政策誘變與調適：農民專業合作社“空殼化”的成因與治理

吳琦

（鄭州航空工業管理學院人文社科系，鄭州 450015）

政策誘變與調適：農民專業合作社“空殼化”的成因與治理

吳琦

（鄭州航空工業管理學院人文社科系，鄭州 450015）

《農民專業合作社法》出臺后，各地農民專業合作社出現了“井噴式”發展。但在數量快速增長的同時，問題也不斷出現，“空殼”合作社便是其中之一。“空殼”合作社的誕生與政府的市場準入政策、扶持優惠政策、審核監管政策、績效考核政策等有著密切關系，可以說是政策誘變之果。因此，必須通過政策調適，適當提高市場準入門檻、改善扶持優惠政策、強化動態監管、調整績效考核指標等，引導合作社走上健康規范發展之路。

農民專業合作社；“空殼化”；政策誘變；政策調適

由于農業的弱質性和農民的弱勢性，農民專業合作社固有的組織優勢使其在推動農業結構調整、促進農業產業化經營、提高農業經營效益、實現農民增收、維護農村地區社會穩定等方面發揮著不可替代的作用，成為政府緩解“三農”問題的重要抓手而被大力提倡、鼓勵和扶持。尤其是自2007年7月1日，《農民專業合作社法》實施以來，為積極響應政府的號召，全國各地的合作社如雨后春筍般蓬勃發展，數量連年持續增長。根據國家工商管理總局公布數據：2011年底，全國依法登記注冊的農民專業合作社為52.17萬家，比2010年增長37.62%，出資總額7 200億元，比2010年增長60%；至2012年底，農民專業合作社數量為68.9萬家，比上年底增長32.07%，出資總額1.1萬億元，增長52.07%〔1〕；截至2013年底，全國依法登記的農民合作社達到95.07萬家，比2012年增長了37.98%〔2〕。最新的統計數據顯示：截至2014年2月底，全國實有農民專業合作社突破100萬家，為103.88萬家，出資總額2.04萬億元〔3〕。然而，光鮮的統計數據背后，無論是學者、官員還是記者，他們在實證中發現的卻是另一番截然不同的景象，那就是“空殼”合作社普遍而真實的存在。中國農業大學經濟管理學院何秀榮教授曾指出“大概80%以上農村合作社徒有虛名”〔4〕，無論這個比例是否準確，“空殼”合作社呈泛濫之勢已是不爭的事實，我們必須高度重視并著力加以解決，否則其危害之甚遠超我們想象。

一、農民專業合作社“空殼化”的表現及其危害

實踐中出現的農民專業合作社“空殼化”亂象，主要可歸結為以下幾種。

（一）注冊登記后沒有實際運營的“空殼”合作社

很多合作社雖然在工商部門登記注冊，但實際上并沒有相應的場所、設備、資金、人員，也不開展實質性的生產經營活動，提交的資料完全是一紙空文。這種純粹的“空殼”合作社在所有“空殼”合作社中占的比例最高，它既有政府部門主導成立的，亦有其他組織或個人牽頭成立的。這類合作社主要是政績考核和套取補貼催生出的結果，由于其目的不正當，對社會的危害性也較大。政府出于政績需要而支持或默許成立的“空殼”合作社，不僅有損政府的信譽，引發更嚴重的政府信任危機，而且會給社會其他群體和成員形成示范效應，加上本就存在的套利機會，使得其他組織和個人也效仿成立虛假的“空殼”合作社，從中牟利。不僅如此，它也成為腐敗滋生的溫床，能夠注冊這種“空殼”合作社的多半是些能人或有一定權勢之人，利用自己的人脈疏通關系，從而造成腐敗尋租等問題。

（二）不行合作之事而有名無實的“空殼”合作社

掛的是合作社的牌子，也有實際的生產經營活動，但并不具備合作社應有的組織架構和規章制度，也不按合作社的宗旨和原則開展活動，實為披著合作社外衣的營利性公司或企業。根據國際合作社聯盟與我國合作社法的規定，農民專業合作社應是以農民為主體，實行民主管理、民主決策的互助性經濟組織。合作社須有成員（代表）大會、理事會、監事會等組織架構；成員地位平等，實行民主管理；盈余主要按交易額（量）的比例返還等。違背了合作社的這些基本原則，組織的性質就發生了變異，也就不能稱其為真正的合作組織。這類被冠名為合作社的公司，從合作社的角度來說，便只是一個空殼，其危害性在于侵占了國家資產，掠奪了真合作社應該享有的財政扶持資金，也降低了農民對合作社的信任。

