實現由“被動城鎮化”向“主動城鎮化”轉型——湖北整體推進城鎮化的典型調查

彭 瑋

（湖北省社會科學院，湖北 武漢430077）

黨的十八大報告明確提出，“四化”同步發展，即堅持走中國特色農業現代化、新型工業化、城鎮化、信息化道路。城鎮化成為全面建成小康社會和轉變發展方式、調整經濟結構的重要載體。與傳統城鎮化重視“城”的城鎮化相比，新型城鎮化更重視“人”的城鎮化，是以質量、品質、內涵發展為主的高水平的“城鎮化”，要實現“傳統城鎮化”向“新型城鎮化”的根本性跨越，必須加快推進“被動城鎮化”向“主動城鎮化”轉型。

一、湖北省城鎮化發展的基本現狀

湖北省已開啟跨越式發展的“黃金十年”，步入工業化加速發展、全面建成小康社會的關鍵時期。隨著“一元多層次”、“一主兩副”、“兩圈兩帶”、長江中游城市集群等戰略的提出與推進，新型城鎮化建設迎來大好發展機遇。

湖北城鎮化發展進入加速發展期。2012 年，全省城鎮化率達到53.5%，比全國平均水平高0.9 個百分點，比2000 年增長13.8 個百分點，城鎮化發展進入一個新的加速發展期。湖北省城鎮化水平在中部六省居首，在全國各省（市、自治區）中排名第13位，已進入以城市型社會為主體的新時代、城市發展全面轉型的新階段。但同時，湖北各市州城鎮化發展差異大。從2012 年城鎮化率看，武漢城鎮化率最高（79.26%），其他地方與武漢的差距都較大。城鎮化率在60%-65%的有黃石和鄂州2 個市，在50%-55%的有襄陽、宜昌、仙桃、十堰、潛江、荊門6個市，在40%-49%的有孝感、天門、荊州、咸寧、神農架、隨州6 個市，在34%-39%的有黃岡和恩施2個市州。只有5 個市的城鎮化率高于全省平均水平，其他12 個市州都低于全省平均水平，城鎮化發展非常不均衡。

二、湖北省城鎮化發展存在的問題

湖北省城鎮化率從1978 年的15.09%迅速升至2012 年的53.5%，城鄉結構實現歷史性轉變。但這一時期的城鎮化完全由政府主導，農民參與度不高，從一定程度來說，只是工業化的副產品，形成“被動城鎮化”形勢，引發了較多問題。

第一，城鎮化過分依賴政府主導，導致人口城鎮化趕不上土地城鎮化速度，大量城郊農民被強拆房屋、強制征地，被迫卷入城鎮化進程，社會矛盾日益尖銳，出現“政府一頭熱，農民一頭冷”的現象。一些地方的農村新社區由于規劃不合理，配套不完善，社區建好后農民入住率不高，農民還住在原有宅基地的舊房子里，背棄了土地集約利用的初衷，造成資源的極大浪費；第二，產業結構不合理，低端產值業比重過高，現代服務業發展緩慢，吸納失地農民就業能力不強，農業現代化發展乏力。很多“被上樓”農民依然還在原有承包地從事傳統的農業活動，但是農民的生活方式卻被徹底改變，搬進農村新社區后，各種生活成本驟增，耕田種地甚至需要坐車，農具無處堆放、家禽無處飼養、蔬菜無處種植、農作物無處保存，造成生產生活的極大不便；第三，進城務工農民難以實現市民化，福利待遇差異化嚴重，出現“半截子的城鎮化”和“半轉型的農民工”，社會有效需求不足；第四，農村新社區建設僅停留在建房子的初級階段，相關社區配套服務不完善，農民住上新房子，但生活環境依然沒有改善，“家里現代化、屋外臟亂差，塵土滿天飛、污水遍地流，老鼠到處竄、蚊蠅滿天飛”。[1]

