美國就業導向的失業管理服務制度之啟示

李順杰，楊懷印

(1.東北師范大學 商學院，吉林長春 130117；2.煙臺大學，山東 煙臺 264005)

?

美國就業導向的失業管理服務制度之啟示

李順杰1，2，楊懷印1

(1.東北師范大學 商學院，吉林長春 130117；2.煙臺大學，山東 煙臺 264005)

美國失業治理模式是獲得國際社會認可的有效管控模式之一，其特點是通過法律制度、政府規劃項目與全社會參與就業服務的有機統一，共同促進充分就業。就業導向失業治理模式的實質就是要規避法律、政策與失業治理實踐相互脫節，使失業管理從法律法規的制定開始就與失業的保障和服務過程形成促進就業的合力。與美國相比，我國的失業治理存在管理制度不健全、服務過程缺失的現象。隨著中國社會發展進入轉型期，如何有效管控失業、促進社會和諧，美國就業導向失業管理服務制度具有重要的借鑒意義。

就業導向；失業管理；政府與社會合作；就業服務

美國是國際公認的保持高就業率水平的國家。2008年美國次貸危機引發全球經濟衰退，導致大部分國家失業率激增，美國也沒能幸免，失業率從2008年5.6%迅速增至2010年9.6%。但是此后美國的失業率逐步回落，2013年美國失業率為7.4%，2014年11月份美國的最新的月度失業率統計進一步回落至5.8%，基本回到了危機前的水平[1]。事實表明，美國的失業管理制度是行之有效的。這種制度將法律、政府與社會合作、就業培訓有力結合，突出體現了美國以就業為導向的失業管理服務制度的特點。

一、美國就業導向的失業管理服務制度的構成

管控失業是每一個國家都無法回避的社會難題之一。美國政府將失業預警、失業登記、失業保險和就業培訓等制度有機結合起來，主要目的就是為了促進社會充分就業，避免大規模失業給社會造成嚴重后果。這種以就業為導向的失業管理服務制度，是由多方面的制度設計共同作用形成的。

(一)失業預防和失業預警制度

美國的失業管理服務并非始于失業登記，而是將對失業的管控提前到就業市場活動中。通過建立一系列法律法規，形成失業的預防和預警制度。首先，在雇員方面，美國勞工部關于失業保險的總則中明確規定：失業保險管理局為由于“非自身錯誤”*“非自身錯誤”為作者譯注，美國勞工部網站原文為： Labor’s Unemployment Insurance (UI) programs provide unemployment benefits to eligible workers who become unemployed through no fault of their own，and meet certain other eligibility requirements.導致的失業人群提供救助。對享受失業保險的資格進行限制，有利于預防雇員主觀上惡意失業的發生。其次，在企業層面，稅收征稽部門把企業應交的失業保險稅或工資稅的稅率與該企業用工記錄結合在一起，企業用工記錄上裁員人數和次數越多，需要交納的保險費費率越高，其重點在于限制企業裁員的隨意性。同時，美國很多行業都有職業保障法，例如政府公職人員的《公務員法》、學校雇員的《教師職業保障法》等，這些法律增強了相關行業人員的職業穩定性，減少了失業發生的幾率。最后，失業預警制度的建立。上個世紀80年代出臺的《工人調整和再訓練通知法》以法律的形式，規定將要大量裁員或者倒閉的企業必須和工會組織、政府提前交換信息，便于各相關方積極應對，采取提前培訓介入、招聘求職方式縮短失業人員的再就業等待期。

(二)全面覆蓋的失業登記、統計與發布制度

根據美國勞工部失業標準的管理規定，凡年滿16周歲，正在尋找工作、目前有工作能力的人群，不受職業身份、居住地點、性別和最高年齡等限制，都可以進行失業登記。在失業登記標準中，有工作意愿是重要的參考。美國勞工部列出幾種被認可的“正在積極尋找工作”的行為包括：在就業中介機構登記；與企業聯系或參加求職面試；去過大學就業中心咨詢等求職行為。美國官方失業率采用的是住戶調查失業率。該抽樣方法每月進行一次的當期人口調查，通常稱之為CPS(CurrentPopulationSurvey)。CPS抽樣調查包括60 000個家庭樣本(來自全國50個州和華盛頓特區)共計約10—11萬16歲及以上人口。這些人被分為2 025個小組，每個月選取小組數量的1/4，由經過勞工部培訓合格的專業調查員進行調查統計[2]。美國失業率統計結果對政府的政策影響重大。2009年，由于失業率不斷攀升，奧巴馬政府危機四伏，最終促成政府出臺《2009年美國復蘇與再投資法案》(AmericanRecoveryandReinvestmentActof2009，簡稱：ARRA)。可見，美國失業統計、登記制度一方面為失業管理建立了基礎數據庫，同時也為再就業政策的制定提供了依據和動力。