（三）運營中難以為繼而名存實亡的“空殼”合作社

也有一部分合作社成立的初衷是好的，或是政府懷著促進農業產業化經營、提升農業競爭力、增加農民收入等美好愿望而推動建立的；或是農戶等想借合作實現規模效益，改變自身市場弱勢地位和經濟貧困狀況而自發成立的。但因各種主客觀原因，合作社經營困難，發展難以為繼，逐漸成為名存實亡的“空殼”合作社。統計數據時雖有它的影子，實質上徒留一具空殼而已。這類合作社雖不占很大比重，危害也遠不及前兩種“空殼”合作社嚴重，但它的存在一是讓我們看不到合作社的真實發展面貌，加劇了繁榮的虛假表象；二是容易使我們喪失信心，打擊我們發展合作社的積極性。

二、政策誘變：農民專業合作社“空殼化”的成因

農民專業合作社不僅是弱勢群體的聯合，而且在市場競爭中也處于弱勢地位，但它卻承載著經濟、社會、文化、教育等諸多不可替代的功能。在當前發展現代農業、建設社會主義新農村和推進城鄉一體化的大背景下，合作社發展的重要性不言而喻，于是國家推動、政府扶持自是理所應當，更何況西方發達國家對待農業合作社亦是如此態度。只不過合作社發展的基礎條件不同，我國當前廣泛發展農民專業合作社的基礎條件還不完備，如農業一體化程度并不高、土地制度不完善、農民合作意識不強以及合作能力欠缺等，當國家企圖通過專門的政策安排與制度供給來催生和加速合作社的發展時，可能會“欲速則不達”，甚至適得其反。大量“空殼”合作社的誕生與存在就是最好的印證。正如有學者認為，“農民專業合作社的空殼現象是內生動力缺失條件下外力刺激的結果”，“這種純粹由外生力量刺激而出現的合作社必然是一種‘空殼化’的虛假實體”〔5〕244-245。很顯然，外生力量就是政府過于理想化的相關政策與制度，因為不顧基礎條件，脫離了客觀實際，讓人們看到了“政策套利”的機會，鉆了政策的空子。所以，合作社“空殼化”實乃政策誘變之果。

（一）合作社的登記注冊政策

根據《農民專業合作社法》和《農民專業合作社登記管理條例》，設立農民專業合作社需具備的條件是：有五名以上的成員、有章程、有組織機構、有名稱和住所、有成員出資；申請設立登記時，只需提供：登記申請書、設立大會紀要、章程、任職文件與身份證明、出資清單、住所使用證明等文件。法律法規中均未提到要對提交的材料進行查驗核實，不僅如此，還規定登記不收費，如果申請材料齊全、符合法定形式，可予當場登記，發給營業執照。這就是說，不收費、不驗資、無出資額限制、不實地考察，全憑紙質材料，基本只要能造一份有五個人名字及其信息的出資清單，就能注冊一個合作社，可謂是零成本的投入。如此低的門檻，雖然有利于提高農戶成立合作社的積極性，較快地促進合作社數量的增長，但問題也是顯而易見的。因為幾乎不需要任何資金投入，政府對于成立合作社的補助，無論多少，對他們而言都是凈收益，而且通常還是一筆不小的數目，甚至有的地方只要成立一個合作社，政府就給予數萬元的獎勵。合作社成了誘人的免費蛋糕，使人趨之若鶩，上述第一類“空殼”合作社便被如此催生出來。

（二）合作社的扶持優惠政策

為了鼓勵和推動合作社的較快發展，也是各國通行的做法，政府應通過財政、稅收、金融、信貸等各種政策手段來扶持合作社。我國農業發展現狀和日趨嚴重的城鄉差別更是對政府扶持提出了更高的要求，自合作社法出臺以后，一系列其他扶持和優惠政策也陸續出臺。如財政支持政策上，有中央財政專項扶持資金和地方財政專項扶持資金。“各級財政部門安排的支持農民專業合作組織發展的專項資金規模逐年擴大，龍頭企業通過領辦合作社‘借殼生財’動機明顯”〔6〕。以縣級為例，投放財政支農資金的部門涵蓋了財政局、發改委、農業局、農業開發辦公室、林業局、水利（務）局、畜牧局、農機局、水產局、氣象局、國土局、交通局等眾多不同部門，一個合作社或一個項目往往可以從幾個部門同時獲得相應的資金補助，數額也是相當可觀。正因為如此，一些合作社逐漸偏離了主營業務，集中精力跑關系要補助，“眾多的農民專業合作社都通過財政支農體系來競爭有限的扶持政策與資金，財政支農體系透過一種選擇性再分配機制，透過行政程序決定扶持哪一家合作社或者扶持多少”，“在資本主義國家的‘權利維護’功能，在中國變成了一種復雜的規則不透明的關系運作實踐”〔5〕53。對“官場”資源的過度追逐和依賴，而不是從市場獲取資源，合作社的可持續發展能力大大降低，一旦失去政策資金支持，很容易陷入生存困境，逐漸成為名存實亡的一具“空殼”。