三、國內外城鎮化發展的經驗與啟示

（一）國外城鎮化發展模式的歷史回顧。

1.西歐：政府調控下的工業化、城鎮化同步推進。

工業革命前后，英、德、法等西歐國家城鎮化率從3%一躍超過50%，19 世紀中期達到70%以上。其城鎮化進程主要特點有：一是工業化、城鎮化相互促進，工業革命發源地由于金融業、制造業興盛集聚大量人口，城市規模得以壯大，為工業化提供了大量的勞動力，形成規模經濟后，進一步加強了城鎮集聚作用；二是配套相關法律制度，政府先后出臺了城市建設強制性規劃引導，很好地緩解人口集聚過度造成的社會及環境問題；三是政府調控，引導土地開發利用以及城市建設，如德國提出兼顧市場競爭與公共利益等原則。

其中，英國是世界上首個達到高度城市化的國家，它采用同步推進城市、農村變革，創造出離土不離鄉的鄉村發展模式，具體講就是以農業加工為主的鄉村工業。這種鄉村工業的發展，有效推動了農業、工業分工，實現農民就地轉化，保障農業規模化經營，成功將農村變為宜居小城鎮，促進新工商業城市快速成長，并且較好地緩解了大城市的人口等壓力。

2.新加坡：環境規劃與土地開發一體化。

新加坡高度重視城市規劃和建設組織的系統推進。主要做法有：一是花園城市建設循序推進。40多年來，始終圍繞“花園城市”來開展城市建設，發展時期不同，側重點不同；二是基礎設施建設整體推進。重視城市總體規劃，一體化推進城市道路建設和土地開發，有計劃地完善交通網絡等配套基礎設施，避免重復建設、開挖等資源浪費及負面影響；三是環境綠化建設全面推進。政府規定，建房必須先留出綠地，保障城市綠化不低于30%。[2]

3.日本：高度集中型城鎮化。

由于國土狹窄、人口密集，開發空間有限，日本采取了高度集中型城鎮化模式,在實現工業化過程中，采取工業化和農村城市化同步推進的策略，故在亞洲率先實現了農業現代化和農村城市化。日本城鎮化過程中，值得借鑒的經驗有：第一，采取“都市圈”和“城市帶”模式；第二，制定多層多種類型的城市發展計劃，適合各區域的發展；第三，頒布實施城鎮建設法規；第四運用財政政策，擴大公路、鐵路、港口等方面的公共基礎設施建設；第五，加大教育的投入，培養緊缺型人才。[3]

4.韓國：大城市主導型城鎮化。

韓國是非均衡的城鎮化發展模式的典型代表。在短短三四十年的時間里，韓國從一個農村人口占70%以上的國家，發展成城鎮人口占80%以上的高度城鎮化國家，這不能不說是一個奇跡。韓國社會的一些根本變化向人們展示了一種極快的城鎮化步伐。韓國城鎮化發展主要經歷了如下發展階段：

首先，著力發展工業建設城市。韓國政府自1962—1971 年實施了第一、二個經濟發展5 年計劃，重點扶持產業發展和擴大出口后，工業發展迅猛，而農業發展滯后。這種發展方式在使得工農業發展嚴重失調的同時也為后續的城鎮化進程積累了充足的實力。其次，在工業發展的基礎上，韓國政府開展“新村運動”。新村運動充分調動了農民的積極性，著力提升了農村的生產生活條件，改善了農民意識，同時引導剩余勞動力進一步向城市集聚。在上世紀80 年代，一度陷入停滯狀態的“新村運動”發展成一種國民運動。再次，進一步改善農村生態環境和人文環境。在上世紀90 年代在面對環境污染人口過度集中利己主義泛濫等城市病等問題時，韓國注重國民素質的提升和民族精神的培育。最后，在城鎮化進程的后期韓國政府注意到城鄉發展的失衡問題，注重協調發展。通過制定政策確保就業收入、社會保障等城鄉公共服務均等化來確保城鎮化的成果。

