農地股份合作范式轉換與主體立法研究

□陳曉軍

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農地股份合作范式轉換與主體立法研究

□陳曉軍

股份合作制度的中國實踐存在兩種范式，集體企業的改制與農地股份合作之間存在著較大的差異，因而概括性的談股份合作制度往往不利于問題的解決。本文通過對農地股份合作制產生的原因、過程以及立法缺失問題的分析，揭示了農地股份合作作為一類新型的經營主體立法的必要性，并對農地股份合作組織立法中需要重點關注的問題進行了探討。

農地股份合作；范式；主體立法

股份合作制在我國起源于二十世紀八十年代的沿海開放地區，濫觴于九十年代開始的城鎮化進程，是我國人民群眾在改革開放的進程中對于集體經濟的一種創造性變革。時至今日，在我國以外的任何國家和地區還很少發現股份合作制這一主體形式，因而把股份合作組織稱之為中國人民的原創性制度并不為過。股份合作制產生的土壤是新中國建立后在追求經濟社會的“一大二公”理念下的集體所有制，尤其是土地的集體所有制，股份合作制的出現恰恰針對的是集體所有制的組織，根據是否直接涉及農村土地問題，股份合作又形成了兩種基本的范式，從而使股份合作制的中國實踐呈現出一定的復雜性。因而，在理論上理清股份合作制在發展過程中出現的范式體系，對于我們理性而全面地把握這一制度的功能和主體性質，從而正確的指導實踐有著十分重要的意義。

一、股份合作制的兩次高潮及其范式差異

股份合作制在我國的實踐已有三十多年歷史，其間經歷了兩次大的高潮。第一次高潮是二十世紀八十年代中期開始的集體企業改制，目的是解決鄉鎮企業產權不清的問題，調動管理者和職工的生產積極性。本次高潮之后，集體企業尤其是鄉鎮企業逐漸變為股份合作制企業。但是，這次高潮的尾聲持續時間則比較長，而且呈現出很強的過渡性特征。進入九十年代后，隨著公司法和證券法的頒布，大部分改制的股份合作制企業又進行了“第二次改制”，按照公司法和證券法的要求，以建立現代企業制度的名義逐漸改造成了有限責任公司或股份有限公司，企業的產權結構也由集體所有變為法人所有，企業職工的股份則通過轉讓、并購集中到了少部分的管理者手中。集體企業完成第二次改制之后，仍然保持股份合作制企業形態的微乎其微。從原理看，本輪股份合作的高潮與家庭聯產承包制的推行脈絡相承、理念一致，都是為了解決大鍋飯問題，所不同的是土地問題上的兩權分離沒有觸動土地的集體所有性質，而集體企業的股份合作則改變了鄉鎮企業的集體性質，盡管在改革的初期，仍然保留了一定的集體股，但是后來隨著二次改革的推進，集體股大都退出了歷史舞臺。

隨著大部分集體企業改制的完成，正當人們以為股份合作制很快會完成其過渡性的歷史使命，淡出人們的視野之時，這一制度形態伴隨著城鎮化進程的加快，以農地股份合作的形態重新顯示出勃勃生機，十八大報告中則明確把股份合作作為與農民專業合作并列的新型經營主體。農地的股份合作是伴隨城鎮化步伐的加快，農村土地資源的價值日益凸顯而逐漸產生的，盡管名稱相似但是農地股份合作與集體企業改制時的股份合作有著巨大的差別。因為它不是像以往集體企業通過職工持股改變了企業的產權結構，農地的股份合作是農民主動把自己手中的承包經營權變為股權投入一個新的經濟組織，這個組織在合作之前并不存在，而且其所有權的性質很難再劃入集體企業的范疇，如果把農地承包經營權股份合作解釋為一種新的集體所有權的誕生，則意味著農地的股權人已經喪失了話語權，相信沒有幾個農戶同意進行這樣的合作。①農地股份合作制的產生是由于單個的承包經營權不能適應規模經濟的要求，它成為實現農村土地規模效應的一種方式，也適應了那些進城打工農民的需求。在二十世紀八十年代兩權分離的基礎上，進一步形成了所謂的“三權分離”，即所有權、承包權和經營權的分離。而這樣的背景與第一次股份合作制被作為集體企業改制時的背景大相徑庭，第一次高潮時，規模效應不是一個目標，農民從事非農產業也不在考慮的范圍。恰恰相反，第一次集體企業的改制，是把集體資產轉移到了農民職工個人名下，而農地股份合作是把家庭的承包經營權交由另外的經濟組織。所以盡管名稱一致，實際內容已經完全不同。

