地方政府權力運作風險防控機制研究

陳　瑜，王黎黎

(1.黑龍江大學 法學博士后流動站，黑龍江 哈爾濱 116023；2.大連海洋大學 法學院，遼寧 大連 150000)

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地方政府權力運作風險防控機制研究

陳瑜1，王黎黎2

(1.黑龍江大學 法學博士后流動站，黑龍江 哈爾濱 116023；2.大連海洋大學 法學院，遼寧 大連 150000)

當代中國地方政府權力是地方政府履行其職能的基本條件和保障。地方政府權力運行中的風險是一種可以評估和描述、能夠分類和分級、可以預見和管理的，具有物理屬性的事物。地方政府作為公共事務的管理者，對因自我行為引起的風險有責任進行防范和控制。風險如果不能及時地加以預防和控制，防范力度不夠，就會進一步轉化成為事實上的危機。那么，如何有效、及時地處理政府權力運作過程中的風險已經成為各級政府必須高度重視的重大挑戰。

政府權限；權力運作；風險評估；防控機制

地方政府權力是地方政府在一定區域內，由國家權力機關或上級政府依法授予的，對公共事務管理的一種強制性力量，是地方政府達成其職責和功能的手段與工具[1]。地方政府在權力運作的過程中，因為行政主體的作為和不作為可能使行政管理職能失效以及對行政主體和公務員及其行政相對人造成侵害的各種不利后果或不利影響，應當依法承擔相應責任。本文以行政自制理念為指導，實現行政權力自我規制，自覺防范地方政府權力運作中的風險，使行政權力始終在法治的軌道上運行；通過描述地方政府權力運行風險防控的過程，通過具體的風險防控制度，分析權力種類，科學編制職權目錄和權力運行流程，找準權力運行風險點，實行風險登記管理，最大限度預防和控制政府權力運行中的風險；并通過查找、防范、評估、問責、反饋模式，建立地方政府權力風險評估和反饋系統，通過全面的指標設置和數據分析確定風險的等級，為政府權力運行提供科學有效依據。

一、地方政府權力運作風險防控的概念解析

(一)地方政府權力運作風險防控的概念及要素

“風險社會”的概念是1986年由德國人類學家和社會學家烏爾里安·貝克提出，后經斯科特·拉什、吉登斯等學者解讀，形成了一個具有深遠影響的風險社會理論體系[2]。從法律社會學角度講，法律是社會關系的調整，是回應和調控社會的產物，社會的變遷必然引發法律的變遷。風險社會的來臨必然對行政法提出挑戰，同時也帶來變革和轉型的契機[3]。

地方政府權力運作風險主要是指在權力運作過程中，因為行政主體的作為和不作為可能使行政管理職能失效以及對行政主體和公務員及其行政相對人造成侵害的各種不利后果或不利影響所應依法承擔相應責任的可能性。而風險防控包括所有避免風險、防止損失、降低風險、使損失最小化、降低不確定性、中和風險和將風險轉移給第三方的工具、技術策略。

地方政府運作風險防控機制是指行政主體對自身違法或不當行為所引發的風險而預防、識別、評估、回避、遏制、反饋等一系列下設機制。風險防控的主體是政府自身，是做出行政行為的政府對自身性的控制，即自己控制自己。風險防控的對象是行政權運作過程中發生的法律風險。風險防控的具體方式包括預防、識別、遏制、糾錯等。風險防控的基本內容涉及風險規避、風險轉移和分散、分析不確定性的降低、防止損失發生、減少損失等方面事項。最后，風險防控的目標是保障人權。

(二)地方政府權力運作風險的特征

地方政府權力運作風險是指行政主體在履行職務過程中發生不利后果的可能性，其具有以下特征：

1.普遍性。行政權運作風險普遍存在于行政管理過程中，并與行政權運作的全過程相始終。

2.客觀性。行政權運作風險是客觀存在的。行政權運作活動專業性強，業務內容和操作程序復雜，因業務能力和水平參差不齊，在實施管理過程中，難以避免存在錯誤或者失誤。因此，行政權運作風險的發生具有客觀實在性。

3.損害性。損害不僅包括對行政機關及其公務員的不利影響及其后果，亦包括對行政相對人的損害。

4.不確定性。風險發生的實踐、空間、部位、以及損害的結果不能確定。行政權運作風險實質是指不利后果或不利影響還沒有發生，只不過有一些跡象苗頭在發展變化過程之中，其發展變化的趨勢還不確定。

