習近平關于用制度約束權力問題的理論貢獻

董 世 明

(廣州大學 馬克思主義學院，廣東 廣州 510006)

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習近平關于用制度約束權力問題的理論貢獻

董 世 明

(廣州大學 馬克思主義學院，廣東 廣州 510006)

黨的十八大以后，習近平總書記圍繞加強黨和國家的制度建設、用制度約束權力問題提出了一系列重要思想。他指出，權力不加制約或制約不力就會產生腐敗；應該加強黨和國家的制度建設，用制度約束權力；制度建設的基本原則是堅持中國特色社會主義制度。他認為，為了更好地用制度來約束權力，要建立健全權力運行過程中的制約和監督體系；加強國家立法和黨內法規制度建設，用黨規國法來約束權力；要推行權力公開的制度，讓權力在陽光下運行；加強群眾監督，拓寬人民監督權力的渠道；提高制度的執行力，反對特權思想，在制度面前人人平等。

習近平；制度；權力

權力不加制約或制約不力就會產生腐敗，這是古今中外帶有普遍性的一個規律。制約權力的途徑和方法是多種多樣的，中共中央總書記習近平2013年1月22日在第十八屆中共中央紀律檢查委員會第二次全體會議上講話時指出，要加強制度建設，用制度約束權力，把權力關進制度的籠子里。當前，認真學習習近平總書記講話的精神，對于加強權力監督，推動反腐倡廉工作的開展具有重要的意義。

一

加強制度建設，用制度約束權力，對于防止掌權者濫用手中的權力謀取私利，規范權力的運行，具有重要的意義。

第一，制度是國家法律、法令的具體化，是人們行動的基本準則，為人們的各種活動提供了判斷是非的標準。

當前，人們及各種社會組織的活動是千差萬別、復雜多樣的，公共權力的行使方式也是千差萬別的。為了保證社會有一個正常的秩序，使人們的各種活動能夠順利進行，需要有一個統一的判斷人們行為的標準。制度就是這樣的標準。所謂制度，就是一個社會組織或團體中要求其成員共同遵守并按一定程序辦事的行為規則。在社會活動中，科學的制度在調節人們的相互關系時，規定了社會成員及各種社會組織的權力、義務、職責及辦事程序；規定了哪些事情應該做，哪些事情不該做，哪些事情能做，哪些事情不能做，哪些事情應該怎樣做。制度制定出來之后，人們就會用制度來判斷相關人員的言行：如果相關人員的行為符合制度的要求，就會得到社會的認可和支持；如果他們的行為不符合制度的要求，違反了制度的規定，就會受到懲罰。有了科學的制度，人們的思想就容易統一，步調就容易一致，各項工作也就會順利發展。

第二，制度是由國家機關或相關的組織機構保證其貫徹執行的，具有強制性。

制度在頒布生效之后，在它規定的時限和范圍之內，對組織中所有的成員具有普遍的約束力。本組織中的人及其活動，都要在制度規定的范圍內進行，任何違反制度的行為都要受到懲罰。這種強制作用使掌權者輕易不敢利用手中的權力謀取個人利益，否則就會受到懲罰，嚴重者會因此丟掉手中的權力。所以，制度對權力的行使具有很強的約束作用，能夠有效地防止腐敗現象的發生和發展。

第三，制度的一個重要特點是具有根本性、全局性、穩定性和長期性。習近平指出，“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。”[1]28制度作為人們的行為準則，不宜經常變動和修改，應該具有相應的穩定性。如果制度一日三變，就會使人們在各項活動中無所適從，勢必會造成天下大亂。制度從誕生之日起到它重新修訂之前，始終保持自己的約束力。所以，制度問題解決的好，對于本組織中所有成員的活動，可以起到長期、穩定的約束作用。