在有關農村經營和土地制度的研究中，我們很少能夠看到關于股份合作兩次高潮的差異化分析，人們通常習慣于把股份合作作為一個統一的問題看待。事實上，股份合作制在我國的兩次勃興之間存在著巨大的差別，第一次高潮的目標是克服集體所有權的產權不清問題，歸宿是以法人財產權代替了集體所有權；而第二次高潮公開宣揚的目標是實現土地的規模經營，歸宿是在保持土地的集體所有權性質前提下，實現農民土地承包經營權的自由處置。從當前的理論和實踐看，農地的股份合作制并不能對農地的集體所有權產生顛覆性的變革。因此，如果學術界的研究對于股份合作制在中國的兩次高潮不加以區分，就會在理論和實踐兩方面都出現極大的偏差：集體企業改制的范式是集體產權的明晰化、股份化進而經由二次改制，完成對集體企業所有權的解構；如果同樣的范式被應用于農地的股份合作，則結果必然指向農村土地的集體所有權，也就是通常人們所理解的土地的私有化。且不論農村土地的集體所有權本身是否存在問題，單就股份合作制在我國前后兩次的高潮類型看，雖表面上看似相同的一種組織形態，但是卻存在天壤之別，用前一次高潮中所形成的范式指導后一次農地的股份合作，就會出現理論和實踐的嚴重脫節，從而使農村土地制度的改革和農村經營主體的變革步入誤區。因此，筆者認為對于股份合作制度的研究，必須把集體企業的股份合作制改革和農地股份合作進行嚴格的區分，否則相關的探討將繼續處于混沌不清的狀況。②

二、農地股份合作制推行的動因與實際效果

1949年以來的中國農村經歷了一個從“狠斗私字一閃念”，追求“一大二公”的社會主義實驗到逐漸認可私有產權的意義，賦予農民以財產權的歷程。對于公有制的偏好并非完全出于共產主義的理想信念，它同時是由于規模經濟能夠克服小農經濟的弱點，能夠集中力量優先發展工業，在較短的時間內改變中國積貧積弱的狀況。然而，后來的實踐證明要想跨越生產力發展水平，通過人為的提高公有制的水平來獲得超出常規的發展不過是一個夢想。有學者指出：那種以規模經濟為理由試圖消滅“家庭”的所謂“社會主義”實驗總是歸于失敗，因為市場以及大范圍的分工固然有規模經濟方面的巨大好處，但一旦這好處的獲得必須以個人自由的喪失為代價時，大多數人是會毅然放棄大規模分工的好處而選擇回到“自然經濟”的生存方式。[1]

因此從大的背景看，股份合作制的產生基本上屬于農民私權回歸的命題，這一過程與農民個體權利的覺醒和物質生活水平的提高是一致的。當農民的私權利尤其是財產權利不再被認為是不道德的，人們就會面臨著這樣的問題：五十年代農民或自愿或被迫把私有財產轉移給集體組織，那么在經歷二十多年的發展之后，當年集體財產的貢獻者是否可以拿回自己的財產，即使不能要求返還，那么應該通過什么樣的方式參與集體財產的分配，而不是被少數人占有就成為一個現實的問題。這一問題解決的思路，經由土地包產到戶、確立家庭的承包經營權到農民借助股份合作介入集體財產的再分配，是一個符合邏輯和理性的進程。在這個過程中，我們的確可以看出中國農民的創造精神。今天，我們所看到的農村正在或者已經發生著翻天覆地的變化，傳統的村莊正在消失，傳統的獨門獨院、田園牧歌式的農家生活已經被集中的城鎮和高樓所替代，不論是自愿或者是被迫，農民在經歷二十多年相對穩定的生活之后，又重新面臨著新的變革，而這一次新的變革中股份合作制的影子隨處可見。