(三)失業保險與強制培訓相結合的就業準備制度

從《1935年社會保障法案》、《1962公共福利修正案》、《1973綜合就業和培訓法》到《1982年職業培訓和伙伴法》，美國的社會福利和失業保險體系，逐步轉向與促進再就業相結合，重點發展和強化技能培訓服務。在此趨勢下，克林頓政府1996年出臺的《個人義務和工作機會相結合法案》成為失業保險與培訓相結合的重要法律，也是美國就業導向的失業管理配套制度的重要組成部分。它以法律形式將享受失業福利者的權利，與接受培訓、提供社區服務等義務結合在一起，減少聯邦現金救助的力度，向就業培訓傾斜。同時，美國失業保險的支付條件雖各州有所差異，但都有一套嚴格的標準和程序。首先，享受失業保險的資格規定，失業者必須在工作中介進行失業登記并定期匯報自己的求職進展、學習培訓參與和學習進展等情況*Apply for UI benefits [EB/OL].http://www.edd.ca.gov/，2014-12-24。其次，關于領取失業保險金的額度，絕大多數州政府選取特定12個月為基準年度*“基準年度”為作者譯注，因原文翻譯為“基于12個月的標準時間”。加利福尼亞官方網站上是這樣描述的：Benefits are calculated using an individual’s earnings during a specific 12-month period. The base period is this 12-month period. The Standard Base Period is the first four of the last five completed calendar quarters prior to the beginning date of the UI claim. 有文章也稱基數年。，參照基準年度內失業者的收入來定。就業培訓制度和失業保險制度的結合，為失業人員的技能儲備建立了完善的制度保障，有利于促進再就業。

(四)政府規劃項目與社會力量合作制度

從20世紀30年代的羅斯福新政開始，美國政府就開始大規模投資公共福利項目，吸引社會力量參與，共同促進充分就業。第一，與企業合作方面，“企業振興區域計劃”通過優惠稅收政策，鼓勵企業到經濟不景氣的地區興辦企業，促進人員就業和經濟發展。到1993年，美國建立了9個增權區和95個企業振興區。第二，在與社區合作方面，根據《1993年國家和社區服務信任法》(NationalandCommunityServiceTrustActof1993)，美國營隊計劃為大學生、無業人員提供兼職或全職的工作機會。志愿者可以在教育、公共安全、社會福利等部門提供服務，獲得生活、醫療和必要條件下的兒童護理等津貼。美國類似的項目還有美國青年計劃、農村地區反貧困計劃、老年營隊計劃和鼓勵青少年就業的實習工資計劃(Sub-minimum)[3]。第三，與非盈利組織合作方面，福特基金會資助的“青年動員項目”(TheMobilizationforYouth)是政府與公益組織合作的一個典型。該項目鼓勵年輕人成為義務教員，幫助完善失業貧民的技能和知識，在提供培訓的同時還減少了昂貴的專業培訓費用[4]。

(五)綜合性就業信息平臺建設

在美國，就業平臺的建設由聯邦政府和州政府兩級平臺組成。首先，美國勞工部支持、贊助的一站式就業服務平臺(www.careeronestop.org)以網絡為載體，向全美國提供各州勞工市場、職業需求、勞動力信息和法律援助服務等信息。各州建立的就業開發辦公室(EmploymentDevelopmentDepartment，簡稱EDD)則主要為求職者提供職業規劃、教育培訓、求職簡歷和面試指導等服務，同時也為雇主提供工作職位描述、工人招聘服務。求職者可以在這些就業平臺上通過輸入求職行業、職位名稱、工作地點等相關信息，網絡就可以將雇主招聘信息與求職信息自動匹配，從而提高就業的成功率，縮短再就業的等待期。

