公益創投：政府購買社會服務的新載體——以湖北省公益創投實踐為例

崔光勝，耿 靜

（1.中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022；2.華中師范大學 政治學研究院，湖北 武漢 430079）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。國務院辦公廳印發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出了重大部署，明確要求在公共服務領域要更多地利用社會力量，加大政府購買服務的力度。當前為了滿足社區居民的各項需求，政府急需社區社會組織的發展來承接政府的服務，但是現階段，大多社區社會組織仍處于探索、發展階段，社會組織注冊或備案率不高，社區公益類、服務類組織較少，規范管理和運作體系還不完善，參與社區管理和服務的渠道和途徑也不暢。因此，扶持和培育社區社會組織，并向社會組織購買服務已成為政府的一項重要任務。公益創投作為政府購買服務的新形式，對政府提高服務水平、社區、社工、社會組織“三社聯動”以及增加社區社會資本，具有重要作用。本文著力對湖北省公益創投模式進行分析，探討政府公益創投對政府購買服務的推動作用，以期不斷促進我國社會公益事業的發展。

一、公益創投：政府購買社會服務的推進器

公益創投就是把經濟生活中的“風險投資”或“創業投資”的理念延伸到公益社會組織的培育發展之中，它是一種創新性的社會公益發展理念和模式。公益創投也是政府為民眾購買服務的一種形式創新，政府作為購買者，社區社會組織作為承接者，居民作為消費者，這種方式在政府、社區社會組織和社區三方實現了良性互動和多方共贏。[1]

（一）公益創投模式提升了政府提供服務的質量和效用。

社會管理和公共服務是政府職能的重要組成部分，由政府直接提供公共服務的方式往往缺乏效率，會耗費大量的時間和費用。公益創投鼓勵更多的社會組織主動地去發現社區居民需求、參與公益性服務，重點扶持資助幫老、助殘、救孤、濟困等服務項目，避免了政府直接提供公共服務不及時和公共產品的低效率、高花費的弊端，并且具有更好的靈活性和創新性。通過項目化運作，為社會提供更多更精細化的社會服務產品，滿足了社會小眾化、差異化的需求,不僅提高了公共產品和服務的質量，而且完善了整個社會服務的供給體系；公益項目運作和自治管理提高了政府購買服務在契約簽訂、項目實施和信息溝通過程中的效率，大大提高了政府提供服務的效用。[2]公益創投模式不僅有助于提高公共財政使用效率，增強公共服務供給，推動公共服務社會化的發展，進而可通過社會化的方式提高政府公共服務產品的多樣性和質量，從而實現了政府職能轉變和服務型政府的建設。

（二）公益創投為政府購買服務培育和孵化了“生產者”。

首先，公益創投模式培育和孵化了大批的社區社會組織。服務型政府的構建，其重要目標是要培育和發展大量的社會組織來承接政府的公共服務職能。政府“購買服務”并非只是政府出錢的問題，其前提是不僅要有“服務購買者”（政府），而且要有成熟的“服務生產者”（眾多可持續發展、專業水平合格和誠信服務良好的公益組織），還要有合格的“服務產品”（有創意、能提供符合社會需求的專業化服務項目）。[3]在后兩項不具備的條件下，政府“購買服務”必然達不到預期效果。當前我國社會組織的發展，從社區的層面上講，還處在一個以文體活動為主，有待向志愿組織發展的階段。以武漢為例，目前社區文體類活動平均每社區達到了8 個，聯誼性組織得到了很好的發展，而志愿類、公益類組織發展卻不見起色。那么，政府通過公益項目的運營，孕育大批的公益類、志愿類、互助類的社會組織，則改變了以往社區文體類組織為主的格局，為基層社區注入了新的活力。[4]

其次，為社會組織提供了資金支持和能力建設。政府購買服務的實施，將原來政府的服務業務和市場轉移給社會組織，直接為社會組織的發展提供了更加廣闊的空間。[4]各種社會服務活動的展開以及社會組織的自身發展都需要資金，而在政府購買服務體系中，政府則作為購買者和出資方為社會組織的發展提供了資金支持。但是單純給予項目資金解決不了公益組織專業能力和自我持續發展能力不足的問題。在目前公益組織發展初級階段，政府不能僅僅是“服務購買者”，更應主動幫助公益組織進行能力建設，參與對公益組織的培育和運行監管。目前國內的上海、蘇州等地開展的公益創投活動，成功地實現了社會組織的孵化與培育的目標。