學術界對于股份合作制大多給出了較高的評價。有學者認為農地股份合作制是我國農民繼家庭聯產承包責任制之后的又一次偉大創造，[2]有學者則認為股份合作是農村土地制度改革的最優選擇。[3]有研究人員針對發達地區非農產業需求的增加，認為農民土地入股能得到相應的收益，而選擇非農就業又能得到工資收益，這有助于農民的靈活就業，節約分工、專業化的交易費用，發揮農戶間分工與專業化的比較優勢，引導農村土地承包經營權流轉，實現土地的規模效應和集約經營，這是農民地權轉股權的合作邏輯。[4]相似的觀點還有：只要土地集中和規模經營能提高土地規模經營總收益，同時又以保底分紅的剩余權實現和保障產權調整下個人的預期收益，社員間就會達成土地人股的合作契約。這也是農民地權轉股權的理性基礎。[5]而更為理性的分析則認為：土地股份合作制，是在家庭承包制的“兩權分離”的基礎上，將土地使用權即承包經營權，再進一步分離為承包權與經營權兩部分，從而形成了所謂的“三權分離”，即所有權、承包權和經營權的分離。[6]一部分學者則表達了對于股份合作制弊端的憂慮。如有學者的調查認為：實踐中土地股份制的功能定位與價值取向發生了扭曲與走形，直接侵害農民合法權益。一方面，在提高土地規模效益與外部利潤分配上，更側重于土地資源集中和提高規模效應；另一方面,在土地外部利潤的分配上，側重于發展壯大集體經濟，對農民合法權益重視和保障不夠。[7]有學者則認為：“我國土地流轉市場還很不完善，沒有最終形成，如果真要推動土地股份制改革，不僅會失敗，還可能被地方政府利用，嚴重損害農民的利益。”他認為，有部分地方進行的所謂“土地股份制改革只是賣地的幌子”，違反了《農村土地承包法》和我國的土地審批程序。“有些地方名義上說進行土地股份制改革，是為了擴大農業生產規模，提高農民收入，可實際上是政府變相地把農業用地轉為工業用地，并從買賣土地的差價中牟取高額利潤。”[8]

學者們對于農地股份合作的觀點可謂見仁見智、莫衷一是。而尋根溯源，股份合作制度之所以被運用于農村土地制度，事實上存在著兩種不同的解釋：從保障農民權利的角度出發，股份合作被認為是克服農民土地權利流轉不暢從而損害其價值的一個途徑；而從政府的角度看，股份合作則成為實現農地規模效益，推進城鎮化等政策目標的重要手段。盡管從合作制的經典定義看，農民的主觀意愿是前提，但是如果沒有各級政府和農村集體組織的強力推動，農地股份合作也不會像今天這樣如火如荼的展開。因此，農地股份合作從推行的動因看無論是從微觀還是宏觀都無可挑剔，這成為農地股份合作能夠迅速展開的合理性基礎。既然如此，為什么農地股份合作的實踐效果卻存在著巨大的差異，在某些地方甚至與這一制度推行的初衷背道而馳呢？

農地股份合作是與農村城鎮化、發展非農產業同步進行的，在東部沿海地區和城市周邊地區，農業活動伴隨農用地的銳減逐漸告別了人們的生活，有一些地理位置特殊、村集體帶頭人有很強能力的農村，農地股份合作為農民帶來了優越的生活和工作條件，如華西村、南山集團等，由于敏銳的意識到集體土地用途的差異所存在的巨大收益差，開始以發展壯大集體經濟的名義，通過規模化使用農地和改變農用地的用途，實現了集體的膨脹發展。對于那些已經由農民變成市民的“農轉非”地區，從前的農村土地的集體所有權隨著農民市民化變成了國有土地，因此一旦失去農民身份，也就失去了對承包經營權入股的權利。這就意味著，如果一個地處城鄉結合部的村集體沒有趕在“農轉非”之前把農地的權利(既包括村集體的所有權又包含農戶的承包經營權)轉變為另外一種形態的財產權，就將面臨著成為貧民窟的危險，盡管政府在這個過程中會為失地農民支付一定的補償。因此，農地股份合作制度的實踐效果往往取決于兩個關鍵的因素：一是農地所處區域和位置，這決定了股份化后農地的規模利用能否使農民更好的分享土地用途改變后的級差收益；二是農地股份合作制的經濟組織營利能力以及與政府討價還價的能力，這方面的能力太差就無法使農戶獲得較股份化之前更高的收益。由于這兩個變量因素的存在，使得農地股份合作的實踐效果與制度推行之初所設定的目標出現了極大的不確定性，加之這一制度無論在理論范式還是主體性質等基本問題上都缺乏統一認識，所以農地股份合作變成了權利的重新配置和轉移的工具和各方求變向好的一種寄托。在許多美好愿景的感召下，數量巨大、潛在價值驚人的農村土地以股份合作制的方式實現著重新組合，目前情況看，伴隨著城鎮化的加快和各種新型經營主體的出現股份合作的步伐已經不可阻擋，要想解決這一制度的主觀愿望和實踐效果之間的巨大差距，制度的統一立法成為必然的選擇。

