凝聚非營利組織力量的多視角思考

□黃彰國

[北京大學 北京 100871]

凝聚非營利組織力量的多視角思考

□黃彰國

[北京大學 北京 100871]

中國的改革開放迄今仍處于社會轉型時期，正學習如何走向發達國家。凝聚當代非營利組織(Non-Profit Organizations, NPOs) 第三部門力量，對全面建成小康社會有著不可忽視的作用。加強全球社會中以非營利組織不同的方式或角色擔負的促進經濟及扶助弱勢的角色，從宏觀及微觀視角分析可見：在各種現象發生時，該組織能快速而有效地協助政府工作，進而凝聚中國力量，走中國道路，全面實現中國夢。

非營利組織；中國夢；第三部門

一、當代非營利組織在中國的背景及研究思路

新中國的建立，毛主席讓中國人民站了起來；經濟建設，鄧小平讓中國人民富了起來，中國綜合國力不斷提高。現階段的中國道路中國夢，正處于政治、經濟、社會多重轉型的關鍵時期，在中國夢的目標下，當代非營利組織參與中國特色社會建設的發展模式，必須依靠人民來全面實現。

經濟運行中所產生的各層次矛盾與制度等官民問題亟待解決。當全球化（globalization）的風潮席卷世界各國，其伴隨著網路與電訊科技的創新、交通運輸的便利、國際貿易的流通、國際政治的互動與現實也全面開展。溫家寶總理在與網友在線交流時曾表示：“現在影響我們整個社會進步的，我以為最大的是兩個方面。一是社會的誠信，一是政府的公信力。這兩個方面解決好了，我們社會就會大大向前邁進一步。”當代非營利組織與中國特色社會的相融，從公共政策研究中可關注到，當代非營利組織已經開始成為一股重要的社會力量，并在政治、經濟、社會等各領域發揮著積極作用。

古希臘哲學家柏拉圖說：“在任何政府里，一個統治者，當他是統治者的時候，他不能只顧自己的利益而不顧屬下老百姓的利益，他的一言一行都必須為了老百姓的利益。”[1]政府統治是領導者與被領導者兩者之間的關系，隨著大眾民主意識的提高，人民對政府的要求也在提升。綜而言之，當今中國非營利組織的發展，若從全球的視角觀察，勢必將以更多元、廣闊的布局發展，才能使非營利組織的作用在全球公民社會中發揮最大效能。

根據北京清華大學公共管理學院NGO研究所王名教授在《中國社團改革——從政府到社會選擇》一書提道：“我國非營利部門1998年的支出只占國內生產總值（GDP）的0.46%，這與荷蘭（15.3%）、以色列（12.6%）、美國（6.9%）相差甚遠。”[2]這意味著非營利組織由于社會經濟能力的限制，在社會公共事務上的影響力仍然不足，而中國非營利組織對政府公共政策的影響較小的情況也相應證明了這點。

政府不再是治理國家的唯一統治角色，相對地非營利組織的擴張，除了可以填補政府日趨減少的治理能力與范圍，亦開始活躍于國際社會舞臺，從而刺激中國社會中既存的觀念與價值，同時也迫使政府必須重新思考國家的職能，朝向更完善的體制、制度發展。中華民族的文化傳統中有助人為樂、為善最樂的傳統美德，民間結社源流久遠[3]。其本身能兼具市場的彈性空間和高效率，以及政府部門的公平性和可預測性等多重優點，同時它又可避免追求最大利潤與科層官僚組織僵化的行政缺點。非營利組織發展是社會文明化演變的具體展現，也代表著社會的多元與開放，非營利組織已成為先進發達國家社會價值的一部份。

現今中國作為世界的重要成員國受全球化影響日深，全球化使得非營利組織蓬勃發展，并且有機會躍上國際舞臺發揮強項，成為現今全球治理下不可或缺的行動組織，其治理的范圍更是躍升至不可輕視的全球治理層級上。

