要實現(xiàn)PM2.5減排目標(biāo)中國需要少燒多少煤？

◎馬駿　（中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟學(xué)家）　◎肖明智　（復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院博士后）

要實現(xiàn)PM2.5減排目標(biāo)中國需要少燒多少煤？

◎馬駿（中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟學(xué)家）◎肖明智（復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院博士后）

在討論PM2.5的治理問題時，降低對煤炭的依賴是大多數(shù)人認(rèn)同的觀點。但是，煤炭消耗量究竟需要削減多少才合適，專家們往往莫衷一是。本文試從經(jīng)濟學(xué)角度探討，如果要實現(xiàn)PM2.5減排目標(biāo)，中國的常規(guī)煤炭消費量需要下降到什么程度，并提出了一些政策建議。

若不改革 PM2.5將飆升70%

本文把“常規(guī)煤炭消費”定義為煤制氣、煤制油所使用的煤炭之外的污染性煤炭消費，包括傳統(tǒng)的火力發(fā)電用煤、工業(yè)用煤和居民用煤。

目前我國城市的年均PM2.5濃度為65微克/立方米，政府確定的治理目標(biāo)意味著，2030年全國城市平均濃度應(yīng)該降到30微克/立方米。

按目前趨勢（如果不改革），中國的煤炭消耗量至2030年可能再增加50%，乘用車數(shù)量將由現(xiàn)時的1億輛增加到4億輛。如果單位煤耗的排放與單位汽車排放不變，2030年我國城市年均PM2.5濃度將上升70%，飆升到110微克/立方米的水平。

若部分改革 PM2.5仍難達標(biāo)

假設(shè)在部分改革的情景下，末端治理措施被嚴(yán)格執(zhí)行，政府同時有效地推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和交通運輸結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，效果如下：

將2030年的乘用車保有量控制在2.5億輛（目前“專家”普遍預(yù)測為4億輛）；2013～2020年，累計提高鐵路總里程60%，提高地鐵總里程4倍；在2020～2030年，進一步增加鐵路里程60%，增加地鐵長度230%；通過執(zhí)行更嚴(yán)格的燃油質(zhì)量、汽車排放標(biāo)準(zhǔn)以及推廣電動/天然氣汽車的應(yīng)用，將單位汽車每公里的污染排放量削減82%；在煤炭行業(yè)使用清潔減排技術(shù)，讓單位煤耗的PM2.5排放在未來18年中下降69%，年均下降6%；在18年內(nèi)第二產(chǎn)業(yè)占GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）比重降低9個百分點，城市居民地鐵出行比例從7%上升到25%。

通過模型模擬發(fā)現(xiàn)，如果常規(guī)煤炭消費占比不下降，即使上述措施用到極致，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和交通運輸結(jié)構(gòu)也有明顯改善，到2030年，我國城市年均的PM2.5濃度仍將達38微克/立方米，仍高于30微克/立方米的目標(biāo)。

煤炭消耗量需年均下降0.8%

如果把GDP增長目標(biāo)和PM2.5減排目標(biāo)作為雙重宏觀約束，根據(jù)模型，在2013～2030年，我國常規(guī)煤炭消費需要以年均0.8%的速度下降，累計下降14%。換句話說，為了達到將全部城市年均PM2.5濃度在2030年降低到30微克/立方米的目標(biāo)，我們的模型要求在18年內(nèi)，常規(guī)煤炭消耗量累計降低14%，煤炭消費占一次能源消費的比重，從67%降低到32%。

當(dāng)然，這并不意味著常規(guī)煤炭消耗量要立即下降。事實上，我們也為未來18年中的不同時期設(shè)計了不同的增長速度。如果未來幾年中，脫硫脫硝等清潔技術(shù)大力加強，集中供暖能夠大力推廣，常規(guī)煤炭消費量仍可以在2016年前保持低速增長。在我們的預(yù)測中，2013～2016年允許常規(guī)煤炭消費量低速增長（年均約1%），2017年之后則應(yīng)有較大的年均降幅。這個預(yù)測也考慮到最近幾年內(nèi)清潔能源的基數(shù)仍然較低，還難以大規(guī)模替代常規(guī)煤炭消費。