三、農地股份合作立法缺失的原因分析

近二十年來，隨著股份合作制在農村土地制度創新中的普及，許多重要的經濟活動和比重較大的集體財產都經由這一制度完成了產權的轉移。股份合作制已經成為農村社區化、城鄉一體化的一個重要的制度形式，但是所有的行為卻一直沒有任何的法律依據，僅僅依靠幾個部門的文件就完成了如此重大的經濟活動。

股份合作既然如此重要，又是全社會普遍關注的問題，為什么卻一直沒有立法的規范？總結起來，其中的原因不外乎三類：一類是認為股份合作制只是臨時性的、工具性的，為此專門立法沒必要。實踐證明，這種觀點是錯誤的，因為集體企業的改制完成之后，股份合作制并沒有退出歷史舞臺，而成為農村土地領域一項重要的制度，這一制度延續了三十年，而且有越來越重要的趨勢。二是認為這種形態的組織在國外沒有經驗，究竟屬于股份制還是合作制，是公司還是非營利組織都存在爭論，所謂非驢非馬，立法難度比較大。關于這樣的觀點也是立不住腳的，既然這是一種具有中國特色的制度形態，更應該進行立法予以規范和保護，不存在因為國外沒有先例就不予立法的理由；三是認為農地股份合作能夠保障農民利益，抑制地方政府的城市化沖動和對農民權利的任意侵害。從中央政府的層面看，由于現行立法關于建設用地使用權制度和土地征收制度已經對農村土地的用途進行了嚴格的管制，因此中央政府缺乏對股份合作制進行立法的動因。這個理由初看起來似乎有一定的道理，但是土地用途的管制和土地的征收制度考慮的是國家利益，而并沒有把個體農民的利益考慮在內，而且農地股份合作最終能否發揮保障農民利益的作用，是一個頗值得考證的問題。

顯然，上述三個原因都存在著問題，都不能成為對農地股份合作在立法上漠視的原因。作者認為：農地股份合作其實是中央政府和地方政府以及村級集體組織在實現城鎮化進程中形成的一個共識，目的就是如何讓農民同意交出手中的土地，從而實現土地的規模效益以及城鎮化的目標。而由于在實現這樣的目的過程中，需要調動各方面的積極性，如果一開始就采取立法規范的方面劃定各方尤其是農民的利益，則不利于此項事業的快速推進。有學者指出：農地股份合作制是在探索農地集體所有制實現形式中出現的一種形式。所以，在改革初期為了保證集體經濟組織的利益，避免化公為私之嫌，各地普遍采取了設“集體股”的辦法；相反，如果一開始就將全部農地股份界定到個人，不僅集體經濟組織的利益很難保證，甚至還會受到人們當時社會意識觀念的剛性約束。[9]正是由于股份合作制在開展之初即帶有很強的維護集體利益的色彩，這個制度的推行過程中，希望同時把維護農民土地權利作為目的之一，事實上的結果卻往往無法實現。由此股份合作制所受到的詬病也越來越多，在這種背景下，要通過立法予以規范的難度就可想而知了。