5.變化性。風險也不是一成不變的，隨著行政權運作內容和程序規定的變化，風險的內容、表現形式、存在的環節、法律責任等事項亦相應隨之變動。

6.可防控性。行政權運作風險與不可抗拒的自然力量風險不同，它是一種人文風險，這種風險來自于人文因素。因此，根據行政權運作風險的性質和特點，通過協調的組織機制、有效的防控措施和高素質的行政權運作隊伍，制定有效措施，可以提高行政權運作行為的精度和準度，降低行政權運作風險發生的潛在可能性。

二、地方政府權力運作風險防控的必要性

黨的十八大提出堅持走中國特色社會主義政治發展道路的目標是一個極具劃時代意義和前瞻性眼光的戰略構想，它不僅為中國政治體制改革的道路指明了方向，而且也為地方政府權力運作的模式在信息時代的背景下不斷創新奠定了基礎，以適應構建社會主義和諧社會并滿足作為社會主義生命的人民民主發展的客觀需求。

(一)地方政府權力運作風險防控是中國社會主義政治發展的客觀要求

社會主義政治發展是中國改革開放30年中的一個宏大主題，地方政府權力的運作模式的創新是這一主題中的應有之義和必不可少的重要環節。為適應社會經濟發展總體布局的內在要求，中央對地方的放權特別是經濟管理的權限的下放呈逐步擴大的趨勢，這種發展趨勢因其具有減少行政成本的明顯優勢而不可逆轉，但是，地方政府在權力擴大的過程中也伴隨著社會責任的不斷增加，這就不可避免地加大權力運作中的社會風險，這集中體現在一些地方干群關系較為緊張和社會群體性事件頻發。因此，構建社會主義和諧社會正是中央高度重視這一社會現象的戰略布局，地方政府在這一時代背景中處在消弭社會沖突的最前沿，化解各種因政府權力運作所產生的社會矛盾更是責無旁貸，故應從治本的視角即風險防控方面予以規制，以適應中國社會主義政治發展的要求。

(二)地方政府權力運作風險防控是中國建設社會主義法治國家的必然選擇

在中國建設社會主義市場經濟的進程中，法治作為治國理政的方式業已成為當代中國政治文明中的一個主題，并通過修正案的方式莊嚴載入憲法，因此，地方政府作為國家權力縱向配置的一個重心必然在權力運作模式上進行相應的調整。地方推出的一系列諸如“法治政府”，“陽光政府”的舉措以回應中央作出的戰略部署。同時，由于群體性事件的頻發和潛在的社會風險使地方政府難以從傳統的壓制性管制模式找到治本之道，尋求法治的路徑便成為地方政府解決社會風險的良方。法治的精髓在于權力的制約，對行政權的制約是法治國家構造中一個重心所在，因此，地方政府權力運作風險防控是行政機關創新權力制約模式即由傳統的“他制”轉為“自制”，同時也是落實依法治國方略的必然選擇。

(三)地方政府權力運作風險防控是建設服務型政府的重要途徑

建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府是黨的十八大提出的一個重要的戰略目標。建設人民滿意的服務型政府的本質在于我國是以實現人民主權為目的的社會主義國家。地方政府肩負著直接服務行政相對人的法律責任，掌控者巨大的社會資源分配的權力，脫離服務型政府的理念必然會引發社會風險，發生社會騷亂，從而使地方政府陷入信任危機。為了使政府的服務具有高效性、科學性和廉潔性，權力運作的風險防控是一個重要的途徑，它能使地方政府在對權力運作風險預測的基礎上，有效地預防因權力運作的低效與失范而引發的社會風險，從而實現建設人民滿意的服務型政府的宗旨。

三、地方政府權力運作風險防控的可行性分析

(一)地方政府部門職權法定明確

根據憲法和地方各級人大與政府組織法，地方政府建立起職權劃分清晰、責任范圍確定、協作方式定型的權力運作體系，這種權力運作體系的建構一方面符合社會主義憲政發展的基本要求，另一方面也為權力運作風險與責任的劃分確定了相應的界限，強化了政府各組織機構的責任意識，界定了權力運作風險預測與防范的劃分界限。因此我國地方政府各部門劃分權力的科學性與明確性使得建立權力運作風險防控機制具有法律可行性。

