對于水利工程引進市場化管理模式的分析和建議

付　健

(遼寧省觀音閣水庫管理局，遼寧 本溪 117100)

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對于水利工程引進市場化管理模式的分析和建議

付健

(遼寧省觀音閣水庫管理局，遼寧 本溪 117100)

摘要：所謂水利工程的市場化管理，指的是管理(業(yè)主)單位依據市場規(guī)則尋找具有相應資質的運行管理企業(yè)并以購買服務的方式將水利工程的運行管理工作交給后者承擔。此后，管理(業(yè)主)單位不再直接參與工程運行管理，而是以合同管理的方式對提供服務的運行管理企業(yè)進行監(jiān)督和約束，以此確保工程處于安全穩(wěn)定的運行狀態(tài)，使工程的使用效益得到最為充分的發(fā)揮。文章在簡單介紹水利工程管理工作市場化發(fā)展趨勢的基礎上，對市場化管理模式的概念、特征和優(yōu)勢進行了說明。隨后，文章圍繞市場化管理模式的實現(xiàn)條件、運作方式以及需要注意的問題展開了分析和討論。

關鍵詞：水利工程；運行管理；市場化

0引言

水利部在《關于深化水利改革的指導意見》中提出了“推動水利公共服務承接主體和提供方式多元化”的要求，由此可以看出，向社會力量購買管理和養(yǎng)護服務將成為我國水利工程管理體制改革的前進方向。

實際上，在《關于深化水利改革的指導意見》出臺之前，國內部分地區(qū)已經開始了針對水利工程運行維護市場化管理模式的探索和試點，即通過合同方式將工程日常管理和維護工作委托給專門的企業(yè)完成。

盡管這些探索有成有敗、有得有失，但都為我國水利工程市場化管理模式的構建和完善提供了寶貴經驗，對提高這一模式的科學性、合理性和可行性發(fā)揮了積極的推動作用[1]。

1水利工程市場化管理模式的相關概念

所謂水利工程的市場化管理，指的是管理(業(yè)主)單位依據市場規(guī)則尋找具有相應資質的運行管理企業(yè)并以購買服務的方式將水利工程的運行管理工作交給后者承擔。此后，管理(業(yè)主)單位不再直接參與工程運行管理，而是以合同管理的方式對提供服務的運行管理企業(yè)進行監(jiān)督和約束，以此確保工程處于安全穩(wěn)定的運行狀態(tài)，使工程的使用效益得到最為充分的發(fā)揮。

從表面上看，市場化管理模式僅僅是更換了管理和維護工作的執(zhí)行者，與傳統(tǒng)管理模式并沒有太大的不同，而實際上，引進了市場競爭機制才是該模式與傳統(tǒng)模式最大的區(qū)別。

另外，考慮到不同地區(qū)和工程間存在的實際差異，管理(業(yè)主)單位既可將全部的管理和維護工作交給市場，也可將其中的一部分工作交給市場，靈活性和針對性特征非常明顯。

2水利工程市場化管理模式的優(yōu)勢

水利工程市場化管理模式的優(yōu)勢主要集中在2個方面：

1)有利于機構精簡。

在以往的運行管理工作中，水利工程的全部管理和維護任務完全由工程管理單位承擔，受各種主客觀因素的影響，管理機構臃腫、工作效率低下的問題較為普遍，已經無法滿足社會發(fā)展提出的各項新要求。

在實行市場化管理模式之后，工程管理(業(yè)主)單位只需保障資金充足，就可以通過向社會購買服務的方式來完成各項管理任務，對于機構和人員配置完整度的要求大幅下降。另外，那些尚未進行管理機構建設的已建工程或新建工程，也完全可以借助市場化管理模式實現(xiàn)正常運行，無需新增管理機構和人員，這對于管理機構精簡無疑具有重要意義[2]。

2)有利于提高水利工程管理工作水平。

我國水利工程普遍存在著“重建輕管”以及管理人員專業(yè)素養(yǎng)不足的問題，致使相當一部分水利工程的管理工作水平低下。

以某市為例，盡管大、中型水庫以及重點小型水庫的管理機構和人員齊備，但技術力量卻依然薄弱；大部分小型水利工程無專門的管理單位，日常管理和維護只能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府部門或水行政主管部門承擔。