從韓國城鎮化的發展進程不難看出，韓國城鎮化的最主要特點就是國家主導下的城鎮化進程。國家在優先發展工業并取得相當成就的基礎上，逐漸向農村轉移人員政策和資金，實現以工促農。在國家向農村傾斜的“新村運動”的過程中，國家建立了完善的組織支援系統、物質支援系統、智力支援系統和政策支援系統。以此同時特別注重公民素質的提高，注重公民科學技術水平、人文素養民族主義愛國精神和傳統美德的培養。

5.拉美：缺乏產業支撐的過度城市化。

城市化發展速度超過了工業化發展速度，出現了“過度城市化”現象。從19 世紀下半葉開始，伴隨著工業化的發展，拉美國家逐步開始城市化，但從上世紀60 年代，拉美國家開始一味地追求城市化的高速發展，使得城市化的發展速度大大超過了工業化的發展速度，出現了過度城市化現象。其危害甚多，主要有：第一，失業率不斷增加。拉美國家城市化的快速發展，使得大批農民遷入城市，而城市化的過快發展超越了工業部門吸納勞動力的能力，把隱性失業由農村轉向了城市服務業部門，導致城市失業率居高不下。第二，城市化進程充滿了混亂和無序，城市病嚴重。主要表現為住房短缺，居住條件惡劣；貧困人口大量增加，貧富差距不斷擴大；必要的基礎設施嚴重缺乏；交通擁擠、堵塞頻繁；環境污染不斷加劇；社會環境惡化，暴力犯罪猖獗，社會治安狀況差。因此，在城市化進程中，政府必須對城市化的發展速度采取宏觀調控，使城市化和工業化的發展速度相協調，與經濟發展適度同步，過度城市化或滯后城市化都不利于城市化的健康長遠發展。

6.美國：自由放任式的低密度蔓延式擴展。

隨著快速工業化和西部地區開發，1970 年，美國城鎮化已經超過70%，之后增速逐漸放緩。其特點主要有：一是工業化、信息化、產業化、城鎮化并行；二是以市場為主導，奉行自由經濟理論，由市場調節經濟關系，市場需求成為城鎮化的主要動力；三是城鎮發展缺乏政府引導，導致過度郊區化，土地資源浪費嚴重、生態環境惡化。上世紀80 年代以來，針對城市蔓延對經濟、社會、環境帶來的不良影響，美國提出“精明增長”。主要是集約利用土地，通過限制、保護、協調手段，以追求環境與經濟、社會之間的公平。[4]

（二）國內新型城鎮化的經驗借鑒。

1.珠江三角洲：外向型城鎮化。

改革開放后珠三角各市紛紛加大工業園區的建設力度，鼓勵鄉鎮企業向園區集中，吸引外資、民營企業進園投資，以工業化帶動城鎮化，以產業化促進城鎮化發展。而外資投入及其帶動的出口增長是過去20 多年珠江三角洲城鎮化的主要動力。外資投入和外資企業的安家落戶，促進了珠江三角洲地區農村工業化并使得這一地區的交通通訊、道路、公共基礎設施的迅猛發展，推動了城鎮化的發展步伐。珠江三角洲地區在城鎮化建設中，以創建文明村鎮為機遇，加大基礎設施建設的資金投入，按照高標準嚴要求的原則，逐步實現城鄉一體化的建設目標，為市民和企業創造了優美的生活和投資環境。

2.成都：大城市帶郊區發展。

成都作為“中國經濟社會結構的縮影”的西部城市，其城鎮化的主要做法為，土地確權頒證，允許流轉，并通過農村土地產權交易市場的建立以及建設用地增減指標掛鉤機制的設立，逐步實現城鄉土地“同地同權”。從發展較好的區域開始示范，確立優勢產業，逐步形成市場導向的產業集群。另外，配套公共服務和社會保障，切實提高農民的生活水平。為了真正實現“以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展”的戰略目標，成都進一步深化農村土地管理制度改革，充分盤活農村土地資源和資產。發展現代農業，推進土地規模經營，促進農民增收；使農村土地由潛在的社會財富升華為統籌城鄉發展、推進農村城鎮化和建設社會主義新農村的重要資本。運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，在城鄉資源之間搭建市場化的互惠共享機制，合理分配土地增值收益，有效調動市場和農民的積極性共同推進農村土地整理和綜合整治，實現了城鄉發展的“雙贏”。