（三）公益創投整合了公共服務的購買者、生產者和消費者三方的力量。

公益創投推進“三社聯動”。在基層社會服務管理發生深刻變化的新形勢下，社區、社會組織和社會工作人才（簡稱“三社”）的基礎作用日益凸顯，政府開展的公益創投不僅提升了社區干部專業社會工作能力，讓社工提供更加專業的服務，更加直接地服務于群眾，而且孵化和培育了大量的社區社會組織，這些組織成為承接政府公共服務的重要載體。在社區公益創投模式下，社區、社會組織及專業社工能夠形成較好的協作關系，不僅共同推進了公益項目的良性運作，還進一步豐富了“三社聯動”工作機制的內涵。[5]

公益創投創新了社區治理格局。通過項目運作的方式，在基層社區形成了不同領域的微項目，因為項目整合的利益相關者形成的微群體，如失獨家庭、中年職業婦女她們就是項目整合的微群體，在項目運作的過程中形成的微社團，社區社會組織通過承擔政府職能，向居民提供各項針對性的服務，一方面，社會微組織通過這種形式參與了公共事務管理，另一方面扶助了弱勢社群，滿足了社區居民的需求。此外，在項目的參與過程中，社區居民彼此結成各種自愿的微群體和微社團，使社區出現了團結和諧的新居民。[6]

二、公益創投：湖北省購買社會服務的理論與實踐

（一）公益創投模式的理論闡述。

公益創投是公益領域的創業投資。它的投資主體是政府、企業或基金會為創業過程中的社會企業注資，幫助其成功創業，并通過投資間接地幫助解決社會問題。公益創投具有非營利性，它一般不要求回報，或者將投資回報繼續用于公益事業。這種最早起源于歐美的公益資本投入方式，希望以“投資”的理念而不是傳統的捐贈方式，與公益組織或社會企業建立長期合作關系，并藉此提供管理和技術支持，讓資金發揮更大的社會效益。

公益創投主要有以下幾種模式：基金會模式、企業模式、政府模式和混合模式。[1]企業模式是由企業履行社會責任發起，為初創和中小型的公益組織提供創業及發展資助，包括綜合性能力建設及員工志愿者在內的全方位協助，如聯想公益創投計劃就是企業模式的一種，它是由聯想集團出資創辦，為在中國境內的公益組織提供創業和發展的公益計劃。該模式更為專業，它除資金支持外，還對公益組織開展定制式的幫助，但該模式側重的是有社會創新的微小公益企業，主要定位在教育、環保、扶貧等領域，服務領域較為狹窄。基金會模式是指基金會通過對社會上的公益組織進行小規模的社會投資，積極倡導社會創新、扶持社會組織的發展，如友成、南都基金會以及它們多次開展項目培訓、資助等。基金會模式多為處于初創和成長期的中小型公益組織和擁有公益夢想的創業者提供支持和幫助，促進社會創新而開展的專項活動，基金會模式側重點多為社會公益創業，服務人群較為有限。政府模式是由政府為發起主體，為基層社區公益項目進行能力建設和資金支持，服務范圍和服務人群更為廣泛。我國政府主導的公益創投大賽最早則起源于上海，做得比較成功的有“蘇州市公益創投大賽”、“昆山市公益創投大賽”等。無可否認，該模式提升了政府購買公共服務水平，建立了政府和社會組織合作共贏的新機制，為社會基層管理創新注入了新的內涵。

目前隨著公益創投在中國的實踐與發展，不同影響主體的作用方式存在著顯著的差異，在投資、支持服務體系等因素上也有不同程度的交叉，基金會、企業、政府部門紛紛展開合作，形成政府支持、企業參與、社會組織協同的發展格局。如“上海社區公益創投大賽”就是由上海市民政局啟動，并委托上海浦東非營利組織發展中心（NPI）承辦，面向全社會征集社區服務的創意金點子和操作方案。實踐證明，政府主導、企業參與、社會組織協同的公益創投模式，影響廣泛，深受廣大民眾的歡迎。