(二)地方政府公務員專業素質較高

國家公務員法對公務員的錄用設定了一套較為嚴格的法律程序，由于實行公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取原則，極大提高了公務人員的準入門檻，極為重視公務人員的理論素養和實踐能力，這就為地方政府的公務人員整體素質的提高奠定了堅實的基礎。同時，依法行政、文明執法、惠民等理念日益成為公務員的主流意識。地方政府權力運作風險的防控是一項具有較強的專業性的行政工作，不僅涉及具體規則的制定和執行，還需要對執法中的個案進行風險的預測與評估，建立相應的技術模塊，確定風險指數的分級與應對方案，這些都需要建立具有系統的專業理論水平、基本的交叉學科知識和較強的決策能力的公務員隊伍。我國地方政府業已建立的具有較高的專業素質的公務員隊伍使得建立權力運作風險防控機制具有專業人才的可行性。

(三)地方政府風險意識的增強

一個信息社會的時代，也是社會風險容易爆發的時代，地方政府正經歷一個信息的快速傳播加大政府權力運作風險的特殊時期。由于信息社會的發展已經進入了一個中級階段，地方政府在應對社會風險方面業已積累了一定的經驗，同時隨著行政問責制的強化，地方政府增強了社會風險意識，從而使得地方政府對社會風險由過去的被動性控制到主動性的防控，所以整個行政權運作體系無論從風險意識上還是在應對機制的建設方面都有一定的現實基礎。

四、地方政府行政權運作法律風險防控過程

地方政府行政權運作法律風險防控的核心在于采用先進的研究方法對地方政府在行使行政權的過程中的行為從法律的角度進行搜集、分析、歸納，評價并且提出有價值的應對措施。根據相關學科的研究方法，對地方政府行政權運作法律風險防控的研究應分為基礎風險信息明晰、目標設定、事項識別、問題分析、問題評估、管理應對六個階段。

(一)基礎風險信息明晰

考察地方政府在行政權運行過程中是否存在法律風險應置入地方政府所處的內外部各種環境之中。如果不考察這些客觀環境信息，就不能了解政府在執行職務的過程中的風險發生的情況。因為任何法律風險都是與內外部的環境信息所分不開的[4]。因此，在進行風險防控時，應對內外部信息進行采集、分析、整理和歸納，通過這一階段的工作，可以明確地方政府行政權運行的基礎，為下一階段工作的展開奠定堅實的平臺，以作為工作的前提。

外部環境信息是指來自于地方政府外部或者有關地方政府與外部各種主體，包括立法機關、司法機關、其他行政機關、社會團體、個人、法人或者其他組織之間與行使行政權有關的信息。大體上來看應包括：與地方政府行政權運作相關的立法、司法等其他行政機關情況；與地方政府行政權運作相關的社會組織情況；與地方政府行政權運作相關的公民、法人或者其他組織的情況；與地方政府行政權運作相關的國際社會的情況；與地方政府行政權運作相關的立法、司法裁判的情況及變化；與地方政府行政權運作相關的自然環境變化、突發事件產生的情況；與地方政府行政權運作相關的政治、經濟、文化、社會、技術等情況；其他與地方政府行政權運作相關的情況。

內部環境信息是指有關地方政府內部結構、組織、職權、職責、領導及普通公務員管理等方面的信息。主要包括：地方政府行政權運作的目標、原則；地方政府架構；地方政府部門職能分工、相互關系；地方政府價值觀；地方政府的工作流程及制度；地方政府管理制度的完善情況；政府管理制度的完善；地方政府制度的執行情況；地方政府所發生的爭議、糾紛等信息。

(二)目標設定

地方政府行政權運作法律風險防控應當在進行基礎風險信息明晰的基礎上，對目標進行設定。只有在設定了基本目標的前提下，才能識別內外部風險信息中與之相關的事項，抽出對項目實施有價值的部分，并根據目標評價現有模式下風險及信息相關度的位次，確保分析、評價結果的正確性。地方政府行政運作法律風險防控的目標應為：

1.建構適應社會發展的新型政府管理體制

現行地方政府對行政權行使的基本框架已經搭建完畢，但是在行使行政權過程中存在疏漏和偏頗。因此，在保證政府管理基礎內容不變的前提下，通過法律風險防控機制的研究，能進一步進行細化，查漏補缺，在保持宏觀政治體制不變的前提下，適當調整具體制度，以構建新型的政府管理體制。