3.浙江溫州：以市場化帶動農村工業化城鎮化。

溫州模式是以個體私營企業迅速推動區域經濟發展，通過家庭工業、專業化市場等方式，發展非農產業．逐步形成小商品、大市場格局。率先突破傳統計劃經濟體制，以市場化為導向推進工業化和城鎮化，其基本特征是家庭經濟、商品市場發展的同時，農村剩余勞動力轉向經營家庭生產專業市場，促進人口向小城鎮聚集以及農村城鎮化。同時，積極開展小城鎮綜合改革試點，如投資體制改革、土地使用制度改革、城鎮管理體制改革、城鎮社會保障體系建設等。此外，率先開展土地出租、出讓、轉包、抵押、入股等農村土地改革，突破城鄉二元戶籍制度，允許農民自建住宅落戶，鼓勵農民自辦企業發展，消除了對農民在戶籍、擇業、居住方面的歧視性政策。[5]

根據以上分析，得出國內外城鎮化發展模式及主要特征見表。

（三）湖北省新型城鎮化的實踐探索。

1.推進農村集體資產產權制度創新，探索“農民變股民”的可持續發展道路。

農村集體資產產權制度創新，是農村制度建設的一項重要改革，對盤活農村集體資產，提高農村集體資產使用效益，建立農民增收長效機制，促進農村發展起到了良好的推動作用。一是集體產權制度創新與農民利益補償相結合，形成集體經濟與農民持續共享增值收益的長效機制。襄陽市魏莊社區、尹集鄉、黃石市下陸區詹本六社區、黃石下陸區通過集體產權制度創新，按照“確權、確利、不確地”的原則，通過資產量化到人實現產權明晰，村集體經濟壯大和農民增收成效顯著。二是集體資產管理與市場需求相結合，確保資產保值增值。潛江市張金鎮張金社區、黃岡市舵塘社區股份合作社立足本區域產業優勢，圍繞工業園區企業需求大力發展服務業，集體資產大幅增值。

2.拓寬就業渠道，加強技能培訓，實現農民到產業工人的身份轉換。

一是園區對接創造就業崗位。襄陽市魏莊社區、黃石市舵塘社區開展針對性技能培訓和與園區企業對接，與周邊園區企業簽訂優先錄用本村勞動力協議，實現社區居民充分就業；二是技能培訓增強就業能力。宜昌市猇亭區舉辦被征地農民就業培訓45 期，共開設電焊、化工操作、家政服務等15 個專業，就業率達到94%；三是政策引導鼓勵就業。鄂州市鳳凰街道百子畈社區股份聯合社對到各類技工學校學習獲得證書并學有所成的給予學費報銷。鼓勵待業人員外出務工，憑用工證明進行補貼。

3.完善多元化社會保障投入機制，解決農民后顧之憂。

確保社區居民社會保障全覆蓋，宜昌市猇亭區社保資金由個人、市區兩級政府、村集體土地補償共同分攤，分別承擔30%、30%和40%。一些地區還采取社區補貼的方式作為補充。襄陽市魏莊社區、鄂州市鳳凰街道百子畈社區居民醫療費用在新農合結算后，個人自付部分再由社區報銷50%。