第四，加強制度建設有利于克服各種腐敗現象。從我國的實際情況來看，近年來社會上各種腐敗現象時有發生。2012年12月，原中共四川省委副書記李春城被查。2013年5月，原國家發改委副主任劉鐵南被查。2013年6月，原安徽省副省長倪發科被查。2013年8月，原中石油集團副總經理王永春被查。2013年9月，原國務院國資委主任蔣潔敏被查。2013年10月，原中共南京市委副書記、市長季建業被查。2013年11月，原湖北省副省長郭有明被查。2013年12月，公安部副部長李東生涉嚴重違紀違法被查。2014年2月，海南省副省長冀文林被查。2014年6月，全國政協副主席蘇榮涉嫌違紀違法被查。2014年6月，中共廣州市委書記萬慶良涉嫌違法違紀被查。2014年6月，原中共中央政治局委員、中央軍委副主席徐才厚被開除黨籍。同年，原中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康被開除黨籍并移送司法機關依法處理。2015年3月初，軍隊14名軍級以上“老虎”被打的事情見諸報端。2015年3月12日，在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，最高人民檢察院檢察長曹建明向會議作最高人民檢察院工作報告時說，在過去的一年中，檢察機關查處各類職務犯罪案件41 487件55 101人，人數同比上升7.4%。其中，查處縣處級以上國家工作人員4 040人，同比上升40.7%；查處廳局級以上干部589人，省部級以上干部28人。

這些問題說明，目前我國掌權者中以權謀私的腐敗現象是比較嚴重的。腐敗現象產生的重要原因之一，就是黨和國家的制度還不健全，一些人鉆制度的空隙，利用手中的權力謀取私利。加強制度建設，使各項工作都程序化、科學化，有利于防止各種腐敗現象的發生和蔓延。因為制度建設具有重要的意義，所以，黨的十八大明確提出，要加強制度建設，用制度來管權管事管人。2013年1月22日，在十八屆中央紀委第二次全體會議上，習近平強調說，要加強法規和制度建設，把權力關進制度的籠子里，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。此后，習近平又多次強調加強制度建設的問題。

二

加強制度建設需要遵循一定的原則。習近平在闡述制度建設問題的過程中，指明了加強制度建設應該遵循的基本原則。習近平指出，加強制度建設應該遵循的基本原則是堅持中國特色的社會主義制度。

所謂中國特色的社會主義，是以馬克思主義為指導、反映中國人民意愿、適應中國和時代發展要求的科學社會主義。對于這個問題，黨的“十八大”明確指出，堅持中國特色的社會主義道路，堅持中國特色的社會主義理論體系，堅持中國特色的社會主義制度，是中國共產黨領導全國人民經過90多年艱苦奮斗得出來的基本經驗，我們必須始終堅持，并在實踐中不斷發展。我們搞各項改革和制度建設，都不能離開中國特色社會主義這一原則。對于這一點，習近平的態度是十分明確的。2012年11月15日，在中共十八屆一中全會上講話時，他強調，在今后的工作中，我們一定要高舉中國特色社會主義的旗幟，堅持走中國特色的社會主義道路，堅持和發展中國特色的社會主義理論體系，堅持和不斷完善中國特色的社會主義制度。2013年1月5日，習近平在新進中央委員會的委員、候補委員學習貫徹黨的十八大精神研討班上講話時再次強調，全黨同志要“毫不動搖堅持和發展中國特色社會主義”[2]21。他進一步解釋說，“中國特色社會主義是社會主義而不是其他什么主義，科學社會主義原則不能丟，丟了就不是社會主義。……歷史和現實都告訴我們，只有社會主義才能救中國，只有中國特色社會主義才能發展中國，這是歷史的結論。”[2]222014年9月5日，在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上講話時，習近平再次指出，黨中央提出的深化改革的總體目標，是由兩方面內容構成的一個整體：(1)要完善和發展中國特色社會主義制度；(2)推進國家治理體系和治理能力的現代化。前者規定了我們發展的方向，即要走中國特色的社會主義道路；后者規定了堅持和發展中國特色社會主義的具體指向。這兩個方面是統一的整體，不能有所偏廢，堅持二者的辯證統一才是完整的。

