英國的職業健康與安全管理對我們的啟示

□文/湖南省人民政府副秘書長、省安監局局長 鄧立佳

2015年8月16日—9月5日，國家安監總局安排我到英國參加職業健康與安全管理方面的培訓。培訓的主題是如何利用第三方加強安全生產和職業健康的管理，而我更關注的是英國政府如何對安全生產和職業健康進行監管。通過對英國職業健康和安全管理體制的調查研究，受益匪淺。

英國的職業健康和安全管理體制

英國政府在安全生產和職業健康管理中發揮的作用與我國不盡相同。英國政府只負責制定法律和執行法律，其他的事情都是通過企業和第三方來進行的。而且隨著英國安全生產形勢的全面好轉，政府監管部門的地位和作用正在逐步弱化。

我們了解到，英國的職業健康和安全管理體制大概是這樣的：英國內閣設有一個職業健康和安全工作委員會（簡稱HSC），由一位國務大臣負責領導，在HSC之下有一個政府直屬機構，叫職業健康與安全執法局（簡稱HSE），作為英國的職業健康與安全管理部門。近年來，隨著英國財政困難與事故大幅度減少，HSE不再作為政府工作部門，改為工作與養老部下面的一個差額撥款事業單位。但是仍然直接隸屬于中央政府，對內閣負責，并向議會報告工作。

HSE雖然是一個差額撥款的事業單位，國家卻賦予它一定的執法權，包括行政許可權、行政檢查權、行政處罰權和行政訴訟權。它的職責是負責除特殊行業以外的職業健康和安全監管，但不包括一般性的、普通的職業健康和安全監管。普通的、一般性的職業健康和安全監管由地方政府負責，交通、核工業等特殊行業都有專門的監管部門。

在英國，政府不需要自己去推動安全生產標準化建設和企業本質安全的提高。因為企業如果自己不主動落實職業健康和安全生產的法律法規就會面臨很重的處罰。如果不提高企業的本質安全，達到更高的標準，它在市場上就缺乏競爭力。

對我國職業健康與安全管理的五點啟示

英國是一個非常成熟的市場經濟國家，在安全生產和職業健康方面有非常成熟的市場經濟管理辦法。雖然我國與英國處在不同的發展階段，有不同的社會制度，在安全生產和職業健康管理方面有很多不可比的地方，但是，英國對職業健康和安全管理的辦法對我國仍有很多很有意義的啟示。

第一，英國真正落實了企業主體責任。英國是一個由企業主導的市場經濟國家，企業是真正的市場主體。按照“誰賺錢誰負責”的理念，企業承擔生產經營的一切責任。英國的企業都能主動強化安全生產管理。這首先是由其生產經營的風險意識決定的。英國的企業在開展生產經營前都要進行風險評估，企業經營者清楚地了解企業的風險及其風險等級。其次是由其誠信意識決定的。英國的誠信體系很健全，企業一旦出現事故或者存在風險而不整改，今后的生產經營都會受到影響，甚至影響到經營者的一生。另外，這也是由企業經營者的法律意識決定的。英國在1802年就通過了《職業健康和安全法案》，現在執行的是1974年修改通過的《職業健康與安全法》。在這個法律中明確規定了企業是落實本法律的主體。企業既要負責法律規定的刑事責任，也要落實法律規定的民事責任。法律明確規定了企業必須參加雇主責任保險（相當于我國的安全生產責任保險），這是一項強制保險。企業如果不參加雇主責任保險，本身就違背了法律，就必須承擔刑事責任。在我國，《安全生產法》過多地規定政府的監管責任，而對企業的主體責任明確得不夠，而且正是過多地強調了政府的監管責任，從而客觀上弱化了企業的主體責任。在實踐中，地方法院和檢察機關往往偏重于對政府公職人員追究事故責任，以體現依法治理的新要求，從而弱化了企業的主體責任。另外，我國的法律也沒有明確安全生產責任保險是強制性保險，為企業不履行民事責任提供了可趁之機，出了事故往往要政府兜底，從而淡化了企業的主體責任意識。我國的風險管理和誠信體系建設也還剛剛起步，與英國等西方國家相差很大距離。這些都是我們今后必須向英國等發達國家學習的。

第二，英國政府高度重視執法工作。我國雖然也制定了《安全生產法》和《職業病防治法》，正在全面推進法治中國建設，強調依法治安，但在實際工作中，往往重視綜合監管，輕視直接監管；重視思想宣傳，輕視經濟處罰；重視行政命令，輕視法律手段，在法律法規的落實上存在很多問題。因此往往不能強化企業主體責任，存在著“政府熱、企業冷”的現象。但英國不是這樣，他們的HSE雖然也從事綜合監管工作，但主要是開展職責范圍內的直接監管，而且直接監管的主要方法是落實法律法規，開展執法活動。HSE本身是一個執法機構，而不是一個一般的工作部門。雖然它只是一個事業單位，但受國家委托開展執法活動。這種行為并不受其單位性質和工作人員身份的影響。其落實法律的主要手段是行政許可、行政檢查、行政處罰和行政訴訟。雖然行政強制不是HSE的法定職能，但HSE可以通過行政訴訟來實現其執法行為。行政訴訟是對生產經營企業進行行政執法的重要環節，是落實法律法規的重要手段。HSE通過行政訴訟使所有的法律法規能夠落到實處。這正是英國等西方國家的重要特點。我們要學習借鑒這一做法，在今后的工作中強化監管執法，推進依法治安。今年國務院辦公廳印發了《關于加強安全生產監管執法的通知》，我們要結合湖南的實際，借鑒英國的做法，盡快出臺湖南的實施意見，在推進依法治安上邁出重要步伐。

