關于生態補償中保護成本的研究

劉菊等

摘要

制定合理的生態補償標準是構建生態補償機制的關鍵和難點。采用成本核算法確定生態補償標準在現階段的研究中得到了廣泛應用。成本核算法主要包括保護成本、環境成本及機會成本的核算。其中保護成本是最基礎的部分，通過對保護成本的核算，能準確反映某地關于生態系統保護的工作量和貢獻程度，為采用成本核算法確定生態補償標準及之后的補償效益評價提供合適的依據。而目前在生態補償中對保護成本的認識和評估還存在許多值得研究的問題。本文以保護成本為研究對象，重點從概念、核算內容及核算方法三個方面對保護成本研究現狀進行總結，并就保護成本核算內容、時間動態性及空間差異進行探討，得出以下結論：①生態補償中保護成本的核算目前還沒有形成統一、明確的核算內容和指標體系，而核算內容是否科學決定了保護成本核算的準確性。確定合適的保護成本的核算內容，取決于對當地生態建設與保護措施的了解程度和資料的收集、掌握情況，并且需要避免重復統計。②目前對我國已經發生的保護成本進行歷史性補償存在操作上的難度，因此，要明確保護成本的核算時間和年限。保護成本的核算方法主要采用市場價值法進行動態核算或是靜態核算。一方面，保護成本是隨著市場價格而動態變化的；另一方面，對于持續時間長的生態補償項目，其保護成本的核算必須考慮通貨膨脹可能造成的貶值。所以，考慮資金時間效應的動態核算法能更好地反應保護成本的實際情況。③考慮不同地區自然條件和經濟條件的空間差異對保護成本的影響可為解決補償標準“一刀切”提供思路。

關鍵詞成本核算；保護成本；核算方法；空間差異

中圖分類號F062.2文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）03-0043-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.03.006

構建生態補償機制是協調環境保護與經濟發展的重要手段[1]，這種運用經濟激勵手段管理生態系統的方式日趨普遍[2]。為解決區域發展失衡造成的生態環境問題，中國已在不同尺度上進行了生態補償研究與實踐[3]。但是，生態補償標準的確定始終存在科學依據不足的問題[4]，不僅制約了全國性、地方性生態補償法規的建立，也成為各地基層生態補償實踐難以長期維持的原因[5]。采用成本核算法確定生態補償標準得到了較為廣泛的認可，本文總結了成本核算法在制定生態補償標準中的應用，在此基礎上引入保護成本的概念，重點從概念、核算內容以及核算方法三個方面對保護成本的研究進行總結與探討，以期為科學的進行成本核算并確定生態補償標準提供參考。

1成本核算法在制定生態補償標準中的應用

目前，確定生態補償標準的方法有多種，包括生態系統服務功能價值法、成本核算法、意愿調查法、經濟學模型法等。這些方法都具有各自的特點，在實際應用過程中由于條件以及方法的局限，不同方法制定的補償標準有較大差異[6]。其中，成本核算法確定生態補償標準，主要以維持生態系統健康、可持續提供生態服務為宗旨，通過對生態環境保護建設的各項投入成本（包括人力、物力和財力等因素）、修復或重置受損的生態系統成本、放棄的部分或全部機會成本等的核算作為補償的依據[4， 7]。理論上講，對生態建設和環境保護的直接投入與機會成本之和應是生態補償的最低標準[7， 8]。若補償標準低于這個下限，生態補償將達不到激勵生態保護行為的目的[9]。有學者認為以當前社會經濟發展水平，在生態補償項目評估中，全面、準確地計算成本比生態服務功能價值評估遠為重要[10]。

在國內外的研究中，最初是僅側重機會成本的核算確定補償標準。在理論方面，Macmillan等提出蘇格蘭新造林生態補償標準與新造林地的生態服務功能無關，與機會成本直接相關[11]，David Kaczan等在坦桑尼亞的研究結果表明農民的平均受償意愿與因保護目標而維持土地用途的平均機會成本是一致的[12]。在實踐方面，尼加拉瓜的林草復合生態補償項目中，Stefano Pagiola等根據不同土地利用類型轉變產生的機會成本制定補償標準，如將退化草地轉變為森林，補償標準為每年75 美元/hm2 [13]。隨后有些學者認為，制定生態補償的標準不僅要考慮機會成本，還需要核算保護生態與環境的直接成本[7， 10， 14]。段靖等運用邊際分析的方法，探討了流域生態系統服務供給與需求均衡的條件，從理論上證明了直接成本、機會成本之和是生態補償標準的下限[8]。李文華等在森林生態效益補償中，按照新造林及現有林兩類森林，通過直接成本與機會成本的核算，得出新造林補償標準為每年4 300元/hm2；現有林的補償標準為每年2 350元/hm2 [15]。再后來有學者提出在計算生態補償項目補償量時，除了考慮直接成本與機會成本，還需要考慮交易成本。交易成本是與生態補償相關的用于契約關系建立和維護的費用[16]。Tobias Wünscher等指出靈活的支付方案能顯著增加生態系統服務功能的效率和提供率，而在生態補償項目中想要實現靈活的支付，就需要精確的評估參與成本（包括保護投入的直接成本、機會成本以及交易成本）來確定補償標準[17]。關于成本核算法的這三種觀點，目前都得到學術界較多的認可和應用，本文主要以第二種觀點為基礎。