受此影響，管理工作的執(zhí)行者多為當地村民，根本不具備高水平開展管理和維護工作所必需的專業(yè)技術知識和能力。在引進市場化的管理模式之后，工程管理(業(yè)主)單位可向市場上的專業(yè)技術人員購買相應服務，專業(yè)管理人才缺失的問題將得到有效解決。

同時，市場競爭機制也會促使管理維護企業(yè)通過不斷提升管理人員的整體素質的方式來提高自身的市場競爭力，從而為水利工程管理水平的穩(wěn)步提升創(chuàng)造良好的條件。

3水利工程管理工作市場化的實現(xiàn)條件及運作

3.1實現(xiàn)條件

水利工程運行管理市場的存在是市場化管理模式實現(xiàn)的基礎和前提，而這一市場是否存在，則需要通過市場的基本要素進行判斷，主要有買方(即購買管理服務的水利工程)、賣方(即提供管理服務的企業(yè))以及可交換的商品(即企業(yè)提供的運行管理服務)三個要素。

買方：從理論上講，未配備運行管理人員、未配備足夠運行管理人員以及實行管養(yǎng)分離的水利工程都有成為買方的可能，就國內的實際情況來看，絕大部分水利工程都符合這一要求。

賣方：在前文的敘述中我們曾經提到，國內部分地區(qū)在水利工程管理體制改革的過程中已經進行了針對水利工程運行維護市場化管理模式的探索和試點，基于管養(yǎng)分離的實際情況，部分擁有一定資金和技術實力的分流人員組建了一批提供水利工程運行管理和維護服務的企業(yè)，除此之外，少部分愿意從事這一行業(yè)的水利施工企業(yè)也有成為賣方的可能。

可交換的商品：從理論上講，只要有作為賣方的水利工程運行管理和維護企業(yè)存在，就必然有他們所提供的可以通過貨比媒介進行交換的運行管理和維護服務。因此，只要有賣方這個要素存在，可交換的商品這一要素也將同時存在[3]。

3.2經費來源

在水利工程管理的傳統(tǒng)模式中，上級財政撥款、地方建設基金、經營收益以及行政事業(yè)性收費是運行維護管理經費的重要來源。由于水利工程的公益性并不會因為引進了市場化管理模式而改變，因此管理和維護經費的來源依然與以往相同。基于這一情況，水利工程管理(業(yè)主)單位應以相關標準和規(guī)范要求的維修養(yǎng)護定額以及定崗標準為依據，對管理維護和人員經費進行準確測算，在按規(guī)申報相關經費的同時做好資金籌措工作，各級水行政主管部門則應對水利工程管理(業(yè)主)單位的經費申報進行指導、檢查和監(jiān)督。

3.3購買方式

在以往的工作中，財政撥款是水利工程管理和維護經費的主要來源，因此在引進市場化管理模式后，必須采用國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的采購方式(如公開招標、競爭性談判、邀請招標、單一來源采購等)向市場購買相應服務。

值得注意的一點是，雖然在采購方式的選擇較多，但若無特殊情況，還是要以公開招標為主。同時，為確保整個采購過程的合法性和合理性，水利工程管理(業(yè)主)單位必須加強自律，嚴格遵守相關法規(guī)和政策的要求，主管單位也要做好相應的指導和監(jiān)督工作。

3.4管理體系

從理論構建的角度來看，引進水利工程市場化管理模式后，整個體系應分為以下4個層次：

1)各級水行政主管部門。這是整個體系的最高層，負責管理各自轄區(qū)內水利工程的管理與維護工作。

2)工程主管單位，負責對所屬水利工程的管理與維護工作進行管理和監(jiān)督。

3)管理(業(yè)主)單位，負責工程運行管理工作中未交給市場運作的部分，同時通過合同管理的方式對水利工程運行管理和維護企業(yè)的履約情況進行檢查和監(jiān)督。

4)依據合同要求，承接水利工程運行管理和維護工作的企業(yè)應負責完成工程的運行管理和維護工作。

需要注意的一點是，我國部分地區(qū)依然存在著水利工程主管單位或管理(業(yè)主)單位不明確的問題，可能會對市場化模式下的管理體系建設造成負面影響，應在產權制度改革的過程中進行優(yōu)化和完善[4]。