目前為止，我國全國層面的法規只有1997年國家體改委公布的《關于發展城市股份合作制企業的指導意見》，而根據該意見第3條的規定：“股份合作制企業既不是股份制企業也不是合伙企業，與一般的合作制企業也不同，是在實踐中產生并不斷發展的新型的企業組織形式”，“股份合作制企業是獨立法人，以企業全部資產承擔民事責任，主要由本企業職工個人出資，出資人以出資額為限對企業的債務承擔責任。”顯然，指導意見所針對的基本上是集體企業改制而成的股份合作制模式，而由于這種企業在其后的數年中逐漸變更為公司制企業，因而實踐中的存在已經很少看到。2007年頒布施行的《中華人民共和國農民專業合作社法》明確了農民專業合作社的概念、類型和所有制性質，而股份合作制企業、供銷合作社和農村信用合作社等都沒有相應的法律予以明確規定。有學者指出：司法裁判中出現了股份合作制企業的法規缺位的問題，而大量存在著的股份合作制企業中的糾紛必須得到解決，這不僅關系到企業的存續和糾紛的化解，更與廣大職工的切身利益密切相關。[10]

迄今為止，學界關于股份合作制立法緊迫性的問題很少有人關注，這是非常令人不可思議的一件事，而其中的原因是引人深思的。我們在推進股份合作制的過程中，公開宣稱的當然是以維護農民土地權利為目標，但是既然土地承包經營權已經通過物權法規定為一種用益物權，作為地方政府和發包人的村集體，就很難再進行干預。隨著國家在農村地區稅費改革的進行，農業稅的取消使得有些集體沒有了任何費用來源，所承擔的公共管理和服務又不能減少，經費從哪里來？股份合作制的推行使集體組織找到了新的財源，通過開展股份合作通過集體股、提取公積金等方式削減農民的分紅水平，侵害農民的合法權益。而對于這種狀況，很多地方政府并不是不知情，但是卻采取了漠視甚至是鼓勵的措施，因為通過股份合作制，集體不僅能夠重新獲得財源，決定利益分配，同時由于經過股份合作的農地，客觀上的控制權已經重新交回到集體手中，這種農地的實際控制狀況不僅有利于集體對農地統一的使用和非農化，對農地的征收也是有利的。這樣，一項本來以農民利益為根本所設計的制度，最后卻極大的滿足了村集體、地方政府的土地訴求，農民在股份合作過程中，與當年的人民公社化一樣再次成為實際上最大的輸家。

對幾十年來股份合作制理論進行梳理就會發現，學界對于這一制度還存在著十分模糊的認識，連基本的范式和主體性質問題都沒能解決。學者的探討往往是各執一端，難以形成系統性的認識，這種狀況也使得立法的理論基礎缺失。經過了幾十年的實踐，我國的股份合作制仍然在學界沒有形成一套完整而權威的理論闡釋，對此狀況學術界無疑負有無法輕易推脫的責任。

四、股份合作制主體立法的理論前提

關于股份合作制的理論，梳理的過程是個十分艱苦的過程，很難找到一個清晰的主線和脈絡，同時理論的目的和實踐的效果又存在極大的偏離，使得面對農地的股份合作猶如面對一堆無序的亂麻，很難獲得有效的抓手。

在對股份合作制產生機理的分析過程中，筆者發現這一制度初始是被作為一種公有制實現的新探索方式而推廣的，帶有很強的所有制色彩。如有學者指出：作為外部治理結構中最終政府也選擇股份合作企業作為建設新農村的企業形態，其宗旨就是想把它當成一種新的集體企業形式，或嘗試一種新的公有制實現形式，因為它具有“按勞分配”和“公共積累”等社會主義因素，也等于貼上了公有制的標簽，最終也算是控制住了社會主義新農村建設的政治風險。[11]這段話無疑道出了股份合作制在我國產生過程中的一個奧妙之所在——既然以往的集體所有制形式被證明是無效率的，也無法保障農民基本的生活需求，就必須進行改革。而改革的基本思路則是通過引入私有產權，使得集體企業的決策更加合理，運行更加有效，從而提高公有制支配社會財富的能力。而事實上，由于股份合作制企業的改制已經經由二次改制而完成了公司化，使得股份合作制主要變成了圍繞著農地進行產權重新配置的途經，而這恰恰就是問題的癥結所在：本來農民的土地權利經過了千辛萬苦終于獲得了用益物權的法律地位，使得集體組織很難繼續像從前那樣進行任意的干預，而通過股份合作，使得土地承包經營權重新回歸到了集體手中，這實在是一個令人意想不到的結局。