再如稅收支持政策上，根據中央和各地方政府的政策文件，對合作社銷售本社成員生產的農產品和向成員銷售的農膜、種子、化肥、農機、農藥，均免征增值稅；對合作社與本社成員簽訂購銷合同，免征印花稅；對合作社經營用房免征房產稅和城鎮土地使用稅；對生產用地免征土地使用稅；對合作社銷售成員生產和初加工的農產品，免征個人所得稅；對合作社興辦服務性企業或為農業提供技術服務或勞務所得，可享受企業所得稅減免等。極具誘惑的稅收優惠政策讓某些企業看到了獲利的機會，于是變身合作社，編造虛假名單，打著合作社的旗號，進行公司化運作，合作社的牌子被束之高閣，成為一個“空殼”。另外，金融信貸、人才培養、用地用電、物流運輸等方面也有優惠，合作社儼然成了“唐僧肉”，部分企業想方設法打擦邊球，套取補貼，逃避稅費，助長了合作社“空殼”現象的滋生蔓延。

（三）合作社的審核監管政策

合作社自由發展與政府管制相結合，應是保障農民專業合作社可持續發展的必然選擇。但受“先發展、再規范”的觀念影響，政府監管被弱化，尤其地方政府忽視對合作社規范化發展的監督、管理，甚至放任自流，因為“對于監管部門及其人員來說，實現合作社‘發展’目標對其具有更加強烈的吸引力，‘發展’指標更容易衡量……‘規范’的標準較為復雜，評價體系難以全面建立，而且管理信息不易獲取”〔7〕。監管政策缺陷具體表現為：合作社準入門檻低，未將有關部門的評估與審核作為登記注冊的前置條件；工商部門對登記事項的審查僅限于形式審查，登記所需材料極易通過造假獲得；合作社的章程形同虛設，起不到應有的約束作用，登記時拿著工商部門準備的現成的章程來用；合作社的民主管理、民主決策等流于形式，決策權集中于企業、能人和大戶的現象比較普遍，合作社發展中亦無需進行年檢，可以說政府對合作社日常運行的監管幾乎沒有；合作社的財務管理混亂、內部審計制度等同于無，也沒有設置政府特別審計監督制度。總之，合作社內部監督作用非常有限，政府外部的監督也不嚴，又因“受到現行行政體制和規制體系中存在缺陷的制約，也受到不同部門之間信息共享與管理銜接協調問題的影響”〔8〕，既有的監管政策效力也難以提高。所以，政府監管政策的放松和缺失對虛假“空殼”合作社起了推波助瀾的作用。

（四）政府的績效考核政策

對經濟發展水平的評價，仍是中國現行政府績效考核的重點，直接影響到各級政府及其人員的行為選擇。合作社具有提高農業競爭力和農業經營效益、增加農民收入、促進農村經濟發展的重要經濟功能，因而被政府寄予了較高的期望，從而把合作社成立的數量、帶動農戶的數量等作為績效考核的重要指標，希望以此推動合作社的快速發展。于是，各地政府在發展規劃中，都制定了合作社成立、入社農戶和帶動農戶等方面的數量目標，并將任務層層分解，采取行政推動手段，結果難免出現為完成任務的“空殼”合作社。實際調研中我們發現，政府為應付考核、突出政績而直接參與制造的“空殼”合作社并不少見。

三、農民專業合作社“空殼化”的治理：政策調適

農民專業合作社的“空殼化”既是政策誘變的結果，自當盡快通過政策調適進行治理。否則，愈演愈烈的合作社“空殼”亂象，勢必會造成“劣幣驅逐良幣”的局面，使真正的農民專業合作社難以生存。