（二）湖北省公益創投模式。

按照前文所述的幾種模式分析，湖北省公益創投采用的是政府模式。湖北省民政廳對于項目確定的運作思路是“四個一”：即利用一種社區設施、創意一個公益項目、培育一個社區社團、建立一種社團自治機制，目的在于培育和扶持社區社會組織的發展。項目是由政府發起，投入一定的財政資金，先由專業團隊對社區的社會工作者進行能力培訓和后期督導，然后由社區專業社工進行項目策劃和項目運作，最后是政府部門舉辦大賽對項目進行甄選、驗收和資助。這是一個貫徹于政府-專業團隊-社工相互合作的過程（見圖1），在這一過程中，形成了政府、社區、社會組織合作互動的局面。大賽所選取的三個公益項目（見表1），分別是治理類的“我愛我樓”、互助類的“情暖兵心”、志愿類的“女人花心理磨坊”，這些項目分別獲得了大賽的一等獎和二等獎，并得到了數額不等的政府資金資助。

圖1 湖北省公益創投模式合作圖

1.能力培訓。能力培訓是公益創投的起點，先由全省的各個街道、各民政部門聯手湖北省城市社區研究中心的專家團隊對社區工作者進行能力訓練和公益項目策劃，之后進入培訓環節，由省民政廳組織各市州民政局相關負責人和被挑選出來的優秀社區居委會干部進行社區公益服務項目創投能力培訓，擔當培訓任務的是該中心的專家教授，培訓主要圍繞參訓學員策劃的社區公益服務項目的創投方案進行，兼而傳授社區工作的新方法、新模式、新角色、新理念、新技術應用和社工創意訓練等。能力流程顯示，從參與的社區調查來看，社區專業社工數量較少，社工隊伍建設滯后，社區行政化嚴重，行事方式仍然停留在管治階段，因此置換觀念和提供能力顯得非常必要。

2.項目申報。在過去由政府提供服務的過程中，由于信息不對稱和社會資源不足等原因，往往會帶來社會服務的低效率，在一定程度上也沒有體現居民的需求性。在公益創投的指導下，參加培訓的社區工作者通過能力培訓學會了一定的新方法和新理論，他們開始充分征求居民意見，結合社區實際，按照公眾需求，策劃出一些有特色、有創意的服務項目。這些項目主要是問題應對類社團項目和由興趣、娛樂類轉化成的公益類項目，根據這些項目最終擬定出“公益項目創投策劃書”，公益創投的雛形至此形成。

3.項目審定。這個流程首先由省民政廳組織專家對各地上報來的項目策劃書、項目申報表進行評審，先確定100 個納入省級資助單位的項目，然后挑選出30 個優秀項目參加省民政廳舉辦的社區公益服務項目創投大賽；經審查確定的100 個社區公益服務創投項目，還要根據項目具體內容、實施要求估算項目實施成本；項目負責人與省民政廳官員簽訂資助協議，資金從省級福利彩票公益金中撥付，標準從1 萬元到2.5 萬元不等。參加大賽的30個優秀項目在公益創投中獲得的排名不同，相應給予5 千元到1 萬元的獎勵資金，由社區專業社工組織實施。

4.項目實施。專業社工在了解到社區問題和社區居民需求的前提下，首先選定利益相關者和居民需求方向，充分利用社區的基礎設施和人力物力條件，由社工組織利益相關者和居民開展活動（此時主要是社工引導），活動采用多種方式激勵居民參與和互動，使利益相關者與居民相互熟悉，然后在互動的過程中發現潛在的社區領袖，并引導社區領袖組織策劃下一次的活動（社工半介入），最后完全交由社區領袖組織開展活動，待時機成熟并組建起社團確立社團的運作機制；在社團完全成熟壯大的基礎上，社工逐步將其引向自治與公益性方向（社工完全退出）。這一過程的貢獻就在于通過項目建立社區公益性組織，構建社區居民的認同感，增強凝聚力和歸屬感。

5.項目督導。項目實施期間，由省民政廳成立督導組赴各地對項目的進展、資金使用、預期收益等進行檢查督導；對項目運行過程中遇到的人力、資金、方法、場地等問題進行指導和解決，保證項目的正常運行；對于接受資助后未能正常開展的項目將予以警示。

