題的解決也在基層，宣傳教育要面向最基層、要面向一線，既有對基層干部的黨性教育，也要有對廣大人民群眾的社會主義核心價值觀教育和法制教育，要教育廣大基層干部正確認識自己手中的權力，牢記全心全意為人民服務的宗旨，嚴格依法按政策辦事，要教育和引導廣大人民群眾通過理性有序的方式和法律的渠道解決利益訴求和矛盾糾紛。要進一步普及法律知識，建議將法律法規知識以通俗易懂的形式進課堂、進學校，從小學開始就灌輸法制意識和法律知識，營造學法、懂法、守法、用法的社會輿論氛圍。

(二)切實更新觀念，牢固樹立為民思想

“一切相信群眾、一切為了群眾、一切依靠群眾”，“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”，“以人民擁護不擁護、滿意不滿意、答應不答應作為檢驗工作標準”，是黨中央提出的一系列以人為本的治國理念。將這些理念真正融入到思想中，落實在行動上，應盡快實現三個轉變：一是，由“官權”本位向“民愿”本位轉變。將工作重心從注重決策、管理，向注重傾聽、服務轉移。要傾聽群眾呼聲，真心為群眾辦事。二是，由自上而下向自下而上轉變。將公眾需求和意愿作為政府工作的動力，制定政策、工作精力、人力物力圍著公眾需求轉，讓人民群眾真正成為社會管理的主體。三是，由形式主義向深入基層、深入實際轉變。走出“文山會海”，減少“閉門造車”，到工作一線中去，到群眾中去，了解真實情況，解決實際問題。[3]

(三)暢通渠道，健全群眾訴求表達和反饋機制

社會管理創新以公眾需求為導向，前提是要健全公眾訴求表達機制，使公眾訴求及時、無障礙地得到表達。一方面，要通過暢通群眾來信、來訪、來電、市長信箱等渠道，及時反映群眾訴求。另一方面，各級黨委政府為群眾解決了什么問題，要及時反饋告知，便于群眾監督，使這項工作成為黨委政府改進工作、提高水平的重要抓手。在暢通渠道上，還應與時俱進。在傳統的來信、來訪、來電等渠道基礎上，充分發揮網絡、媒體等現代信息技術和傳媒優勢，廣開言路、正確引導、廣泛監督，形成政府和公眾的互動，共建和諧社會。

(四)建立科學完善的信訪工作考核機制和信訪問題終結機制

當前上級對信訪的考核還是體現在信訪量上，只要來人上訪，不論反映的問題是否已經得到妥善處理，不管有道理沒道理都納入考核，客觀上也造成了攔訪截訪現象的出現，并且還造成了信訪人以訪施壓心態的膨脹，只要無理要求得不到滿足，就以越級上訪要挾地方黨委政府。要建立一套科學的信訪工作考核體系。改革和改進信訪工作管理考核辦法，積極引導，使各級信訪工作關注點由“量”向“質”上轉變，通過信訪事項處理“質”的提高，實現信訪案件“量”的下降。再就是當前還沒有建立起信訪問題終結制度，一些信訪問題法律程序和信訪程序已經終結，但信訪人重復越級上訪行為時有發生,尤其是一些信訪老戶，反反復復越級上訪，但上級態度曖昧，只滿足于向下交辦，不能理直氣壯地予以終結，給信訪人充分想象空間，仍然反復上訪，造成終而不結。要建立一套系統科學可操作性強的信訪終結制度，實現上下協調、左右聯動、信息共享，有助于各級各部門統一口徑，實現越級上訪尤其是進京上訪形式的好轉。

(五)轉變政府職能，建設服務型政府和有限政府

政府必須劃定自己的作用邊界，使自己成為有限政府，該交給市場的就必須交給市場，而該交給社會的必須交給社會，形成政府、市場與社會的良性互動格局。在政府與社會的關系中，那些政府自己無法管理或管理不好的空間，應讓渡給獨立的民間社會組織進行自我管理，或者與民間社會進行共同治理。

(六)創新社會管理體制，理順社會管理組織的協調關系

要適應多元社會和信息社會形態，從“根系”狀管理，轉向“網格”管理，使管理扁平化，以“格”為工作基礎，以“網”為運行一套。理清村民委員會或居委會的居民自治職能，推動良性互動，實現群眾的自我教育、自我管理、自我服務，使村(居)、社區成為社會管理的基礎。[4]

(七)培育和發展各類社會組織，促進民間社會成長

社會治理首先應該強調民間社會的自我組織和自我管理，因為從根本上說，最廣泛起作用的、維持社會穩定和社會秩序的自動調節機制必定是公民和社會組織的自我管理。社會中公民和社會組織的自我管理是維持社會秩序和社會穩定的根本條件，如果沒有社會的自我組織和自我管理，公民和社會組織的一切活動都依靠國家和政府發出指令實施控制，那么，國家和政府將不堪重負，社會秩序和社會穩定也難以維持。從這個意義上講，為了維護社會穩定和社會秩序，國家和政府首先應致力于促進民間社會的成長和發育，致力于提高民間社會自我管理的能力和水平。

(八)提高廣大群眾參與社會治理的主動性與積極性

只有充分發揮群眾的參與力量，使民間社會成為社會治理的真正參與者和監督者，不斷完善群眾權利對于公共權力的制約機制，才能在調動群眾和民間社會參與積極性的前提下保證和增加社會治理的透明度；才能促進群眾享有基本公共服務權利平等和機會均等，切實保護社會弱勢群體的權益，保證人民群眾共享社會發展的成果；才能及時反映群眾意愿，引導全體社會以理性合理的形式表達利益要求、解決利益矛盾等。

[1]陳振明.社會管理理論、實踐與案例[M].北京：中國人民大學出版社，2012.

[2]龔維斌，陳圖深.中國社會管理論叢[M].北京：國家行政學院出版社，2012.

[3]王傳頌.以公眾需求為導向增強社會管理創新的針對性，信訪與社會矛盾問題研究[M].北京：中國民主法制出版社，2012，(2).

[4]顧建鍵.政府社會管理方式創新的對策，研究社會建設理論探索 2011-2012研究進展[R].北京工業大學人文科學學院，2012.

2014-10-11

山東農業大學文法學院，山東 泰安，271018

劉苗苗(1985- )，女，漢，山東泰安人，山東農業大學文法學院碩士研究生，研究方向：公共政策；宋明爽(1960- )，男，山東農業大學文法學院院長、教授，研究方向：公共政策；本文通訊作者。

D632.8

A

1008-8091(2015)01-0079-08