2.減少地方政府各項損失

政府在履行管理職能的過程中如果出現疏漏，對相對人造成了損害，或者不恰當的行政措施對企業和社會造成了傷害，那么根據現代民主理念，政府應當承擔包括金錢賠償在內的各項責任。通過對法律風險進行梳理，分析、評判，可以減少政府的各項損失。

3.提高政府權威，維護政府形象

當前政府信用體系未建立起來，政府的權威不斷下降，對政府仍存在廣泛的否定性評價。實際上政府權威的下降是因為政府在管理過程中不重視風險，導致各種不利后果的產生，從而影響了政府權威，損害了政府形象。

(三)事項識別

事項識別是根據地方政府行政權運作的各項目標，在對地方政府各部門、各職權、各項程序、制度等進行全面搜集、理解、掌握的基礎上，將地方政府行政權運作進行分解，識別出其中的具體法律風險。

1.事項識別的角度。事項識別的角度是指從哪個方面對地方政府行政權運作面臨的法律風險進行切入，正確的識別角度對于風險的梳理至關重要。為全面、準確、系統地對地方政府行政權運行的法律風險進行分類，應建構法律風險識別框架體系[3]。該框架根據行政權運行特點提供一些識別法律風險的角度，這些角度主要包括以下方面：(1)根據地方政府主要的行政管理領域進行分類，如環境管理、治安管理、民政管理、稅收管理等，分析每一種管理領域可能存在的法律風險。(2)根據地方政府的機構設置進行分類。即根據地方政府各職能部門的業務管理范圍和工作職責，對可能面臨或出現的風險進行梳理，做好充分預測。(3)根據利益相關者進行梳理。通過與地方政府行政權運行利益相關者的種類進行分類，如企業、個人、組織等，發現地方政府與不同的利益相關者可能發生的法律風險。(4)根據地方政府行政權運行的手段進行分類，即通過對行政處罰、行政許可、行政獎勵、行政強制等梳理，發現地方政府運用不同的手段行使行政權可能面臨的風險。(5)根據法律風險發生后承擔的責任梳理，即通過對刑事責任、行政責任、民事責任的梳理，并根據以往發生的案例進行分類，發現地方政府行政權運行中可能存在的法律風險。(6)根據地方政府行政權運行的不同階段進行分類，即將行政權的運行分成事前、事中和事后三個時期，發現并分析不同環節存在的法律風險[5]。

2.事項識別的方法。我們可以采用問卷調查、訪談調研、頭腦風暴、德爾菲法、檢查表法等方法對法律風險分類框架體系中的法律風險進行分類[6]，并根據各自特點確定名稱，設置相應的序號。在法律風險事件及法律風險名稱確定后，將這些事件同一列表，并在列表中補充每一風險事件適用的法律法規、風險動因、可能產生的法律后果、相關的案例、法律分析意見及其涉及的部門、管理流程等信息，最終形成地方政府行政權運行的法律風險清單。

(四)法律風險分析

對識別出的事項進行定性和定量兩方面的分析。定性分析法主要分析問題的有無和類別，定量分析法主要將法律風險量化，以獲得一個可以確定的數字。兩種分析方法的綜合采用，可以為評判提供科學的依據和標準。

在對識別事項分析時應借鑒社會學、統計學的評分法，根據設計的數理模型以一定標準對事項進行評分，以此評分作為事后評估的準確依據。對識別事項定量分析主要從兩個方面進行：一是法律風險可能發生的可能性；二是法律風險發生的影響。對法律風險的評分應基于一定的標準，根據通行評分準則，可以將問題評分考量的維度分為兩個方面：(1)發生的可能性分析考量的維度包括，內部防控機制的完善程度與執行力度；地方政府工作人員的法律素質；行政權配置的合理度；職權行使的頻次；行政相對人的綜合狀況。(2)發生影響分析考慮的維度包括，法律風險危害后果的類型以及嚴重程度。

(五)法律風險評估

在對識別事項的分析結果的基礎上，對照地方政府行政權運作法律風險防控的目的、愿景、運行等方面相比較，同時對各個問題進行橫向對比，最終確定分析事項的風險點，對地方政府行使職權的影響等級、應對的必要性和緊迫度等。具體的評估分為3個層次：

第一，在法律風險分析的基礎上，綜合考慮設定的目標、環境、壓力來源、法律和社會效果等因素，對法律風險點按照不同的維度繼續排列順序；第二，在已經將法律風險進行排列的基礎上，對評估出的法律風險進行分級，分為A(高度風險)、B(一般風險)、C(有風險)、D(無風險)4個等級。第三，在排序和分級的基礎上，可根據地方政府行政權運作的實際需要，明確需要重點關注和優先應對的法律風險點。

