《生產經營單位安全生產不良記錄“黑名單”管理暫行規定》解讀

□文字整理/本刊記者 周洋

7月30日，國務院安委會辦公室印發實施《生產經營單位安全生產不良記錄“黑名單”管理暫行規定》（以下簡稱《規定》）。《規定》以督促落實企業安全生產主體責任為主線，以依法依規促進安全生產誠信體系建設為著眼點，從主要依據、實施原則、納入情形、基本程序和責任劃分、管理和懲戒措施等方面，提出12條規定，貫穿了從嚴從實推進依法治安的內在要求。《規定》及其后配套措施的實施，對于行政審批制度改革后切實強化事中事后監管，推進安全生產誠信體系建設，督促企業誠信守法、落實安全生產主體責任等方面，都必將產生重大而深遠的影響。該《規定》主要有以下幾個特點：

在制定依據上，堅持依法依規與實踐經驗相結合。新《安全生產法》、《職業病防治法》、《國務院辦公廳關于加強安全生產監管執法的通知》（國辦發〔2015〕20號）和《國務院安委會關于加強企業安全生產誠信體系建設的指導意見》（安委〔2014〕8號）等，都對安全生產領域失信行為懲戒提出了明確要求，《規定》是使相關要求落地生根的具體舉措。在實踐層面，近年來一些地區相繼探索建立了“黑名單”制度并取得較好成效，在研究制定《規定》過程中，充分借鑒吸收了各地區和相關部門的實踐經驗與意見建議，實踐基礎比較堅實。同時，在發文主體和日常管理主體的設定上，既注重合法合規又注重工作實效，以國務院安委會辦公室為發文主體，旨在發揮其牽頭抓總、綜合協調的職能作用；安全監管總局既具有專業監管職能又具有綜合監管職能，作為日常管理主體，在具體操作過程中便于保障工作效能。

在懲戒方式上，注重嚴格依法治理與強化安全生產誠信建設“雙管齊下”。法律是國家意志力的體現，是強制執行的制度規范，在《規定》納入“黑名單”的五類情形中，其行為是必須依法依規受到懲處的失信行為。實施安全生產“黑名單”管理，是對不誠信行為有效懲戒的機制，是安全生產誠信體系建設的重要內容。誠信，從本質上屬于道德和信仰范疇，在行為上表現為遵守制度規范的自覺性。對于企業安全不誠信行為，既通過法律的強制性加以規范，《規定》要求把納入“黑名單”管理的生產經營單位作為重點監管監察對象，加大執法檢查頻次并強化懲戒措施，讓行為主體失“里子”；又通過向全社會公告和公開曝光，在各級各類評先表彰中實行“一票否決”，讓其失“面子”，有效督促企業提升安全生產誠信水平，打造更有利的安全生產社會環境。

在失信行為納入的具體情形上，體現了安全生產與職業健康一體化監管的要求。《安全生產法》和《職業病防治法》，是安全生產工作最基本的法律依據。隨著全國生產安全事故總量特別是重特大事故的持續下降，廣大從業人員對職業健康的訴求不斷增強與職業病防治形勢非常嚴峻的矛盾日益凸顯。目前我國職業病危害涉及30多個行業領域，接觸嚴重職業病危害從業人員占從業人員總數的25%以上，職業衛生監管基礎工作薄弱。適應生產安全與職業健康一體化監管的需要，《規定》中將納入“黑名單”管理的5類情形中，有3類融入了職業健康的內容。通過《規定》的實施，倒逼企業切實做到誠信守法，全面協調強化安全生產與職業健康工作。

在“黑名單”信息管理機制上，著力系統性與規范性相結合。《規定》突出系統性和可操作性，在“黑名單”信息管理程序上，設定了采集、告知、交換、公布和移出等5個緊密銜接的環節及相關責任主體，形成環環相扣、責任明確的閉環管理系統。為規范“黑名單”管理運行機制，《規定》對信息采集的具體要素、相關工作時間節點及執法頻次等，提出了多處規范性或量化要求，如對信息要素提出“每條信息應包括生產經營單位名稱、工商注冊號、單位主要負責人姓名、行政處罰決定、執法單位等要素”等，為實現相關部門間共建共享創造條件；為便于操作和考核，《規定》提出了納入管理的“黑名單”每季度第1個月20日前向社會公布，對行為主體每半年至少進行1次抽查等多個量化標準，體現了從嚴從實推進依法治安的重要原則。

堅持上下互動與多部門聯動，使失信行為主體失信成本最大化。從安全生產工作需“綜合治理”的特點出發，《規定》將實施責任界定和落實原則確定為“分級負責、屬地管理與行業指導相結合”，并劃分了分層級的管理責任和相關程序；按照安委〔2014〕8號文件規定，納入國家安全生產不良信用記錄的必須納入省級記錄，依次類推。同時，注重強化部門間的協調聯動，《規定》要求，對納入“黑名單”管理的生產經營單位采取嚴格限制或禁止其新增項目的核準、土地使用、采礦權取得、政府采購、證券融資、政策性資金和財稅政策扶持等措施，并作為銀行決定是否貸款等重要參考依據，實行多部門聯合懲戒，真正做到“一處失信，處處受限”。