我們堅持和發展中國特色社會主義制度，需要清除各種錯誤思想。在中國應該堅持什么樣制度的問題上，國內外有許多不同的看法，一些人主張中國照搬西方資本主義的制度。對于照搬他國制度的主張，習近平給予了明確的否定。在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上講話時，習近平指出，國家的政治制度建設，應該重視“三個統一”：第一，歷史和現實的統一；第二，理論和實踐的統一；第三，形式和內容的統一。建設中國特色社會主義制度，必須從中國實際出發，把中國的歷史傳統和現實情況結合起來。他強調說，在政治制度建設中，要注意防止兩種傾向：一種是看見別的國家有而我們沒有，就認為我們的制度不好，要把別人的搬過來；另一種傾向是看見我們有而別的國家沒有，就認為我們的不好，要把我們的去掉。這兩種傾向都是錯誤的。他說，我們需要學習國外政治文明的優秀成果，但是必須結合中國的實際，不能照搬照抄，不能放棄我們的基本原則。

三

制度建設是一個十分復雜的系統工程，需要一個比較長的過程才能把這項工作做好。從建設一個更加成熟、更加定型的社會主義制度的角度，習近平把我國的社會主義制度建設工作分為上下兩篇：上篇的主要任務是建立社會主義基本制度，并在這個基礎上不斷改革，這項工作目前已經打下了很好的基礎。下篇的任務是進一步發展和完善社會主義制度，為黨和國家事業的發展，為國家長治久安提供一套更完備、更穩定、更管用的制度體系。為了完成第二個階段的任務，習近平要求認真研究制度建設問題，推進制度建設工作。

當前，為了更好地制約權力的運行，在制度建設中我們應該做好哪些工作呢？對此，習近平給予了明確的回答。

(一)健全權力運行的制約和監督體系

加強對權力運行的制約和監督是一個系統工程，需要從多方面開展工作。習近平十分重視健全權力運行的制約和監督體系工作。2013年1月22日，在十八屆中央紀委第二次全體會議上講話時，習近平指出，必須“健全權力運行制約和監督體系，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，深化腐敗問題多發領域和環節的改革，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”[2]3882014年1月14日，在十八屆中央紀委第三次全體會議上講話時，他再次指出，加強制度建設，健全權力運行的制約和監督體系，需要統籌兼顧，全黨全國一盤棋，黨中央做出的各種決策和部署，黨務系統的各個部門要落實，國家權力機關的各個部門要落實，國家行政機關、政協、公安、檢察院、法院系統要落實，各個企事業單位、人民團體都要落實。各行各業共同努力，做好權力監督和制約工作。

(二)加強反腐敗國家立法和黨內法規制度建設

在社會生活的各種行為規范中，黨規和國法是最重要的兩個方面。習近平十分重視黨規和國法的建設。

(1)國家的法律是由國家創制并由國家強制力保證實施的行為規范。法律對社會成員具有普遍的約束力，不管任何人，只要違反了法律，都要受到法律的制裁。習近平十分重視加強法治建設。2013年2月23日，習近平在第十八屆中央政治局第四次集體學習時指出，我們要加強法治建設，一要推進科學立法，二要嚴格執法，三要公正司法，四要全民守法；在法治建設中，要堅持三位一體的原則，即依法治國、依法執政、依法行政共同推進，最終達到法治國家、法治政府、法治社會一體建設的目的。

習近平指出，推進依法治國，需要做好下列幾個方面的工作：

第一，要改進立法工作。加強和改進立法工作是實行依法治國的首要環節。沒有法律或沒有科學的法律，實行依法治國、保證國家長治久安就是一句空話。習近平提出了搞好立法工作的要求。他指出，在立法工作方面，“我們要完善立法規劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統性。”[1]72