把股份合作制形態的組織看成是新的集體所有制是一種觀念上的誤區，因為集體所有制作為公有制的一種形式是與私有制相對應的，在集體所有制和私有制之間是無法兼容的。既然農地承包經營權經由股份合作之后變成了一種新的集體所有制形態，那么農地使用權本身以農戶為單位的私有性質就發生了極大的改變——它成為組成集體所有權的一部分，雖然農地承包經營權在法理上仍然屬于原承包權人所有，但是由于它股份化之后必須聽命于一個新的集體代表(常常就是村委會或者是村委會的代表)，這就使得我們經過千辛萬苦物權化了的承包經營權重新回到了集體手中。于是農民不得不再次依賴于一個集體代表人的創富能力和道德水平，農地股份化之后農戶對于農地的使用和收益分配無法控制，因為股份化組織形成的不是一個以股權為基礎建立的運行機制，而是一種怪誕的集體所有制企業！

之所以把農地股份合作而形成的經營主體看做新的集體所有制企業是十分荒唐的事情，原因在于：集體企業作為公有制的一種形態，任何組成這個集體的成員都與企業的財產沒有任何產權的關系，一旦合作行為完成則農民必將喪失其私有產權。正如經濟學家周其仁所言：國有制企業和集體所有制企業被看成公有制企業，是因為這些企業的資產所有權(ownership of the assets of the firm)屬于國家或集體，而不屬于任何個人，也不屬于個人所有權任何形式的集合……公有主體只能作為不可分割的產權所有者整體性地存在，而不容許把公有產權以任何形式分解為個人的產權。因此，國家所有或集體所有的公有制完全不同于在個人私產基礎上集合起來的合作制或股份制。個人在社會主義公有制下僅僅有權擁有非生產性的生活資料。[12]集體所有制作為一種政治思維的產物與股份制和合作制是根本排斥的，因此把農地的股份合作視為一種集體所有制的組織形態，則我國農民在經過多年努力為物權法所確認的土地使用權再次像當年的集體化運動一樣，經由股份合作被再次剝奪！

在農地股份合作組織的性質問題上，之所以會存在集體所有制的認識誤區，主要的原因有二：一是股份合作制被用于集體所有制企業改制時，并沒有認為是對集體所有制性質的改變，而是所謂“公有制實現形式的新探索”。當同樣的一種方式被用于農地的改革時，自然想當然的被認為形成的是一種集體所有制的組織；二是認為農民手中的農地承包經營權盡管屬于用益物權，但畢竟不是所有權，農地所有權的性質既然始終屬于集體所有，農地股份合作所形成的組織自然也不能改變其集體所有的性質。這兩個原因中，前者依然屬于理論范式問題，是集體企業改制的范式沒能及時的完成轉換所導致的后果；而后一個原因則是把農地的所有權置于用益物權之上，消解了農地承包經營權作為一項財產權的意義，使得農地的公有性質吸收了農民承包經營權的私有產權性質，必然導致農民土地權利的喪失。

從形成過程和基本的原理分析，農地股份合作所產生的組織形態不應該屬于集體所有制的性質，建立在農民自愿基礎上的農地股份合作組織，入股的農戶按照入股協議享有出資人的權利，本質上這應該是和公司組織類似的一種具有獨立的法人資格的組織。當然如果沒有進行必要的注冊和登記，其主體性質應該屬于非法人組織，無論是哪一種都不應歸入集體所有制的范疇，因為農地股份合作作為一種建立在承包經營權這一用益物權基礎上的經營性組織，其生成與所有制無關，本質上也從未觸動集體所有權。

五、農地股份合作主體立法的主要內容

我國的農地股份合作實踐雖然已經走過了二十多年的發展歷程，其在農村社會的城鎮化、社區化過程中扮演了十分重要的角色，但是我國一直沒有一部專門的法律用以調整與之相關的實踐。缺乏立法規范使得股份合作制成為政府和村級組織強勢干預農民土地權利的一個關鍵的原因，也使得這一本來可以使農民的土地承包經營權實現股權化流轉的良好方式，變為實際效果難以評價的改革途徑。筆者認為：要繼續推進農地的股份合作，使之真正成為造福百姓、促進農業發展的制度工具，就必須對這一制度進行立法規范。在這一過程中，應當重點解決好以下幾個主要問題：