（三）湖北省公益創投的顯著成效。

如前所述，湖北省民政廳舉辦的2014 年全省社區公益服務項目創投活動，從能力培訓到項目申報為期兩個月。本次社區公益服務項目政府共出資金200 萬元（含比賽獎金17.4 萬元），共資助100 個項目，每個項目資助資金為1—3 萬元（獲獎項目資助資金包含比賽獲獎獎金）。項目為期半年，半年之后將對項目進行評估驗收。

湖北省的公益項目創投活動雖然耗費資金不多，但影響很大，效果明顯：（1）培育了一批專業社工和社會組織；（2）積聚了社會資源，通過專業社工來溝通社情表達民意，反映訴求，達到了社區微治理和微創新的目的；（3）采取項目引導和購買服務等方式，增強了居民對政府公共服務的評議和監督。

三、困境與出路：公益創投模式的完善與發展

（一）公益創投的困境。

湖北省民政廳舉辦的公益創投活動，在提升政府服務質量、引導基層社區治理創新，培育和扶持社區社會組織的發育等方面都發揮了一定的作用。誠然，這種由政府主導的公益創投模式在實踐過程中也被一些問題所困擾，比如經費無長效保障，項目后期督導和評估機制不完善，社區專業社工能力不足，社區居民參與度欠缺等。

1.經費保障機制不夠。

盡管公益創投大賽對獲獎的優秀項目進行了金額不等的資金支持，但是對公益組織的長期發展并沒有形成長效的資金保障機制，項目運作周期與服務供給的持續性之間存在沖突。目前湖北省政府購買公共服務項目的運作周期較短，多數為半年到一年，但就某類服務而言，其需要可能是長期的，并不是一個項目的周期就能解決的；治理類的公益項目是社區周期較為長久的項目，而較短的周期會使服務中斷，影響社工服務的持續性。這種情況其他地區如上海的公益創投也存在短期資助的問題，與國外公益創投采取的三年到六年的長期資助相比，我們設定的時間太短，并且缺乏持續的經費保障機制，容易中斷流產。

表1 公益創投大賽的優秀項目

2.后期督導與評估機制不健全。

一方面，公益項目后期督導不到位。湖北省公益創投屬于政府采用與專業團隊合作的模式，由專業團隊對項目進行能力訓練和后期督導，前期的能力訓練可集中進行，但當項目一旦開始實施，由于社區的社工專業能力并不強，再加上服務對象需求的多元化和社區環境的復雜性，項目中途遇到的“疑難雜癥”并不能及時解決，如果專家隊伍的后期督導不能及時到位的話，部分項目在后期發展會不了了之。

另一方面，湖北省公益創投項目為期半年，到期后對項目進行驗收，由于項目分為志愿類、治理類、互助類等，項目運行周期不同，有的半年可出成效，有的需要較長周期才有效果，按照“一刀切”的驗收制并不合理；再者，對項目的評估機制和標準不健全，如項目服務方向有社區發展、家庭及兒童服務、老人服務、殘障幫扶服務、婦女服務、外來務工人員服務、青少年服務等，多樣化的服務使得項目設計不一樣，所獲得的成果也不一樣，難以制定統一的標準，這是對公益創投成果的監督和評估帶來困難。

3.專業社工能力不足。

在筆者的調研中，發現社區干部主要存在兩大問題：其一，社區工作者隊伍的學歷水平偏低；其二，社區專職工作人員較少，不能滿足社區管理和服務的需求。調研數據顯示，以和諧社區評估要求為標準，湖北省社區工作者的大專學歷達標率只有37.04%，社區群干隊伍的結構不合理，缺乏高素質人才，社區專業社工資源稀缺；一些社區基本上沒有社工的理念，更沒有社工經驗，雖然有些社區工作者參加過前期的能力培訓，但是短短的5-7 天培訓無法讓其完全變樣。從整體來看，社區專業社工隊伍建設滯后，已經制約了社區微治理的創新。