第三，英國切實提高了企業違法成本。英國的企業為什么能夠積極主動地加強安全管理？一個很重要的原因就是英國政府對企業違法現象處罰相當嚴厲。首先，英國政府對企業的法律責任規定得十分明確。英國政府對企業實行寬進嚴管，對企業的準入門檻設置得并不高，并沒有把一些安全要求作為前置條件，但法律對企業的責任卻規定得相當明確。比如：企業必須購買雇主責任保險、必須如實報告事故情況、必須公示企業隱患、必須對企業員工進行培訓，等等。法律不僅規定了這些要求，而且規定了具體處罰措施，且處罰的額度相當之高，以至于企業無法承擔這些處罰，不敢有絲毫懈怠。如果企業一旦發生安全生產事故，則有可能傾家蕩產。作為企業家將終身不得辦企業，不得從事生產經營管理。更重要的是，企業經營者還必須承擔刑事責任，有可能失去人身自由。這些責任是由企業經營者全部承擔的。作為執法者，只要按照規定對企業進行了檢查，只要檢查了規定檢查的內容，只要根據這些問題按法規對企業進行了處罰，只要向法院起訴了企業不落實法律的事項，是不承擔企業事故的刑事責任的。英國幾十年來從沒有因為企業的事故追究過政府工作人員的刑事責任，就是其他責任也鮮有追究政府工作人員的。其次，HSE對企業的執法相當嚴格。英國的重要行業的安全生產都是由中央執法機構HSE來執法監管的。除特殊行業以外，HSE有權對所有企業的安全生產和職業健康進行執法。因HSE對這些企業是直接監管，所以HSE對它們就不只是宣傳教育，不只是指出問題而已，而是直接進行執法，有問題直接進行處罰，不落實直接進行起訴，直到追究經營者的刑事責任，不存在照顧和講情面。企業也會主動配合政府工作人員進行執法，很少有拒絕和對抗的。如果政府的執法行為存在不公之處，企業也會通過法律程序對政府進行起訴，通過法定程序解決。HSE一般視企業的性質對企業進行1—2次執法，第一次往往是公開進行的，有時會要求企業自己檢查、自己報告，而第二次則往往是隨機抽查。在抽查中如果發現問題仍未整改會毫不猶豫地按規定進行處罰。有的處罰相當重，甚至導致企業難以承受。因此企業往往會把工作做在前面，提前整改有關問題，不會等政府執法時再發現問題。最后，英國的執法工作特別重視結果的落實。對于企業明知故犯的問題，對于企業不落實處理結果的情況，政府執法機構會向法院提出起訴，由法院來裁決處理結果，由法院來執行處罰決定。這樣，企業不可能有逃脫法律約束的機會。由于企業違法的成本相當高，所以，英國的企業很少有違法生產的現象。我國安全生產最嚴重的問題是違法現象比比皆是，非法生產時有發生。一個根本的原因是我國的法律仍然不嚴，企業違法的成本仍然太低，企業基本不會引起重視。再加上我國安全生產存在嚴重的執法不力、執法不嚴的問題，使得企業違法行為更加普遍。這是我們當前和今后必須改變的問題。