在全球治理的大趨勢下，非營利組織所面對的議題會更加多元，其行動范圍相信亦會更加擴大，并且面臨更多元的挑戰。因此在全球治理趨勢下非營利組織的發展與前瞻是當前相當重要的課題，唯有對全球治理趨勢下所共同面臨的議題與集體前瞻行動有所了解，方能在三大部門協力合作下，勾勒出改革與發展的未來藍圖，促使全球邁入世界大同這個具有中國特色思想的治理模式。

二、從全球視角探索如何凝聚非營利組織力量

非營利組織雖然有別于政府公部門（public sector）、企業私部門（private sector），以第三部門（the third sector）自居，但其仍未能得到重視，缺乏相對的研究和關切，許多非營利組織的研究仍停留在探索的階段中，嘗試去分析現象或是解決問題，例如從公共行政的角度中，探討非營利組織與當代政府的互動關系；從社會工作的角度，探討非營利組織與社會福利雙方的關系；從企業管理的角度，探討非營利組織的經營管理及永續高效的運作；從政治學的角度探討非營利組織在社會上扮演的角色，采取其任何角度切入，藉以了解全球社會發展對人類社會所產生的影響。

以人為本的理念中每個人及個體單位都是理性、會思考選擇優化的，正常人知道公平與正義的價值觀并去遵守和實踐，在道德上達到自我實現和社會認同，善良的人物、善意的事情，從善的一面出發，會促進社會和諧。但治理危機（crisis in governance）一詞也存在于世，相應出現的治理（governance）廣為各界使用與研究。宏觀全球治理的概念與意涵的說法相當多元，可簡單定義為全球治理是一個社會學或國際關系的術語，是指為了解決超出一國或一地區的某一問題，而由各國進行政治協商以共同解決的方式[4]。

在現今文明社會里，沒有制序即很難并容于現今環境之中，從個人放大到社會，構成政府的道理是一致的。社會科學的研究第一步是對研究物進行明確定義，如恩格斯指出的：“必須先研究事物，而后才能研究過程，必須先知道一個事物是什么，而后才能覺察這個事物中所發生的變化。”[5]本質是事物的根本屬性，其組成了每個事物基本元素的聯系。

在第三部門政策的十字路口——《國際非營利組織分析研究》（Third Sector Policy at the Crossroads——An international nonprofit analysis）一書認為對各國政策分析的研究途徑，試圖了解各國政策制定與施行的引發效應，對非營利組織的發展產生了哪些影響。全球視角的發展趨勢中，代表著世界各國在政治、經濟、科技、文化、環保等各種領域中，已不再被地理疆界所局限，轉變為各行動在時空上不會受到時間與空間的影響，形成相當密切的關系。也表示全球所形成的新的秩序模式，正在改變政府在治理上的角色，許多全球議題與國際問題大量發生，導致民族國家對于主權的觀念改變，現今市場、企業或政府的失靈可由當代非營利組織持援來改善[6]。

非營利組織面對這些重大的議題時，必須要對組織未來的發展具有明確的目標，并且擁有永續發展的能力，以處理這些多元復雜的全球議題。因此，非營利組織亦須培養對于未來全球發展趨勢的前瞻能力，明確設定組織的使命、愿景與目標，增加非營利組織的效能，以協助解決全球的重大議題，使世界變得更加美好。

非營利組織在全球扮演著先行者、價值維護者、社會公益倡導者、民眾教育者與服務提供商等不同的角色功能，我們可觀察到非營利組織在全球宏觀視角中有兩項目標任務：第一，強化鞏固公民社會；第二，對于國家政策改革進行協助，并提出公眾需求和要求政府與政治領導者負起公共責任。非營利組織可以扮演創造發展的角色，提出創新的構想與方案給政府，擔任發揮守護弱勢或維護公平正義的價值精神、公益倡導的功能，監督政府制定合乎社會公平正義與公共利益的政策。