（一）合作社市場準入政策的調整

當前，應適當提高合作社的市場準入門檻，不能再一味放寬。首先，要將工商部門的實地勘驗作為注冊登記的前置條件，不經實地調查勘驗，或經調查發現不符合條件以及提供和編造虛假材料的，一律不予登記。調查重點為入社成員是否真實自愿加入合作社、成員中農民的真實比例是否符合要求、辦公場地是否確實存在、成員出資情況是否屬實、有無相應的組織機構以及經營規模等要素。另外，對出資總額提出一定的要求，各地可以根據當地實際經濟發展情況和農民平均年收入水平，合理確定出資總額的最低限度。因為合作社要想持續發展下去，自身至少要有一定的規模和實力，單純依靠成立后的國家財政扶持，所謂僧多粥少，如若爭不來財政補助，發展的可持續性便難以保障。

（二）合作社扶持優惠政策的調整

眾所周知，資本具有逐利的本性。有50%的利潤，它就鋌而走險；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律。國家對合作社的財政支持和稅收優惠等政策極大地誘惑了一些企業資本進入合作社，或以合作社為幌子，或實際控制著合作社，套取補貼、逃避稅費，增加企業的利潤空間。因此，對現有的財政支持政策應予以調整，在盡可能減少直接資金補貼的前提下，首先，注重對合作社發展的基礎條件的培育，堅持“授人以漁”，而非“授人以魚”。其次，不能僅側重于對單個合作社的財政補助或補貼，而要轉向對所有合作社提供信息、科技、人才、培訓等服務的公共平臺的有效支持上。再次，實行分類管理、分類支持，對新成立、規模較小、真正“民有、民管、民受益”的合作社，通過發放開辦補貼、提供咨詢輔導的方式進行支持；對發展不規范的合作社則通過提供培訓、業務指導等方式促使其達到規范化水平；對于比較規范的合作社，則通過項目支持，使其通過拓展業務不斷增強實力；對于已經具有一定規模和實力的合作社，主要在推廣先進技術、品種改良、標準化生產、品牌建設、打造產業鏈等方面給予支持。第四，實行以獎代補的形式，用獎勵這種事后的支持取代事前的補貼，引導合作社在規范化的道路上健康發展。

另外，稅收優惠政策方面，要通過合理的稅收政策引導合作社規范運營，并不斷發展壯大。對合作社成員的盈余分配、二次返利股息、分紅等應按照規定征收個人所得稅，但可以設置一個起征點或免征額，超過起征點的可以考慮實施級差稅率。對合作社從事與農、林、牧、漁無關的業務，照章征收企業所得稅；將土地、房產、車船等用于與農、林、牧、漁無關的其他活動，照章征收土地使用稅、房產稅和車船稅等。支持合作社配備專門的財務人員，對財務制度健全、賬簿設置完整、財務核算清晰規范的合作社，給以較高的信用評定等級或一定的獎勵，并在以后的項目申報、貸款申請或用地等方面優先照顧。

（三）合作社審核監管政策的調整

加強政府監管對治理當前合作社“空殼”亂象極為必要。除了上述的嚴格市場準入制度外，最重要的是要強化對合作社發展過程中的動態監管。目前的監管政策中雖有對加強監管的規定，如定期回訪制度、日常巡查制度等，但一是這些制度在實際中因種種原因沒有被很好的執行。二是現有政策規定中缺乏處罰機制，對提供虛假材料或采取欺詐手段取得合作社登記的，只是責令改正或撤銷登記；對變更登記事項或從事業務范圍以外的經營活動等，也只是責令改正或吊銷營業執照。很顯然，違法成本太低，對弄虛作假、違法經營等活動不具威懾力。因此，可以增加對這些違法違規行為的處罰力度，如規定通過編造虛假材料或采取欺詐手段取得合作社登記的，發起人三年內不得再作為發起人申請設立合作社，也不得作為其他合作社的成員，合作社的成員則一年內不得申請設立合作社；對合作社不按章程運營，侵犯農民利益的，取消其三年內的任何項目申報、財政補貼和稅收優惠等。三是創新合作社的解散退出機制。合作社每年應到工商部門進行一次年審，如果不進行年審，經過一定期限后即可對其進行注銷，以此減少“空掛”現象。在動態監管過程中，一旦發現有成立不合法、運行不規范、發展無活力的合作社，先對其提出整改意見，拒絕整改或整改無效的，可撤銷其營業執照，將不合格“空殼”合作社清理出去。“凡無實際運作、無發展潛力、無創收能力、無帶動作用的‘空殼社’，要依法取締、注銷。如果空殼社不能夠得到有效抑制或取締，反而得到有關的支持、實惠，其將產生不良的示范后果，對合作社的健康發展極為不利”〔9〕。四是在政府監管部門認為有必要時或合作社成員（利益相關者）申請時，可對合作社使用扶持資金情況進行政府特別審計，防止資金的挪用、擠占和使用上的低效。

