認定企業法人分支機構為生產安全事故責任主體的法律要件

□文/湖南省安監局政策法規處 譚德明

最近,我省某市安監局向湖南省安監局發函請示：大型國有企業所屬分廠發生生產安全責任事故, 其所屬分廠是否可以認定為事故發生單位，并依法對其主要負責人進行處罰？對此，湖南省安監局組織人員及時地進行了專題研究，依法厘清了有關國有企業所屬分廠（即企業法人分支機構）為生產安全事故責任主體的法律要件，可為解決同類問題提供借鑒。

《安全生產法》第二條規定：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法”。《安全生產法》對安全生產責任主體的統稱以“生產經營單位”表述，毋庸置疑是一個非常模糊的法律概念。這一概念本身存在的問題導致行政執法實踐中產生了諸多爭議。其實，我們對事故責任單位的認定和處罰，應適用《行政處罰法》第三條“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施”之規定。該條明確規定只有違反行政管理秩序的公民、法人和其他組織三類形式的主體，方可作為行政機關依照法律、法規或者規章的規定實施行政處罰的行政相對人。據此，國有企業分廠能否認定作為事故發生單位并對其進行處罰，要看其是否符合《行政處罰法》對行政處罰相對人——“公民、法人或其他組織”主體資格規定。顯然，國有企業分廠既不是公民也不是法人，那就只剩下“其他組織”了。

那么什么是法律上所稱的“其他組織”呢？最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十二條規定：“民事訴訟法第四十八條規定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織，包括：（一）依法登記領取營業執照的個人獨資企業；（二）依法登記領取營業執照的合伙企業；（三）依法登記領取我國營業執照的中外合作經營企業、外資企業；（四）依法成立的社會團體的分支機構、代表機構；（五）依法設立并領取營業執照的法人的分支機構；（六）依法設立并領取營業執照的商業銀行、政策性銀行和非銀行金融機構的分支機構；（七）經依法登記領取營業執照的鄉鎮企業、街道企業；（八）其他符合本條規定條件的組織”。據此，國有企業分廠是否具有民事法律關系中的其他組織資格，關鍵還得看其是否符合最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十二條第（五）項的具體規定，即是否具備依法設立并領取營業執照的法人的分支機構的要件。具備依法設立并領取營業執照的法人分支機構要件的，則具有民事法律上其他組織的主體資格；如不具備上述要件，根據最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十三條“法人非依法設立的分支機構，或者雖依法設立，但沒有領取營業執照的分支機構，以設立該分支機構的法人為當事人”之規定，國有企業分廠因不具有“其他組織”主體資格，而只能認定設立該分支機構的法人為當事人。

《中華人民共和國立法法》第一百零四條：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意”，最高人民法院《關于司法解釋工作的規定》（法發〔2007〕12號》第五條“最高人民法院發布的司法解釋，具有法律效力”，由此可見，最高人民法院關于“其他組織”的司法解釋符合法律授權規定并具法律效力。《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條“人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定”。根據這一規定，我們分析民事法律關系中的“其他組織”的法律要件，對行政執法同樣具有法律意義和實用價值。因此，對我省某市安監局向湖南省局安監局的請示事項，不難根據此前分析推導得出結論：國有企業分廠依法設立并領取營業執照的，可作為其他組織認定為事故發生單位并對其主要負責人進行處罰；不依法設立或依法設立但沒有領取營業執照的，應依法認定設立該分廠的法人（國有企業）為事故責任單位，當然也就應依法對作為事故責任單位的國有企業法人的主要負責人實施行政處罰。

我省某市安監局在該請示中對行政執法實踐的具體問題與一般的法規條文如何適用產生的疑問，不僅反映在事故調查處理的環節當中，而且也反映在行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等行政執法活動其它環節里。全面學習和準確掌握法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯，科學運用分析、綜合、判斷和推理等手段形成結論和決定，熟練駕馭將執法實踐中遇到的具體問題精準還原到對應法律條文中的適用技巧，對安全監管執法人員法律素養的增強和執法能力的提升均具有重要的作用。