三、從中國視角研究非營利組織促進中國夢實現的積極意義

微觀中國非營利組織的發展過程中，資金缺乏是最主要的問題，資源缺乏、人才缺乏都是發展過程中所面臨的長期困難[7]。非營利組織的背景十分特殊。有從政府職能部門分離出來的仍與政府聯系緊密的，因為他們仍執行了政府部分職能，故政府給與的支持也相應比較多，如其開展活動時的資金來源大都是各級黨政部門；有從民間自發形成的，他們與政府聯系很少，籌資可能更多來自個體或海外；有的是與其他組織采用合營形式存在的，他們對企業的依賴大于政府，如果沒有注冊成非營利組織，他們就得不到法律的保護和優待，如對稅收方面的減免。對于后兩種非營利組織，他們的籌資問題則更為嚴峻，資金缺乏、活動場所缺乏與辦公設備、專業人才不足是主要困難。

（一）整體制度因素

政府公信力必然以公權力為底子，領導干部更是各種建設的表率[8]，相較于歐美發達國家，中國并沒有一個規范的規則，沒有形成指導性的、一般意義的統一籌資機制，也就是政策有改進空間。提高政府能力、建設誠信政府，是中國政府長期的政策方向。中國的改革是不可阻擋的趨勢，在許多領域內仍處于摸著石頭過河的試驗過程[9]，現有的非營利體制下，財產歸抽象的組織所有，出資者不能成為所有者，經營者不是出資者。在這種情況，財產的所有者，即抽象的公眾，要來監督經營者，可采取的方式有：

第一是通過法律規范調節經營者行為，政府及執法人員的法律錯誤或意識淡薄是制度層面上重大缺失，一個大型組織、國家要正常運行，需有一套完整的規則，規則明確后，使每個參與者能照著運行規則、制度執行，依循法治精神有序地進行社會活動，這才是文明社會的體現。現代社會是法治的社會，依法治國的新時代，現代政府也應是法治的政府，讓政府的行政行為按照法治的制度運行，有助于增加政府的合法性、規范性和持久性，從而增進大眾對政府的觀感和信任，大眾在心中對政府才會產生安全感和依賴感，從而更加信任政府施政，支持政府政策，達到雙贏局面。由于相關法律缺失，目前未有全面規范的作用。

第二是監督，目前政府權力制約體系還未發揮有效的積極作用，不受制約的權力必然導致權力的濫用。政府自身缺乏監督的動力，在整個的權力體系中，政府的行政權過大，對政權制約和監督雖有制度性的規定但明顯可看出不足，其對政府的權力制約和監督還主要停留在舉手投票、閱讀檔、聽取報告等流于形式官樣作風上，使監督無有力有效的力量，造成行政問責機制不完善[10]。

要建設責任政府提高公信心，必須建立起一個有效的問責制約機制。目前行政問責的成效常常取決于媒體與社會的大眾關注程度，經由新聞或網絡途徑事件爆光后引起強烈的輿論反響，高階領導注意到后，相關部門才會快速處理，找出主謀平息輿論影響。那么如果缺乏社會關注或沒有來自高層的壓力，整個問責程序便將很難開展起來。

由抽象公眾中選出代表對管理者進行監督，即形成所謂的監事會，但是由于地理局限、人員流動的限制，非營利組織無法確定公眾的范圍，更無法選出代表，通過董事會和內部機制進行管理，解決缺乏先天的責任感問題，但又缺乏評估機制和監督機制，無法衡量他們的績效并進行監督。綜上所述，即所有者結構不完善導致責任機制先天不足，造成了沒有人肯為非營利組織注入資金，因此非營利組織的資金來源極不穩定。