成本核算法因其較強的可行性與操作性，通過可量化的指標相對客觀地對生態補償標準進行測算[17-21]，被認為是合理的確定生態補償標準的方法。盡管成本核算法具有以上優點和受到了廣泛運用，但其在核算內容、方法等方面還沒有形成一套較為完善的體系，仍需深入研究[8]。

2保護成本的概念

多數學者認為采用成本核算法制定生態補償的標準，主要是進行直接成本和機會成本的核算[8， 15， 18]。其中直接成本指為保護、維持或者恢復生態環境而投入的成本，是實際發生的支出和費用。機會成本，指因選擇某一決策而放棄另一決策所喪失的利益。它不是一種實際支出，而是失去的收益，這種收益是潛在的[9， 22]。應用到生態補償機制中機會成本就是為了保護生態環境所放棄的經濟收入和喪失的發展權[1， 8]，包括因執行更嚴格的環境標準而限制工業企業發展，導致的發展機會損失和進行生態建設而造成的機會成本損失[21]。此外部分學者將機會成本稱作間接成本[20， 23-24]，成本核算即需核算直接成本和間接成本。另一些學者將成本分成直接成本、機會成本和其他間接成本，認為機會成本是間接成本的一部分[25]。還有部分學者將喪失的發展權從機會成本中分出來，稱作發展成本。將成本分成直接成本、機會成本和發展成本，并認為不是所有的生態補償項目都會發生上述三類成本，這取決于項目的性質[10]。

目前成本核算法中

應用較多的是將成本分成

直接成本和機會成本。但是，這種經濟學劃分方法無法體現生態保護與環境治理產生的成本和效益的差別，既造成補償標準的依據不足，導致生態補償的針對性不強而難以實施，又使得生態補償項目實施后的效益評價難以進行。本文認為，需要納入生態補償的成本可以劃分為保護成本、環森林

①森林保護的建設投入，主要包括新造林所占用土地的投入（地價及租金）、造林、道路、通訊、防火等費用；②營林投入主要包括新增加的林木種苗費用及林木的補植、撫育等費用；③管護投入主要包括對森林進行管護的護林人員工資、護林設施費用等[19]。

流域

①林業建設投入（為提高森林覆蓋率發生的投入），主要包括退耕還林、公益林建設、封山育林、林業資源保護、森林病蟲害防治等項目的相應投入；②水土流失治理投入（進行的水土流失治理水土保持項目建設和運行費用），主要包括：小流域綜合治理、坡改梯、溪溝整治等項目的相應投入；③生態移民費用（為緩解該流域內自然生態壓力而移出生態移民所發生的相應投入），主要包括：移民補償款，遷入地的基礎設施建設投入、移民原址的植被恢復費用等[8， 22]。

自然保護區

①自然保護區建設投入，主要包括基礎設施建設的費用；②具體保護措施投入，如林地保護投入、野生動植物棲息地恢復等費用；③保護區管理局運行費用（包括人員工資、辦公經費、基礎設施維護費用、宣傳費用、科研投入、野生動物救治費用等）；④其他，如野生動物肇事損失、固定資產折舊費以及公益性支出等[28]；⑤生態移民費用，部分自然保護區建設與發展可能涉及生態移民，為了解決自然保護區中保護和發展的矛盾，最好的辦法是逐步引導自然保護區尤其是核心區居民外遷[29]，故因生態移民產生的費用（移民補償款，遷入地的基礎設施建設投入、移民原址的植被恢復費用等）屬于保護成本。

境成本和機會成本。保護成本是為保護、維持或者恢復生態系統而投入的人力、物力和財力，側重于對生態系統的保護；環境成本主要包括環境保護支出（指為保護環境而實際支付的費用）和環境退化成本（環境污染損失的價值和為保護環境應該支付的費用）；機會成本是指因開展對生態系統以及環境的保護，而喪失的經濟收入和放棄的發展權。Tobias Wünscher等指出區分保護成本和機會成本（該研究中未涉及環境成本）可以分別計算樣地-具體效益-成本比例，用于生態補償項目效益評價[17]。因此，通過對保護成本的核算，能準確反映某地關于生態系統保護的工作量和貢獻程度，為采用成本核算法確定生態補償標準及之后的補償效益評價提供合適的依據。

3保護成本的核算內容

從上世紀中期，國內外陸續開展了不同類型的生態補償研究，如生態系統服務補償、重要生態功能區補償、流域補償、資源開發補償和區域生態補償[6， 26， 27]。通過分析、總結已有案例，將森林、流域、自然保護區3種類型生態補償保護成本的核算內容歸納整理為表1。