(一)農地股份合作組織的主體性質問題。

首先，農民自愿將承包土地股份化而組建的經濟組織，是體現成員意思自治的經營性組織，這類組織根本上區別于公有制的組織，關于這一點前文已經述及。農地股份合作主體因為是否進行了登記注冊而又分為兩種情況，已經過了商事主體的登記注冊，即可獲得法人資格，在此之后農地承包經營權作為財產權出資構成法人財產的一部分，而入股農戶按照章程或協議的約定行使出資人的表決權、利潤分配權等基本權利，組織的主要決策和運營管理依賴于股份持有人大會(或股東會)這樣的決策機構，而不是一般所理解的集體經濟組織。如果農地股份合作的組織并沒有經過登記注冊，則這類組織的主體性質只能屬于民事合伙，作為股份的承包農地雖然按照股份合作協議納入合作組織經營，但是農地的權屬在法律上并未發生改變，以農地為主要財產所構成的合作組織財產并未取得獨立的地位，各股份合作農戶對農地按照協議構成按份共有的狀態。而這也顯然區別于集體所有制這一公有制的財產權利形態。

(二)農地股份合作組織的基本功能問題

在我國以往的實踐中，農地股份合作組織不僅僅是一種經濟組織，而且是一種社區組織。這種特殊的組織架構使農地股份合作組織兼有經濟收益和社會管理兩大職能。之所以出現這種較為混亂的狀況，究其原因主要還是傳統公有制思維的影響。在對農地股份合作主體進行立法的過程中，必須著力解決其功能定位模糊的狀況，剝離其社區管理的功能，還原其自愿性經濟組織的功能。為此，有學者主張應當取消集體股，讓集體經濟組織只擁有實物形態農地所有權，把農地價值形態(股份形態)的所有權交給農民，實現新的“兩權分離”。這樣做的目的是避免過度的行政干預繼續存在，讓農地股份合作組織能夠按法人治理結構的機制運轉。該學者同時主張在取消集體股后，可在確定年終分配方案時先留出一定比例的公積金和公益金，以保障集體經濟組織的利益。[13]筆者認為該學者關于取消集體股的主張符合農地股份合作的基本原理，而其所提出的集體經濟組織的利益保護問題，仍然受到了公有制思維的影響。其實，有關村集體或社區居民的集體福利問題，屬于另外的國家和地方公共財政的保障以及村民民主決策的話題，很難在農地股份合作主體的構建過程中一并予以解決。

(三)農地股份合作主體的內部治理結構問題

很多學者已經注意到了農地股份合作制的治理結構問題。如有學者主張應當按照現代企業制度構造集體股份合作制經濟組織，形成經理向董事會負責，董事會向股東代表大會負責，監事會監督公司運作的機制；[14]有學者提出：廣大農民必須轉變原有的思維方式，重塑集體觀念，形成與現代企業制度相適應的觀念和意識。農村股份合作制企業的經營者和股東都是農民，由于各方面的限制，經營現代農村企業對他們來說是個不小的挑戰，所以必須逐漸轉變傳統農業生產的思維方式，加強企業經營管理知識的學習與運用。[15]這些觀點對于完善和改進農地股份合作主體的內部治理結構固然頗有建設性，但是這類主體是否應當依照公司內部治理結構進行規范則存有可商榷之處。農地的股份合作與企業改制的股份合作范式不同，雖然其經過登記注冊也可獲得法人地位，符合企業法人的一般特征，但是由于其是股份制與合作制的結合，出資人具有一定的身份性和封閉性，其內部治理結構與公司仍然存在較大的差異。③因此在對農地股份合作主體進行專門立法規范時，應當顧及這類組織合作性的特性，在其內部治理結構的設計中，充分尊重農地承包權人的主觀意愿和選擇，把股份合作人的內部章程或協議作為最重要的規范，盡量減少強制性的要求和外部干預，以股份持有人大會的決議作為最終的決策依據。當然如果股份持有人同意按照一般公司法的原則設置其內部治理結構，就應當參照公司法的規定進行運作。