（二）經濟水平與捐贈心態

各國的國民經濟發展水平，會直接影響人們的捐贈能力和公益事業熱情。中國改革開放以來，也經歷了當代人類社會經濟發展中所面臨的效率與公平兩者難以兼得的共同難題[11]。正常來說國民經濟發展水平越高，人們對公益事業的熱情也就越高。收入水平越高，個人的捐贈能力越強。高度發達國家如歐美地區的慈善捐助明顯高于其他發展中國家，而不排除有宗教等方面的原因，但也表明受人均國民生產總值因素的影響。

目前中國人均國內生產總值仍然不高，這也是中國的慈善捐款不活躍原因之一。另外捐贈心態也不同于西方思想。外國人喜歡將非營利組織作為自己幫助其他人的中介，并不關注自己的捐款捐給誰。這樣做可以使被捐助者心理不至于蒙上期望回報的陰影，而華人文化則更喜歡看到自己捐助的成果。

對非營利組織抱著不信任是懷疑的態度。我們相信中國的社會并不缺少善心，缺少的是人們對公益組織的信心。一般都被刻板地認為，非營利組織應該是屬社會中默默付出且最為無聲的一群，在組織的經營型態上，不應與營利組織相提并論，也因此許多非營利組織在經營管理上的問題，一直也都乏人問津，甚少被業界與學術界所討論。

然而隨著各地成功經驗的引入，社會的多元和全球公民社會概念的崛起，非營利組織的發展也面臨了前所未有的沖擊；這個沖擊一則帶來了非營利組織數量上面急速增加的喜悅，一方面卻也因此讓人擔心其在對品質管控上的問題；特別是在這樣一個新興中國特色社會的巨大市場中。

對于非營利組織而言，由于外部環境變化或內部管理不善，以及大環境的變化，也可能會陷入經營的危機中，是組織生存和發展中的一種普遍而無法規避的現象，在經營組織的歷程中，必須謹慎地處理好每一次的危機，才能讓組織在危機四伏的經營環境中穩定并順利成長，特別是在中國整體經濟水平與個人捐贈心態上不可不慎之。

四、非營利組織實現中國夢的發展方向

新公共管理著眼于未來的非營利組織，是一種開放性的思維，不自限地勾勒出非營利組織長期發展策略。非營利組織的發展必須要了解世界趨勢，并且具有前瞻能力規劃策略，增加組織的能力達成新的境界。政府是非營利組織的監管機構，非營利組織的困難也部分歸因于政府。

（一）配合中央實現中國夢政策

政府扮演的角色應該完善各種法律法規，例如出臺一個具有指導意義的非營利組織政策，對于非營利組織的登記注冊應該適當地放松管制，加強對非營利組織的監管力度，增加他們的財政透明度等等。但是制度的建立并非一朝一夕，在當前的制度下，非營利組織還是需要最大化地謀求自身的發展。政府、非營利組織與個人大中小三者之間，同時也需要形成一個上下互動的公共事務管理模式，使政府切實承擔起公共事務管理、公共物品和公共服務提供的功能，從而增強政府管控力度。

制度化的協商與合作不僅能夠激發公民參與社會工作的積極性和主動性，而且還能夠通過串聯來有效地整合社會各種資源、力量，在危機的處理和公共事務的管理中增強政府、非營利組織與個人大中小三者之間的互信，增加人民對政府政策的認識，從而對非營利組織產生好感與增進和諧社會運行[12]。

（二）全面深化建設公關形象

政府應是高度透明的政府，人民的利益需求創造了政府組織，政府的最大價值就在于滿足社會成員的需求，政府滿足社會大眾需要的措施、過程、方式等都應當為成員們所了解，治理是持續的互動，而不僅僅是一種正式的制度[13]。由社會大眾行使全民監督，成為一個更加完備的為人民服務的政府。

目前在中國這個復雜關系型社會里，對于非營利組織來說，處理好公共關系尤為重要。首先是與政府的關系。因為政府能夠為非營利組織提供官方支持，資金捐助，現金補償，土地使用權，特許經營權及其他配套設施優惠政策。其次要建立好跟營利組織之間的關系，可以借由政府政策或產品的知名度，來提高捐助企業的知名度和目標，最后處理好非營利組織和個人的關系，可以正確地利用利益驅動機制進行籌資。通過與捐助者進行信息的交流，從而提高透明度，顯現正能量，又增強了公信度，面向公眾的籌資就更加容易了。