二、美國的失業治理對我國失業管理的啟示

美國的失業管理服務體系在維護社會穩定和促進經濟健康發展方面成效顯著。盡管中美兩國社會經濟發展水平、社會政治經濟制度不同，但是美國對失業問題的系統性治理，對我國提高失業管理水平仍具有很強的借鑒意義。

(一)明確我國失業管理中的就業導向

美國政府失業管理的成功經驗之一，就是政府的法律法令制定、社會的培訓實施和就業促進項目的規劃都有明確的導向，那就是鼓勵、促進和支持失業人員通過技能培訓以及參加社區工作的就業準備，重新走上工作崗位。這種以就業為導向的失業管理制度為我國提高失業管理水平提供了有益思考。

從社會管理角度看，以就業導向為特點的失業管理制度對于優化失業保險的使用效率、降低社會管理風險和成本、促進社會和諧穩定，都具有積極意義。失業是無法完全消除的，但是通過國家法律的規范引導和社會的共同協作，可以有效降低失業的規模，縮短從失業到就業的等待時間，從而促進人力資源的配置和使用效率。

從失業者角度來講，以就業為導向的失業管理制度，有利于恢復失業者的生活信心，減輕失業焦慮。同時，有選擇性、針對性的技能培訓和政府規劃項目的實施，也能夠從根本上提高失業人員的勞動技術，增加勞動收入，增強其工作適應性和競爭力。

(二)強化落實失業登記和就業培訓制度

失業登記是失業管理的起點，而就業培訓是失業管理服務的核心。我國明確規定失業登記的范圍是：在法定勞動年齡內，有勞動能力，有就業要求，處于無業狀態的城鎮常住人員。這一失業標準除覆蓋范圍較小以外，與美國、世界勞工組織的失業定義比較接近。但是，在失業登記實施過程中普遍存在有法不依、違法成本過低的情況，使得失業登記制度難以落到實處。因此，要完善相應立法，加大違法行為的懲罰力度。

美國不僅有完善的失業統計制度，還有專門的失業保險管理部門和促進就業辦公室。在失業者申請失業保險、技能培訓、就業咨詢、求職過程中，給予其生活補貼、稅收優惠、工作崗位優先等服務支持。這種制度提高了失業登記的積極性，為規范培訓服務奠定了基礎。我國亟待建立集失業登記、失業保險和培訓為一體的失業管理制度，加強政策之間的協調配合。

(三)建立政府、企業、社區等合作參與的就業促進服務制度

美國失業管理的顯著特點，就是動員社會上一切積極因素與政府平等合作，共同促進充分就業。以非營利組織為例，2009年美國注冊的公益組織數量約150萬個，包括約100萬家公共慈善組織、10萬家私人基金組織和40萬家其他類型工藝組織，雇用員工占全美國就業人口的10%[5]。可見非營利組織已經成為名副其實的社會第三部門。因此，我國要堅持和鼓勵建立由政府、企業、社會團體等組成的，針對失業群體提供服務的網絡。發揮社會團體各自的優勢，明確分工、權責統一，共同促進充分就業。

三、如何構建我國就業導向的失業管理制度

失業管理事關社會穩定和國家的長治久安。美國以就業為導向的失業管理制度，在社會管理實踐中取得了較好的經濟和社會綜合效益。我國如何根據自己的實際情況，建立就業導向的失業管理制度，以下幾點值得思考。

(一)推進全面覆蓋的失業登記制度

我國2011年開始實施的《就業失業登記證管理暫行辦法》雖沿用“城鎮登記失業率”這一名稱，但是其統計范圍與1999年的失業登記條例相比有了明顯的擴大，盡管如此，在失業覆蓋范圍、失業登記落實方面有待進一步加強。

1.建立全面覆蓋的失業登記制度

我國新的失業登記管理辦法中，城鎮常住人口雖然將在城鎮打工超過半年的農民工包括在內，但是很明顯排除了在農村的隱性失業農民群體。并且，我國對失業定義中并沒有“積極尋找工作”的要求。因此，應進一步修改失業的定義，明確失業者必須要有積極進行再就業的努力和行為。同時，進一步擴大失業登記的覆蓋范圍，徹底打破城鄉差別，取消失業登記的最高年齡限制，使具有就業意愿的失業人員，無論何時何地都可以自由的進行失業登記。