4對于水利工程引進市場化管理模式的建議

與傳統(tǒng)的水利工程管理模式相比，市場化管理模式無疑具有諸多優(yōu)勢。就目前的實際情況來看，國內很多地區(qū)都開始了在這個方向的探索和實踐，但尚未形成規(guī)模，傳統(tǒng)管理思想的制約、市場發(fā)育不充分、缺乏企業(yè)管理標準等都是造成這一現(xiàn)象的影響因素。為確保此項工作的順利進行，本文提出以下3方面建議：

4.1循序漸進，逐步推行

實現(xiàn)我國水利工程運行維護管理的市場化轉變是推進市場化管理模式的最終目標，但各地、各類水利工程在諸多問題上往往都存在著差異。因此在推廣初期，應選擇那些條件相對成熟的工程展開試點，隨后逐步擴大試點范圍，在積累實踐經驗的同時通過令人矚目的成績逐步扭轉傳統(tǒng)管理模式對人思想的束縛，進而調動非試點地區(qū)參與此項工作的積極性和主動性，最終為市場化模式的全面推行奠定堅實的思想基礎。

4.2積極培育市場要素

想要實現(xiàn)水利工程管理工作的市場化轉變，就必須先存在一個水利工程運行管理和維護的市場。為此，政府主管部門應抓住我國深化水利改革的時機，做好水利工程管養(yǎng)分離工作，以此為水利工程提供進入到這一市場的基本條件。

與此同時，也要根據本地區(qū)的實際情況出臺具有引導和激勵作用的政策，鼓勵并吸引更多企業(yè)進入到這個市場。對于那些資金雄厚、想要加入這一行業(yè)但缺乏必要技術的企業(yè)，可為其提供相應的技術培訓服務，使之具備提供優(yōu)質水利工程運行管理和維護服務的能力。

4.3強化市場監(jiān)管

由于水利工程直接涉及公共安全，因此無論是傳統(tǒng)的管理模式還是新興的市場化管理模式，都應以保障工程安全作為各項工作開展的基礎和前提。鑒于企業(yè)業(yè)務水平的高低會在相當程度上影響工程的運行安全以及社會和經濟效益的充分發(fā)揮，而目前我國尚未形成統(tǒng)一的、全國性的管理標準，因此在實際操作時，需要各地根據本地區(qū)的實際情況制定規(guī)范性文件和技術標準文件，明確企業(yè)準入標準、規(guī)范具體的運行維護行為。

為保證企業(yè)從業(yè)人員擁有必需的專業(yè)知識和技能，各類標準和規(guī)范性文件中必需明確持證上崗制度。另外，就是要嚴把審核關，即便是讓推廣工作的腳步放緩，也絕不能允許缺乏管理技術和能力的企業(yè)魚目混珠，以此從源頭上根除行業(yè)良莠不齊的問題。

5結語

水利工程管理模式的市場化轉變不僅具有諸多積極作用，而且是當前的一個發(fā)展趨勢，但需要注意的是，該模式在我國的實踐經驗尚不成熟，相關政策、規(guī)范和標準的構建還處于探索階段，因此在實際操作的過程中，相關部門務必堅持循序漸進、因地制宜的原則，在遵守現(xiàn)行法律法規(guī)要求的前提下，探索出一條符合本地區(qū)實際情況的水利工程市場化管理的道路，為工程社會和經濟效益的更好發(fā)揮提供支持和保障。

參考文獻：

[1]江彬、顧濤，等.小型農田水利設施管理市場化改革出現(xiàn)的問題與對策[J].湖南社會科學，2011(06):99-101.

[2]張勇.做好政府購買水利公共服務的幾點思考——以常州市為例[J].江蘇水利，2015(01):44-45.

[3]王金玲.水利工程資產管理體制模式的建構研究[J].企業(yè)改革與管理，2014(07):20-20.

[4]鮑春生.農田水利市場運行模式中的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新[J].管理觀察，2014(16):38-39.

[作者簡介]付健(1982-)，男，遼寧本溪人，助理工程師，從事水力發(fā)電運行工作。

[收稿日期]2015-06-28

中圖分類號：

文獻標識碼：B

文章編號：1007-7596(2015)10-0117-03