第二，要加強法律實施工作，堅決維護社會主義法律的權威和尊嚴，努力形成人們不愿意違法、不能違法、不敢違法的社會環境。

第三，在全社會，特別是在領導機關和領導干部中樹立依法治國的觀念、拋棄人治觀念。

第四，提高司法的公信力。執法者必須忠實于法律。司法者應該堅持司法為民，努力讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義。對此，習近平明確指出，“深化司法體制改革，一個重要目的是提高司法公信力，讓司法真正發揮維護社會主義公平正義最后一道防線的作用”[1]78。

第五，要重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。2014年1月7日，習近平在中央政法工作會議上講話時指出，深化司法體制改革，要重點解決三方面的問題。(1)要確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權；(2)健全司法權力運行機制；(3)努力完善人權司法保障制度。這些問題解決不好，就很難做到司法公正。

第六，要通過多種途徑加強對司法活動的監督。這樣做的目的，一是促使司法公正；另一方面，是為了減少其他因素對司法活動的非法干擾。

第七，加強司法隊伍建設，建立符合職業特點的司法人員管理制度。司法是專業性比較強的一種工作，具有特殊的性質和規律，這就要求司法人員必須具備相應的專業素質、實踐經驗和社會閱歷，否則就難以勝任本職工作。因此，要加強司法隊伍建設，建立起符合職業特點的司法人員管理制度。

(2)加強黨的規章制度建設。黨的各項規章制度對全體黨員具有普遍的約束力，任何違反黨規的行為，都要受到黨紀的制裁。習近平多次強調加強黨的規章制度建設問題，要求全黨努力把黨的規章制度建設好。2013年1月22日，習近平在十八屆中央紀委第二次全體會議上講話時提出，要“加強反腐倡廉黨內法規制度建設”。

在黨的各項規章制度中，黨章是最重要的，是全黨最基本的行為規范。黨的各級組織和全體黨員都必須嚴格遵守黨章。2012年11月15日，習近平在中共十八屆一中全會上的講話中，要求全黨都要嚴格遵守黨章，按黨章的要求辦事。他說，黨章是我們立黨、治黨、管黨的總章程，我們必須把全黨的思想統一到黨章上來，這對于黨的各項工作具有十分重大的意義。

(三)健全權力運行公開制度，讓權力在陽光下運行

權力公開運行對于防止各種腐敗現象的發生和泛濫具有重要的意義。因為，濫用權力、以權謀私等各種腐敗現象都是見不得人的行為，一般都是在暗中進行的，一旦把權力運行過程公布于光天化日之下，掌權者就無法濫用手中的權力謀取私利。正因為權力公開運行具有重要的意義，所以，黨的十八大明確提出了“讓權力在陽光下運行”的任務。2014年1月14日，習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上講話時，要求全黨強化公開，依法公開權力運行流程，讓權力在陽光下運行，讓廣大干部和群眾更好地監督權力的行使。

(四)加強群眾監督，拓寬人民監督權力的渠道

干部手中的權力是人民賦予的，他們在行使權力的過程中，必須接受人民群眾的監督；另一方面，人民群眾的眼睛是最亮的，任何腐敗行為都逃不過他們的眼睛。所以，應該讓人民群眾監督干部、監督權力的運行。發揮人民群眾的監督作用，對于制約權力的運行、防止各種腐敗現象的發生，具有重要的意義。習近平非常重視人民群眾監督權力的問題，指出，群眾的眼睛是最亮的，任何違法亂紀、以權謀私的行為都逃不過群眾的眼睛，我們要創造條件提高群眾監督權力運行的力度，這樣才不會“人亡政息“。

相對于強大的公共權力而言，一般說來，民眾(公民)都處于弱勢群體狀態，很難對權力進行有效的制約。因此，一方面，應該適當擴大民眾的權力，使民眾手中握有能夠威懾、制約公共權力的權力。擴大民權，主要應該包括下列內容：第一，選舉權。第二，批評權。第三，罷免權。第四，自由表達權。第五，對掌權者的不當行為進行舉報、控告的權力。第六，在遭受來自公共權力的侵害時獲得救濟的權利。另一方面，認真研究人民群眾如何監督、通過哪些途徑監督權力的問題，盡量拓寬人民監督權力的渠道。習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上講話時指出，人民是國家的主人，國家的一切權力屬于人民。我們必須堅持人民在國家中的主體地位，擴大人民民主，健全民主制度，拓寬民主渠道，擴大公民在各個領域中的有序政治參與，推動國家民主政治的發展。