表1 國內外城鎮化發展模式及主要特征比較

4.提升公共服務，讓農民切實享受市民化待遇。

完善公共基礎設施。襄陽市魏莊社區為居民免費接入天然氣、安裝太陽能、有線電視等生活必備設施；安裝安全監控系統；組建專職安保單位和小區保潔隊伍；建成社區綜合服務中心。創新社區多元管理模式。襄陽市尹集鄉以農村社區黨組織領導為核心、村民自治組織為基礎、農村社區綜合服務中心為工作服務平臺，構建了社區社會組織和居民廣泛參與的多元化社區管理模式。在農村社區綜合服務中心，全面推行“一站式”窗口服務、上門服務、代理服務、居民群眾互助服務。提升市民文化素養與文明習慣。宜昌市猇亭區通過社區活動加強“新市民”思想道德素質教育，豐富群眾的文化生活，加強社區文明禮儀監督，促進其養成衛生、整潔、有序的生活習慣，逐步提高社區居民文明素養。

四、加快實現“被動城鎮化”向“主動城鎮化”轉型的對策建議

加快實現由“被動城鎮化”向“主動城鎮化”的轉型，必須從以下幾個方面著手：

（一）保障農民土地權益，讓農民共享城鎮化成果。

一是通過市場自由流通實現土地應有價值，保證農民獲得完整的土地收益權和自由流轉權；二是健全農地委托代理機制。農民民主選舉產生獨立的經濟組織，代理農民個人行使包括占有、使用、收益、處分等土地權利；三是根據各地土地市場價格總體情況提高土地補償費和安置補助費標準。征地補償下限應保證被征地農民在失去土地后在新的生活環境和工作崗位維持原有生活質量。

（二）加快集體產權制度創新，建立集體與農民共享增值收益的長效機制。

一是推動經濟關系與社會關系分離。將集體資產股份化，量化到個人，讓搬遷居民帶股進社區，進城當市民，有效促進經濟關系與社會關系分離，讓他們在新的環境安心工作和生活；二是助推集體經濟增長與農民增收。科學量化、公平界定集體組織資產產權，通過“股份制”，變福利分配為股份分紅，充分維護居民與集體經濟組織的經濟利益，從體制上有效保障農民利益。

（三）擴寬就業渠道，保障農民的長遠生計。

一是完善對失地農民的就業登記制度，實現動態監控與管理；二是因地制宜，充分發揮各地比較優勢，調整產業結構，扶持勞動密集型企業的發展，拓寬就業安置渠道。三是針對周邊園區及企業需求開展就業培訓，實現園區與轉移勞動力的供需對接；四是通過提供更多社會公共管理崗位解決失地農民的就業問題。

（四）完善社會保障體系，解決農民后顧之憂。

實行一次性征地補償和完善失地農民的社會保障體系相結合的方法。將被征地農民劃分為不同年齡段制定相應的統籌措施，使之全部納入社會養老統籌體系。同時，健全失地農民最低生活保障制度和失地農民醫療保障制度。

（五）提升社區公共服務，加快農民向市民的轉換。

在社區的空間布局上，將農村社區與集鎮發展結合起來，集中資源完善大型社區配套基礎設施。以社區服務中心建設為重點，全面推進社區服務設施建設，提高社會服務資源的參與度。按照市場化要求，積極開展低償的便民利民服務。完善農村社區文化設施，不斷增強農村社區的凝聚力和歸屬感。在社區管理上，著重解決社區居民就醫、就業、困難群眾基本生活保障等群眾關注的熱點難點問題。探索基層組織建設、戶籍管理、社會救助、低保救助、醫療保險、文化體育、教育、衛生、市場建設等改革創新，讓農民更好更快的適應身份和環境的變化。

[1]費孝通.鄉土中國[M].北京：三聯書店，1991.

[2]何金銘.借鑒新加坡經驗 加快新型城鎮化進程[J].江西政報,2008,（17）.

[3]孟春、高偉.世界城鎮化的發展趨勢與我國城鎮化的健康推進[J].區域經濟評論,2013,（07）.

[4]國家信息中心經濟預測部區域規劃與評估專題研究組.城鎮化模式國際比較與中國探索[N].上海證券報,2013,（03）.

[5]天津經濟課題組.提升城鎮化質量的經驗借鑒[J].天津經濟,2013,（01）.