非營利組織通過各種服務活動的舉行，增強與各種受服者或參與者的互動，不僅完成了原有任務，更重要的是由此方式，建立了各種互動的網絡關系，也因此通過彼此的接觸，增進了相互間的了解，使非營利組織可以得到更多參與者的信任，再加上新聞媒體的報導，更能累積其社會信用度，產生更多的社會資本，自然形成一種良性循環。

（三）統籌資源調動能力

中國的非營利組織平均資源，多消耗在各種名目費用上，沒有達到經濟統籌利用及最大效益化。如果資金使用效率不符合科學發展及合理分配原則，那么大眾就不會相信非營利組織的執行能力和運作效率，就不再對不信任的非營利組織進行資助，最終非營利組織的發展也就停滯不前了。

根本的辦法在于提高組織資源、資金在整個組織的利用率，讓社會各界看到一個高效的、合理的非營利組織，才能爭取到更多方面的資助。非營利組織通過特定議題的祈求，可以結合許多相同想法的人士，共同為社會的理想來爭取更多民眾或政府的支持。這種努力要得到社會的同意，必須要有足夠的正當性和說服性及本身組織的社會信任度，非營利組織訴求的結果會累積一定的人際網絡和社會資源，對社會民眾也將進行一種教育，結合物質資本和人力資本，這將使社會資本（Social Capital）的建立更具績效。

企業在近年來為加強其社會責任，創造良好的社會形象，已積極地進行各種社會公益活動。非營利組織應以良好的社會績效表現，來爭取與企業結合成伙伴關系，使雙方互蒙其利獲得雙贏的局面，如果非營利組織能夠好好結合企業，那就可以累積更多的社會資本。

非營利組織發展能夠協助政府部門加強管理的職能，這些社會中介組織的發展，為政府改革創造了良好的社會環境，為政府職能轉變提供了可能性[14]。要想得到政府的資源除了組織必須有優異的表現，獲取政府和社會的信賴外，還必須與相關單位建立互動關系，這種社會網絡的建立可以增加爭取資源的空間。

近年來政府資源有限，需要通過委托外包的程序讓非營利組織參與競標，符合其法律規則。如果平時與政府機關有良好的配合度，這種網絡關系對得到額外的資源會有相當幫助，因此非營利組織必須用心構建與政府的互動能力。總之非營利組織的合法存在，可從多方面有效幫助實踐中國夢，也為全面建成小康社會，呈現出快速發展勢頭。實現中華民族偉大復興的中國夢已啟動，如何正確把握這個力量，厘清其內涵特征、意義價值等，還需更多時間共同深入實踐。

[1] 柏拉圖. 理想國[M]. 郭斌和, 張竹明, 譯. 北京: 商務印書館, 1986.

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[14] 吳錦良. 政府改革與第三部門發展[M]. 北京: 中國社會科學出版社, 2001.

Multi-perspective thinking on concentrating nonprofit organization power

HUANG Zhang-guo
(Peking University Beijing 100871 China)

China’s reform and opening is now in the time of social transition. In this period, we should learn from developed countries to gather non-profit organizations in order to build a moderately prosperous society, and strengthen the role of non-profit organizations in different ways to promote the economy in the global community. From the perspective of macro and micro analysis, nonprofit organizations can quickly and efficiently assist the government to achieve the dream of the people, gather Chinese forces, and fully realize the Chinese dream.

Nonprofit organizations; NPOs; Chinese Dream; third sector

G912.2

A

10.14071/j.1008-8105(2015)05-0019-05

編輯 劉 波

2015 ? 03 ? 17

黃彰國（1983? ）男，北京大學政府管理學院2011級博士研究生.