第四，英國充分利用第三方服務促進安全生產。所謂第三方，我理解是從不同的角度來說的，就像第三人稱一樣，從自己出發，我是第一人稱，你是第二人稱，他是第三人稱。政府工作人員從安全生產管理出發，我們是第一方，企業是第二方，商業性服務機構是第三方。企業從生產經營出發，它是第一方，顧客是第二方，而商業性服務機構是第三方。不管是從政府來看，還是從企業來看，商業性服務機構都是第三方。因此，我們這里講的第三方就是商業性服務機構。英國的第三方相當發達，有很多服務性機構是排在世界前列的。如我們訪問的Intertak在全世界幾十個國家開展業務，在中國有9500名員工，一年的收入有21億英鎊。業務范圍涉及到咨詢、培訓、檢測、檢驗等各個方面，不僅服務于安全生產，而且服務于設計、質量、環保等各個領域。看了英國的第三方服務之后給我的啟發是生產性服務行業十分廣闊，大有作為。英國的第三方不僅從事各方面的商業服務，而且在全世界范圍內推廣英標，占領生產性服務的制高點，掌握世界產品制造的標準和話語權。英國的第三方不僅服務水平高，而且非常專業、非常敬業、認真負責，從來沒有出現過像我們國家一些服務機構的不良表現，如弄虛作假、敷衍了事、不負責任等等。我原以為英國對第三方管理很嚴，或者有法律規定企業出了事故必須追究第三方的責任，經過了解才知道，在英國第三方對企業發生事故不負任何責任，從來沒有哪次安全生產事故追究過第三方的法律責任。那么，英國的第三方為什么能夠認真負責呢？經過交流才了解，原來第三方屬于商業性的服務機構，只負責幫助第一方提高管理水平和品牌價值，不負責第一方的經營決策和安全管理決策，因此它是不承擔主體責任的。這進一步強化了企業的主體責任而不是相反。它之所以對企業認真負責，首先是由合同決定的。它對企業開展咨詢等商業性服務是要和企業簽訂商業合同的，它必須依照合同來開展服務，完成合同規定工作任務才能獲得報酬。其次是由誠信意識決定的。英國的誠信體系已經十分完善，所有企業和公民的誠信意識已經很強，第三方更是如此。它如果在商業服務中失去誠信就意味著永遠失去業務，失去市場，失去收入。再次，這也是由他們的法律意識決定的。在商業性服務中，有的機構有時也會因為專業水平等原因造成雇主經濟損失，這種情況一旦發生，雇主會立即啟動法律程序，通過訴訟解決問題。這樣的話，第三方特別是專業技術人員就會面臨民事處罰和商業賠償。根本的一點是，在市場經濟完善的國家里，第三方沒有任何必要弄虛作假。因為這樣做不會帶來任何好處，它不需要伙同企業去騙取政府的行政許可，從而在企業那里獲得報酬。前面提到，在英國開辦企業是實行寬進嚴管的，登記注冊很容易，而落實法律法規很嚴肅。企業聘請第三方是實實在在為了提高自己企業的管理水平和品牌價值，從而提高市場競爭力，并不是為了應付政府的監管。這在我們中國目前是很難想象的。我國的第三方還很不成熟，基本上是從政府機構轉變過來的，帶有濃厚的政府色彩。它不是應企業的需要發展起來的，而是在政府的推動下起步的，因此當政府不再用財政養它的時候，它就可能應企業的要求出具虛假報告，以獲得企業的報酬。在這里，根本的原因是企業還沒有成為完全的市場主體，企業仍對政府有很強的依賴心理。反過來說，是政府管了不少企業的事情，而真正屬于政府自己的事情，如研究法律、制定法律、落實法律則遠遠不夠。我們下一步，應該在全面深化改革、轉變政府職能、推進企業獨立方面更加做出努力，特別是要在已有的框架內全面落實法律法規，通過全覆蓋、有計劃、規范化的計劃執法來推進安全生產法律法規的落實和企業主體責任的落實。只有這樣，政府才能從繁重的監管工作和無限責任中解脫出來。

第五，英國充分發揮了信用體系的調節作用。英國的職業健康和安全生產管理實行兩條腿走路，一是通過HSE研究法律、制定法律和落實法律來推動，二是通過信用體系建設來促使企業本質安全的提高。國家制定的法律法規只是企業安全生產和職業健康的最起碼的要求，而企業標準化建設及信譽的提高則是企業的自覺追求。這是一個高度重視信譽的社會。一個企業抑或一個人如果沒有信譽幾乎是寸步難行。基于此，英國建立了一個完備的信譽評價體系來促使企業追求更高的信用等級。英國確定了一個非盈利的私人商業性機構負責所有商業性服務機構和實驗室的認證，這個機構叫UKAS，成立于1995年，后來得到歐盟的認可和皇家的授權；然后再授權另外一個非盈利的商業機構BSI來統一制定各行各業的生產標準，再通過獲得認證的商業性服務機構按照認定的標準來對企業開展咨詢、評估、培訓、檢驗檢測等服務。由于UKAS每年都要對所認證的第三方機構進行評估和評定信用等級，這就會促使中介機構不斷提高業務水平和市場信譽。而追求高額利潤率的企業為了增強市場競爭力也會想盡一切辦法提高自己的信用等級。它會聘請信譽等級高的第三方來幫助自己提高企業水準，其中加強風險管理、提高企業本質安全是很重要的組成部分。這樣，英國的企業就會因為追求發展而提高市場競爭力，為提高市場競爭力而提高信用等級，為提高信用等級而提高企業的標準化水平，為提高企業的標準化水平而聘請高水平的第三方服務；而第三方也會為了發展而提高自己的市場競爭力，為提高競爭力而提高自己的信用等級，為提高自己的信用等級而加強自身建設。這一切都是因為利益在起作用，而利益又通過信用的提高而提高，形成了一個完整的信用體系，并通過這個完整的信用體系來促進企業標準化建設。我國的信用體系建設還遠遠沒有達到英國的水平，需要我們付出艱苦的努力。首先，我們要想盡一切辦法來提高全民族的信用意識；其次，我們要逐步建立企業的信用評價體系；再次，我們要建立信用與企業利益的聯系機制，通過物質利益原則來推動企業信用等級的逐步提高，從而推動安全生產和職業健康的全面提升。