(六)法律風險應對

根據法律風險評估結果，在與相關地方政府溝通的情況下，提出應對思路和方法，提出有針對性的建議，以滿足地方政府的需要，這就需要運用法律風險管理策略。法律風險管理策略是采用何種方法和措施來應對地方政府法律風險。一般情況下有以下幾種選擇。(1)規避風險。當對某項法律風險進行分析后，認為確有法律風險的，可以采取措施繞過該風險點。(2)降低風險。如果地方政府所涉及的風險不能夠回避和消除，但是又是不可避免的，那么可以采取一定的方式降低風險，以避免可能發生嚴重的后果。(3)轉移風險。轉移風險是將地方政府的風險點，通過一定的設計，轉移給其他利益相關者。(4)分擔風險。如果風險確實不能避免，也可以采用分擔風險的方法，也就是使多個主體同時來承擔，以降低單個主體所承受的風險。(5)接受風險。如果再綜合比較風險所造成的損失和防控風險所投入的成本，發現成本過高時，就應該根據成本—收益原則，選擇接受風險[7]。

五、結　語

地方政府運作風險防控機制是行政自制的組成部分，是通過政府自身運作來防控權力濫用，其目標是建立內外聯動的行政控權機制[8]。同時，在公共風險的預防和處置已經成為政府經常性任務的背景下，我國行政法體系進行全方位變遷的時機已經成熟。事實上，行政法視域內的風險規制研究在國內外早已興起，風險規制實踐已對傳統行政法理論提出了挑戰[9]。但針對風險規制的研究大都是針對社會風險的法律規制，屬于對外部的規制，還沒有從行政權運作的角度來研究行政權力運行中其本身存在的風險。通過我們的研究，要實現對地方政府行政權力的定量分析和定點防控，以相對人權利本位為核心，樹立地方政府的法治理念和責任意識，從而降低權力運行風險。就目前看，權力運行的風險防控還僅限于理論探討和制度設計階段，尚未形成成熟的、實操性的辦法和機制，對實際的權力運行風險進行評估、防范和控制應進一步進行研究。

[1] 匡自明，韋鋒.當代中國地方政府權力的配置與運作[J].學習論壇，2007(6)：46.

[2] [德]烏爾里希·貝克.世界風險社會[M].吳英資，孫淑敏，譯.南京：南京大學出版社，2004：18.

[3] 鐘開斌.風險管理：從被動反應到主動保障[J].中國行政管理，2007(1)：100.

[4] 徐鵬.深化我國政府信息公開制度改革研究[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2014(4)：224-226.

[5] 李海平.論風險社會中現代行政法的危機和轉型.[J].深圳大學學報：人文社會科學版，2005(22)：79.

[6] 王兆熊.淺論企業法律風險的識別與防范[J].黑河學刊，2014(8)：27.

[7] 宋華琳.風險規制與行政法學原理的轉型[J].國家行政學院學報，2007(4)：62.

[8] 崔卓蘭.行政自制理論再探討[J].當代法學，2014(1)：3.

[9] 戚建剛.風險規制的興起與行政法分析發展[J].當代法學，2014(6)：3.

Research on Operation Risk and Prevention Mechanism of Local Government Authority

CHEN Yu1，WANG Li-li2

(1.Postdoctoral Research Station of Law，Heilongjiang University，Haerbin 116023，China；2.Law School，Dalian Ocean University，Dalian 150000，China)

Local authority of local government in modern China is the basic condition and guarantee for local government to implement its functions. Risk on authority operation in local government is one kind of matter that can be made evaluation and description，classification and management，which has physical characteristic. As the administrator of public event，local government has responsibility to make prevention and control on risks caused by self behavior. If risks can not be timely prevented and controlled，and prevention strength is little，risk will further change into danger in fact. So，how to effectively and timely deal with risks in the authority operation by local government has become the important challenge that government must pay high attention.

Government Authority；Authority Operation；Risk Evaluation；Prevention Mechanism

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.008

2015-07-18

國家社科基金重點項目(12AFX007)。

陳瑜(1983-)，女，吉林長春人，黑龍江大學法學博士后流動站在站博士后，法學博士；王黎黎(1984-)，女，遼寧大連人，大連海洋大學法學院法學博士。

D691.2

A

1001-6201(2015)06-0043-05

[責任編輯：秦衛波]