2.改革政府績效考核指標

由于各級政府工作考核過程中，失業率是重要的參考指標，出于“政績”需要，就出現了弄虛作假、罔顧失業現實的情況。失業問題關乎國計民生，政府工作評測體系不能單純看失業率的數字，而應綜合考察區域經濟環境、政府促進就業的努力和新增就業情況。失業登記的實際執行情況不僅影響政策制定的準度和精度，也關乎法律的權威。因此，要改革目前政府工作的測評指標，著眼長遠，讓登記失業率反映就業市場的真實狀況。

3.建立失業登記的監督、舉報和問責制度

失業登記是政府進行失業管理的職能所在，也是政府為社會提供公共服務的重要組成部分。作為一項基本的公共服務，人民是否滿意應成為關鍵的考核標準。對于失業登記過程中出現的隨意剝奪失業者登記權、拖延推諉、以權謀私等瀆職行為，民眾和輿論媒體應該被賦予監督、舉報的權利，相關部門也應建立問責制度，促進失業登記依法落實。

(二)推進強制培訓的就業預備制度

我國失業人群的突出特點是技術貧乏、文化水平不高、缺乏職業規劃。建立就業導向的失業管理制度，核心就是要提高失業人群的技能水平，提高就業競爭力。

1.大力發展以技術類職業院校為主的培訓平臺

我國勞動力培訓市場面臨的一個突出矛盾就是，失業群體規模龐大，人數眾多；同時，針對勞動力市場進行技能培訓的機構數量嚴重不足、且培訓水平參差不齊。20世紀末本世紀初，我國高等教育發展迅速，普通本科院校建筑面積和在校生人數均達到前所未有的水平。但是，擴招帶來的教育質量下滑、畢業生就業難的問題也不容忽視。結合這兩方面的問題，政府應出臺相應的政策引導，通過稅收優惠、項目委托等形式大力培育再就業技能培訓平臺，為推進就業培訓提供支撐平臺。

2.重點關注農民工群體、退伍軍人和應屆大學畢業生等就業弱勢群體的培訓工作

農民工、退伍軍人和應屆大學畢業生是我國當前失業群體構成的主要來源。他們情況差異很大，應分門別類、采取不同的培訓策略，有針對性地促進再就業培訓。由于大學生群體文化水平高，應結合一些高科技研究類的崗位需求，發揮他們善于鉆研、學習速度快的特點；農民工和其他就業弱勢群體，由于經濟條件限制和文化水平低的因素，應大力發展初級實用性強的技能性培訓，以短平快的技能培訓服務使其盡快走上工作崗位。

3.政府合理規劃

培訓是一項系統工程，接受培訓人員的召集、培訓服務的提供和培訓資金來源等問題都離不開政府的合理規劃[6]。以農民工為例，農民工進城工作具有季節性、臨時性和流動性的特點，且他們注重短期經濟效益。要提高農民工群體參加培訓的積極性，不僅需要政府為其提供免費實用的技能培訓，還需要有與培訓對接的規劃項目。同時，培訓期間的生活津貼、工資補貼等都需要統一納入規劃考慮之中。要讓農民工愿意參加培訓，能通過培訓學到技術、最終能通過技術找到工作。

(三)轉變政府職能，建立政府與社會合作共贏的就業促進策略

失業問題的出現既有市場競爭的原因，也有政策、國家發展導向等體制性因素。因此，促進失業人員的充分就業僅靠政府的力量是無法達成的，必須充分調動社會中的一切積極因素。

1.構建政府與社會團體新型合作伙伴關系

要改變過去完全由政府說了算的社會角色分工模式，堅持和鼓勵政府、企業、社區、非營利性組織等社會團體，都能夠平等參與、分工合作的促進充分就業服務網絡。首先，建立政府與大學、職業院校、企業的合作機制，發揮我國大中專院校教育和培訓優勢，結合企業需求，形成產、學、研一體化就業服務服務網絡。其次，重視和引導非營利組織、教會、社區等社會團體在促進就業方面發揮的積極作用；發展基于社區服務的就業預備模式，建立多層次、立體化的就業服務網絡。