(五)抓好制度的落實工作，提高制度的執行力

制度制定出來之后，必須在實踐中認真地加以貫徹落實，這樣才能真正發揮制度的效力。習近平十分重視提高制度執行力的問題。2014年2月17日，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上講話時指出，目前，“制度執行力、治理能力已經成為影響我國社會主義制度優勢充分發揮、黨和國家事業順利發展的重要因素。”因此，必須努力提高制度的執行力，提高黨和國家的治理能力。

習近平指出，為了更好地提高制度的執行力，應該抓好一些重要環節的工作：

第一，必須反對特權現象，在制度面前人人平等。特權現象不掃除，落實各項規章制度、開展反腐倡廉建設，都是一句空話。黨的十八大以后，習近平多次強調反對特權現象。2013年1月22日，習近平在十八屆中央紀委二次全會上講話時指出，干部手中的權力是人民給的，應該為國家和人民服務，對那些利用手中權力謀取私利的腐敗分子，不管他官有多大、地位有多高，都要堅決查處，一查到底，決不姑息。要清除特權思想和特權現象。這個問題既是黨風廉政建設的重要內容，也是涉及黨和國家能否永葆生命力的重大問題。

第二，加強干部隊伍建設。制度是由人來執行的。制度制定出來之后能否充分發揮作用，各級干部和各方面的管理者起著重要的作用。如果干部隊伍素質過硬、能力強、作風正派，就能夠讓制度充分發揮作用；如果干部隊伍很差，再好的制度在實踐中也會大打折扣，甚至成為一紙空文。正因為干部在制度建設過程中有著重要的作用，所以，2014年2月17日，在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上講話時，習近平要求加強干部隊伍建設，“盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來”[1]29，使國家治理體系更加有效地運轉。

第三，要落實責任。習近平指出，在貫徹落實各種制度的過程中，要分工明確、責任落實。“如果不講責任，不追究責任，再好的制度也會成為紙老虎、稻草人。”[1]81

總之，黨的十八大之后，習近平圍繞加強制度建設，用制度來約束權力的問題提出了許多重要的思想。這些思想的提出，對于當前黨和國家的制度建設，對于反腐倡廉工作的開展，起了重要的推動作用。

[1] 中共中央文獻研究室編.習近平關于全面深化改革論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[2] 國務院新聞辦公室會同中央文獻研究室，中國外文局.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

Xi Jinping’s Contributions to The Issue of Institutional Constraint of Power

DONG Shi-ming

(School of Maxism，Guangzhou University，Guangzhou 510006，China)

After the 18th National Congress of the Communist Party of China，President Xi jinping put forward a series of important thoughts surrounding to strengthen the construction of the systems of party and state，restrain powers with institutions. He pointed out that power without restriction or effective restraint tends to corrupt，construction of the systems of party and state should be strengthened， power should be constrained with institution，the basic principle of construction of systems is adhering to the system of socialism with Chinese characteristics. He believes，in order to restrain power with institutions and do a good job of the anti-corruption，the following measures are necessary: to establish and improve the institutions of restriction and supervision in the process of power；to strengthen the construction of national legislation and the inner-party laws and regulations，to restrain power with law and party’s principles；to practice the institutions of transparency of power，let the power run in the sun；to strengthen public supervision，widen the channel of the people’s supervision of power；to improve the institution of execution，to insure the equal rights of people in front of the systems against the privilege thoughts.

Institutions；Constraint；Power

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.012

2015-05-22

國家社會科學基金重大項目(13&ZD011)。

董世明(1957-)，男，天津人，廣州大學馬克思主義學院教授。

D2-0

A

1001-6201(2015)06-0062-05

[責任編輯：秦衛波]