（四）政府績效考核政策的調整

目前，合作社已遍地開花，但良莠不齊，真假并存，很大程度上是源于政府疏于監管、放任自流，甚至政府直接參與制造虛假的“空殼”合作社，而這又歸因于當前“以數量論英雄”的績效考核政策。因此，必須予以調整，再不能單純以合作社成立數量的多少或數量的增長速度來考評政府績效，而應將評價指標重點放在合作社的發展質量和發展的規范性水平上，以及政府對合作社的指導、引導、扶持、培訓、信息提供、技術引進等公共服務的內容和水平上，使考核發揮正確的導向作用。同時，由于各地區發展合作社的基礎條件不同，即便同一個省內，不同市縣在經濟發展程度、農業專業化和規模化水平、農民思想觀念等方面也存有差別，因此，對政府的績效考核評價體系也應有所區分，不能搞“一刀切”，否則一些地方政府將會迫不得已地弄虛作假，以完成它實際不可能完成的任務。

〔1〕新浪農業.工商總局：農民專業合作社已達68.9萬家〔EB∕OL〕.（2013-01-10）〔2014-08-27〕.http:∕finance.sina.com.cn∕nongye∕nyhgjj∕20130110∕141614247100.shtml.

〔2〕李存才.全國農民合作社達到95.07萬家占農戶總數27.8%〔EB∕OL〕.（2014-02-07）〔2014-08-27〕.http:∕www. ccfc.zju.edu.cn∕a∕shujucaiji∕20140207∕17697.html.

〔3〕中國工商報.全國農民專業合作社總數達103.88萬戶〔EB∕OL〕.（2014-03-12）〔2014-08-27〕.http:∕www.cfc. agri.gov.cn∕cfc∕html∕77∕2014∕20140312100714093787303∕20140312100714093787303_.html.

〔4〕每日經濟新聞.八成合作社被指“空殼” 農業部“設檻”推示范社〔EB∕OL〕.（2010-06-30）〔2014-08-27〕.http:∕∕www.chinanews.com∕fortune∕2010∕06-30∕2371370.shtml.

〔5〕劉伯龍，唐亞林.從善分到善合：農民專業合作社研究〔M〕.上海：復旦大學出版社，2013.

〔6〕周春芳，包宗順.農民專業合作社產權結構實證研究：以江蘇省為例〔J〕.西北農林科技大學學報：社會科學版，2010，10（6）：14-18.

〔7〕黃勝忠.農民專業合作社經營管理機制研究〔M〕.成都：西南財經大學出版社，2014：244.

〔8〕任梅.中國農民專業合作社的政府規制研究〔M〕.北京：中國經濟出版社，2012：137.

〔9〕岳新茹.關于破解農民專業合作社“空殼社”的調研報告〔EB∕OL〕.（2013-05-23）〔2014-08-27〕.http:∕www. farmers.org.cn∕Article∕ShowArticle.asp?ArticleID=279781.

"Hollowing-out"of Farmers'Specialized Cooperatives:Policy Malfunction and Redress

Wu Qi
（DepartmentofHumanitiesand SocialSciences,Zhengzhou InstituteofAeronauticalIndustryManagement,Zhengzhou 450015,China）

With the Law of Farmers'Specialized Cooperatives enforced,the cooperatives have witnessed a drastic boost in number all across the country,accompanied with different problems."Hollowing-out"of cooperatives is just one of such problems.The rise of this problem is closely related with government's policies regarding market access,favored support,scrutiny and control,and assessment of performance.It might well result from policy malfunction.Therefore,policy redress is a must to finally bring the cooperatives onto a sound track of development.

farmers'specialized cooperatives;"hollowing-out";policy malfunction;policy redress

F321.42

A

1672-2345（2015）01-0036-05

10.3969∕j.issn.1672-2345.2015.01.007

（責任編輯 楊朝霞）

河南省科技廳軟科學研究計劃項目（132400411161）；河南省社科聯、經團聯調研課題（SKL-2014-3153）

2014-10-06

吳琦，副教授，主要從事農業合作組織研究.