4.居民參與度有待提高。

公益項目以居民需求為導向，因此居民參與是項目成功運行的重要因素。在督導的環節我們發現，社區居民并不能完全接受社工的專業方法和技巧，對滿足其需求的公益項目參與度尚可，但與需求關聯性不大的則積極性不高，有些居民還誤認為參與項目是配合社區工作“作秀”；項目初期能吸引居民的熱心參與，但在參加一兩次后，居民開始出現“疲勞感”。

（二）完善公益創投模式的對策。

首先，要強化政府倡導和支持力度，建立長效的資金支持機制。公益創投不可能一蹴而就，持續的資金是維系其生存的根本。在公益創投初期，要以政府財政、專項資金為主，將公益創投納入政府“購買服務”的目錄，成立專項領導小組，投入一定的資金、提供專門場所和必要設備支持公益創投；要從社會建設專項資金和福利彩票公益金中劃撥一定比例資金，作為扶持社會組織的啟動金和發展資金，讓社會組織創業得到更多的政府資金和項目扶持。隨著公益創投的完善和發展，應引導具有CSR 的企業和基金會等非營利組織參與，形成多渠道的資金支持體系。政府部門應健全和完善相關政策規定，運用政策引導、政策優惠、稅收減免、專項獎勵等政策手段，鼓勵和支持更多的企業、各類基金會投身于公益創投，讓公益創投的投資者和公益組織的創業者享受更多更好的政策優惠。要加快建立完善政府、企業和公益組織有效銜接、互助合作、互動共贏的公益創投機制，共同推動公益組織培育和發展。

其次，成立專門的督導和評估機構。公益創投是一個連續體，前期的能力培訓和項目購買很重要，同時后期的督導、評估、退出機制更重要。公益項目服務對象不同，項目性質就不同，針對差異化的公益項目，除常規化的財政監督外，還需要建立針對單個項目的運行督導、成果監督和評估機制，及時對公益創投的效果進行檢查評估，委托或組建專業的公益組織督導、評估機構，逐步建立起對公益組織的督導評估體系，定期對公益組織的目標清晰度與策略質量、領導人與團隊素質、運營情況與項目執行力、項目執行效果和財務狀況的督導和考核，以此為依據定期發布公益組織的評級報告。

再次，提高素質，優化結構，加強社區工作者隊伍建設。在項目運行中我們發現，社區社工的能力明顯不足是不爭的事實，但單靠短短的幾天培訓是遠遠不夠的。因此，必須進一步提高社區社工的水平和能力。比如，定期加強對社區工作者的專業培訓，對社區主要干部每半年培訓不得少于2 次，社區一般工作人員每年培訓不得少于2 次；鼓勵社區工作者參加在職學歷教育，并逐步實行社區工作者資格認證和持證上崗制度；對于在崗取得社會工作者職業證書或大學本科以上學歷證書的，適當給予學費補助；也可考慮從大學畢業生中招聘人員進社區工作，逐步將社區工作人員納入“社會工作者”職業序列，實行社區工作人員的職業化和專業化管理，從整體上提高社區社工的素質和能力。

最后，積極開展宣傳活動，營造良好社會氛圍。公益創投在學者、專家中討論熱烈，但對社區居民來說是一個完全陌生的概念。公益項目因社區居民需求而產生，也因社區居民參與而運行。公益項目的策劃要更考慮居民的參與性，既要滿足居民需求，又要吸引居民的眼球。顯然，公益創投的深入開展離不開全社會的廣泛關注和熱情支持，各級政府應該積極提倡和舉辦各類公益創投比賽、評選活動，為公益創投組織和社會公眾、企業界、基金會之間搭建起合作交流的平臺，共同形成全社會關注和參與的良好氛圍。

[1]馮元,岳耀蒙.我國公益創投發展的基本模式、意義與路徑[J].南京航空航天大學學報（社會科學版），2013，（4）.

[2]呂納.公益創投的本土實踐分析[J].價值工程,2012,（24）.

[3]岳金柱.“公益創投”:社會組織培育發展的創新模式[J].社團管理研究,2010,（4）.

[4]崔正,王勇,等.政府購買服務與社會組織發展的互動關系研究[J].中國行政管理,2012,（8）.

[5]孫燕.以“三社聯動”為基礎大力開展社區公益創投[J].社團管理研究,2012,（1）.

[6]李妮.社區社會資本與社區自治的關聯及其發展[J].重慶社會科學,2009,（10）.