2.構建有利于各方參與、促進充分就業的法律制度保障

政府是公共政策的提供者，在建立失業管理服務制度過程中，要確保社會各方平等參與、形成促進充分就業的最大合力，強化立法勢在必行。首先，建立規范政府與社會團體權責分工的法律制度。政府要加強就業促進法、職業培訓法的立法力度，以法律形式明確政府和服務機構的職權范圍。政府提供宏觀政策的指導，監督服務機構是否合法運營。服務機構專注于提供服務的質量和效率。其次，創新和完善類似于美國技能培訓、職業規劃和咨詢的法律規范，建立權利與義務對等的服務提供制度，為社會力量的參與，提供有利的法律和制度保障，形成社會力量想參與、敢參與、能參與的社會環境。

3.加快失業、就業一體化綜合信息網絡平臺建設

我國國土面積廣袤，地區之間經濟發展程度、勞動力資源豐富程度差異巨大。長三角、珠三角曾經發生的用工荒，一方面是因為隨著我國經濟30多年的飛速發展，人口紅利正在減弱；另一方面也表明，勞動力在地區之間的配置存在盲目性，導致一些地區求職難，而另一些地區卻頻遭用工荒難題。因此要盡快建立集求職、招聘、咨詢、職業規劃等服務為一體的綜合型信息交換平臺，促進勞動力資源的有效配置，減少企業招聘和求職者的盲目性，提高再就業效率。

四、結　語

就業與失業管理是一項復雜的社會性系統工程，如何有效促進就業、管控失業需要從法律制度環境進行計劃和規范；需要政府、市場等社會主體有效合作，協同推進；也需要法治精神、契約精神等文化觀念的培育和發揚。美國以就業為導向的失業管理服務制度，有利于整合社會各種積極因素，使法律制度、政府規劃、失業保障和就業培訓形成合力，共同促進社會充分就業。因此，必須建立就業導向的失業管理服務制度。

[1]UnitedStatesDepartmentofLabor,BureauofStatistics.LaborForceStatisticsfromtheCurrentPopulationSurvey.[EB/OL].http://www.bls.gov.[2015-01-03].

[2] 孫強.中美失業統計方法的比較[J]. 統計與決策，2008(21)：30-32.

[3] [美]迪尼托. 社會福利：政治與公共政策[M].何敬，葛其偉，譯.北京：中國人民大學出版社，2007:323-348.

[4] 汪學民. 超級大國的弱勢群體[M]. 上海：學林出版社，2011:123.

[5] 丁晶晶，李勇，王名. 美國非營利組織及其法律規制的發展[J]. 國外理論動態，2013(7)：95-102.

[6] 張士斌.退休年齡政策調整：日本經驗與中國借鑒[J].現代日本經濟，2014(1)：66-75.

TheEnlightenmentoftheEmployment-orientedAmericanUnemploymentGovernanceMode

LIShun-jie1，2，YANGHuai-yin1

(1.BusinessSchool，NortheastNormalUniversity，Changchun130117，China；2.YantaiUniversity，Yantai264005，China)

Americanunemploymentgovernancemodeisoneofthemosteffectivewhichhasreceivedrecognitionfromtheinternationalcommunity.Themodeisfeaturedbypromotingfullemploymentwithjointeffortsfromlegalsystem，governmentplanningproject，all-roundsocialparticipationintheemploymentservice.Theessenceofthemodeistoavoidthediscordanceamonglaw，policymakingandunemployment-controlpractice，toensurejointeffortsfromlaw-makingtounemploymentinsuranceandserviceproviding.ComparedwiththeUnitedStates，China’sunemploymentgovernanceisfarlaggedbehindinmanagementsystemandemploymentservicesupport.WhenChinacomingintotransitionalsociety，theAmericanunemploymentgovernancemodeposesgreatsignificanceonhowtoeffectivelycontrolunemploymentandpromotesocialharmonyinChina.

EmploymentOrientedUnemploymentManagement；CooperationBetweenGovernmentandSociety；EmploymentService

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.017

2015-08-13

國家自然科學基金項目(71273046)。

李順杰(1979-)，男，山東煙臺人，東北師范大學博士研究生；楊懷印(1954-)，男，吉林長春人，東北師范大學商學院教授，博士生導師。

F249

A

1001-6201(2015)06-0093-05

[責任編輯：秦衛波]