(四)土地承包經營權的權屬變化對股份合作的影響問題

農民進行股份合作的基礎是享有土地承包經營權，因而承包經營權是本權，而農地股份則是因本權而派生出的權利。在土地承包經營權發生權利的轉移或者終止的時候，必然影響參與合作的農地股份權利。實踐中，因土地承包經營權的流轉或者承包人死亡而又沒有繼承人、繼承人已經不符合基本的要求的原因(如戶籍已經遷移出該集體經濟組織)，從而使得股份合作的農地權利發生轉移，在這種情況下應該如何處理是當前較多發生矛盾的問題。另外，隨著我國城鎮化進程的加快，原本從事農業經營的村民已經變成了市民，村集體的土地也都變成國有土地，在這個過程中，農民原本以農地承包經營權作為股份組建的經營主體，則應該如何轉化和處理，也是十分棘手的問題。在缺乏統一制度設計的情況下，目前各地的做法各異且違法現象較為嚴重，通過立法進行規范也尤為必要。

由于已經存在的股份合作組織有很多屬于社區統一組合的類型，其中均存在較大比例的集體股，加之這類的社區一般已經完成了城鎮化，農民的土地承包經營權也已經事實上終止。因此，這類股份合作組織就不宜再繼續作為農地的股份合作對待。但是鑒于這類組織大都由原來的農地股份合作衍生而來，因此對于此類組織的基本法律問題也應該在立法中一并予以解決。

六、結語

農地股份合作制產生的土壤是新中國建立后形成的土地集體所有制，農地股份合作組織與公司、合伙等傳統商事主體及合作社組織都存在主體性差異，具有自己獨特的秉性。農民土地承包經營權的股權化對我國農村社會和城鎮化步伐都產生了重大影響，已經成為一項十分重要的制度，農地股份合作組織的統一立法對于解決當前城鎮化進程中許多侵害農民利益、土地資源分配嚴重不公的狀況能夠起到積極作用。相關的立法活動應該實現與土地承包經營法、土地管理法、公司法、破產法、物權法、合作社法等現有法律制度規范的銜接和協調，使一制度設計既體現我國的國情又能夠促進經濟與社會的更好發展。

注 釋：

①我國集體企業產生的邏輯是有一個抽象的集體組織出資并代表集體范圍內所有成員行使股權人權利，它是公有制的一種形式。如果是若干個出資人共同出資組建的企業則很難解釋為集體企業，無論是否具有法人資格，這樣的企業都與財產的公有制扯不上關系，充其量不過是共有或者法人所有。

②有農業部門的官員指出：在蘇州農村存在著社區股份合作社、土地股份合作社、置業股份合作社和勞務股份合作社等四種不同股份合作的類型。(參見盧水生：股份合作：農村集體經濟的有效實現形式，載于土地股份合作與集體經濟有效實現形式高端論壇論文集。)而這四種股份合作社中部分社區型股份合作是以集體企業改制為基礎，勞務合作以勞動力入股，其余的股份合作前提都是農地入股。換言之，目前我國農村和村改居區域內所廣泛存在的股份合作，其核心的內容都是農地的股份合作。

③有學者專門研究了股份制和合作制的區別，認為就經濟活動目的而言，股份制追求最大限度利潤，而合作制主要改善合作企業社員的生產和生活條件；對凈收益權利而言，股份制實行按股分紅，合作制以按勞動比例為主，限制股金分紅為輔；就投票權而言，股份制采取股份民主，合作制采取勞動民主，即只要取得合作社社員資格均享有平等的投票權。參見戚建剛：論股份合作企業立法科學性取向，法律科學， 1998年 第5期。

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2014-11-04

山東省法學會2014年度專項課題“山東省農村土地流轉和收益分配模式研究”階段性成果[項目編號：SLS(2014)F8]。

山東農業大學文法學院，山東 泰安，271018

陳曉軍(1972- )，男，山東萊蕪人，山東農業大學文法學院教授，法學博士，主要從事民商、經濟法學的研究。

D922.3

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1008-8091(2015)01-0065-08