設(shè)計了一套財稅政策組合

若無改革措施，我們預(yù)計常規(guī)煤炭消費量的增長率在未來4年（2014～2017年）內(nèi)仍將延續(xù)近年來緩慢減速的趨勢，保持年均3%左右的增長速度。為了達到2030年的減排目標(biāo)，今后4年的常規(guī)煤炭消費量年增長率，應(yīng)該下降到1%左右，2016年見頂。

基于上述要求，我們設(shè)計了一套包括財稅手段在內(nèi)的政策組合。

一，將二氧化硫和氮氧化物的排污收費標(biāo)準(zhǔn)提高一倍

目前，二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOX）的排污收費標(biāo)準(zhǔn)過低，相比于安裝減排設(shè)備的成本要便宜很多，因此許多企業(yè)更愿意支付排污罰款。比如，目前全國只有部分省份的二氧化硫排污費征收標(biāo)準(zhǔn)達到1.20元/污染當(dāng)量（折合1.26元/千克）。與此同時，對多家電廠的調(diào)查統(tǒng)計顯示，火電廠每單位脫硫成本卻高達3元/千克左右，其他企業(yè)的成本因無電價補貼而更為高昂，企業(yè)因此不愿意安裝并運行脫硫設(shè)施。另外，中國氮氧化物的排污征收標(biāo)準(zhǔn)目前普遍低于1元/千克，只有少數(shù)地區(qū)（如上海）新調(diào)整為1.26元/千克，同理，過低的排污費無法激勵火電企業(yè)安裝和運行脫硝設(shè)施。

當(dāng)然，征收排污費的目的并不只是為了增加政府收入，更重要的是讓企業(yè)主動選擇投資脫硫脫硝設(shè)備，進而減少燃燒煤炭帶來的排放。

二，將煤炭資源稅提高到5%并開征碳稅

我國煤炭資源稅稅率過低，無法達到抑制過度消費的目的。目前的煤炭仍然實行從量計征的方法，主要產(chǎn)地按3元/噸～5 元/噸進行征收，相當(dāng)于煤炭生產(chǎn)價格的0.5%～0.8%左右。目前在我國主要能源品中，石油天然氣已經(jīng)實現(xiàn)了資源稅從量到從價的改革，煤炭資源稅的改革勢在必行。

碳稅以環(huán)保為目的，希望通過削減二氧化碳排放來減緩全球變暖。碳稅通過對燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產(chǎn)品按其碳含量的比例征稅，來實現(xiàn)減少化石燃料的消耗量和二氧化碳的排放量。根據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院課題組的建議，煤炭每噸、石油每噸、天然氣每千立方米，分別應(yīng)征收11元、17元、12元的碳稅。按照煤炭價格600元/噸，石油價格4200元/噸，天然氣價格3元/立方米計算，相當(dāng)于對煤炭征收了1.8%的從價碳稅，對石油和天然氣征收了0.4%的從價碳稅。

三，補貼清潔能源發(fā)展

假設(shè)將上述稅費政策帶來的新增財政收入的一半，用于補貼清潔能源的發(fā)展，使其產(chǎn)出增加，相對價格降低，就可能推動對常規(guī)煤炭消費的替代。從宏觀結(jié)果來看，以上政策組合會使GDP累計降低0.27%，累計推高PPI（生產(chǎn)價格指數(shù)）0.29%，但對CPI（居民消費價格指數(shù)）的影響僅為0.01%，可以忽略不計。

在環(huán)境治理過程中，由于需要進行相關(guān)設(shè)備的投入，且這一投入并不直接帶來產(chǎn)出的增加，故等同于每一單位的產(chǎn)出，需要更多的資本投入，GDP略微減速是不可避免的成本。

（節(jié)選自《PM2.5減排的經(jīng)濟政策》一書）

本欄目責(zé)編/鄭挺穎 zhengtingying@vip.163.com