首先，不同類型生態補償中保護成本的核算內容不盡相同。例如在森林生態補償中，劉麗以陜西省藍田縣退耕還林為例，核算其

保護成本（包括營林成本和森林管護成本）為1 756.7萬元，單位面積保護成本為2 293.35元/hm2 [30]。在流域生態補償中，許鳳冉等對2006年新安江流域保護成本（包括林業建設投入、水土流失治理和生態移民投入）進行核算，結果為3.58億元[31]。在自然保護區生態補償中，白宇就衡水湖國家級自然保護區（面積18 787 hm2）的保護成本進行核算，核算內容主要包括保護工程基本建設、基礎設施建設、保護措施、科研監測、科普宣教以及濕地恢復與生態移民工程投入，2004-2020年其保護成本為21 478萬元，年均保護成本為1 263.41萬元，單位面積保護成本為每年6.72元/hm2 [32]。

其次，由于保護成本具有不確定性，確定其核算內容時需要全面考慮，而同一類型生態補償保護成本的核算目前還沒有形成統一、明確的核算內容和指標體系。如同樣是對森林生態補償中保護成本進行核算，李煒等主要考慮管護成本（主要為管護人員的工資支出）和營林成本（主要是更新改造支出、森林撫育支出、森林病蟲害防治、森林防火等費用），核算出2011年伊春林管局所轄森林的保護成本為32 876.4萬元，按禁伐區、限伐區及商品林區面積合計289.90萬hm2測算，單位面積保護成本為113元/hm2[19]。而Tobias Wünscher等在哥斯達黎加的森林生態補償研究中，測算的保護成本僅考慮建設防火帶、隔離牛的柵欄及生態補償項目公示牌而產生的費用，通過對每個斑塊的調查與計算得到平均保護成本為每年3.56美元/hm2[17]。此外，在確定保護成本核算內容時還存在隨意性大，主觀性強等問題，導致結果差異很大。如同樣是對南水北調中線丹江口水庫核心水源區所在的十堰市進行保護成本的核算，Dong，Zhengju等核算了林業建設、水土流失治理和生態移民三個方面，得到2011-2020年保護成本為29.01億元，年均保護成本為2.90億元[3]；而張君等主要核算林業建設投入（人工造林和森林撫育方面投入），得到2011-2015年十堰市投入的保護成本為21 573萬元，年均保護成本為4 314.6萬元[33]。

綜上所述，確定合適的保護成本的核算內容，取決于對當地生態建設與保護措施的了解程度和資料的收集、掌握情況[8]，并且需要避免重復統計。現有研究中多是將退耕還林，公益林生態效益補償，天然林保護工程等的投入直接當作是林業建設投入，并認為是保護成本而進行核算。而事實上退耕還林、公益林生態效益補償，天然林保護工程是已經發生的生態補償項目，并且已經實施相應的補償資金[34]。如果直接將這些已發生的生態補償項目的投入當成保護成本統計的話，則保護成本出現重復統計的情況并導致結果偏大。筆者認為保護成本的核算必須圍繞保護成本的定義與內涵來確定，如退耕還林中，造林費、肥料費、管護費、封山育林費等均屬于保護成本，而國家發給農民的退耕補助金（糧食補助資金、種苗費、生活費補助）不應重復算在保護成本內。而在自然保護區生態補償中，由于自然保護區本身就是為保護生態系統而建立的，故保護區內管護人員的工資福利等都應屬于保護成本來進行核算。

4保護成本的核算方法及時間動態性

4.1核算方法

從數據獲得的角度看，保護成本核算的主要方法是直接市場法中的市場價值法。從時間的角度看，由于生態保護和建設的周期較長，保護成本的核算需要考慮時間因素，由此可以劃分出靜態核算法和動態核算法，這兩種方法經常結合使用。

4.1.1市場價值法

由于保護成本多是已經發生的，故其核算比較簡單，明確，且可靠性強。通常采用直接市場法中的市場價值法，將某地為保護生態系統投入的人力、物力以貨幣的形式計算出來。在核算時應根據具體的投入形式采取合理的方法。核算人力投入可以參照國家或地區的人力資源成本來計算總投入額，核算物力投入則可以直接根據各種物資的市場平均價格來計算總投入額[35]。具體操作時，以生態保護的實際投入數額為依據，原則上對有資料記載的，按歷史成本即初始投入時所付出的成本為依據；對無法取得數據資料的，則按當時的市價進行估算[22]。

4.1.2靜態核算法與動態核算法

靜態核算是將某一年的生態保護各種投入作為保護成本，或將一個時間段內生態保護的各種投入累計作為保護成本總額，再平均分配到補償期的各個年度，靜態核算方法比較適合于應用在對未來投入成本的計算中[8]。史曉燕等通過靜態核算法，核算了2006-2009年東江源區三縣4年投入的總保護成本（森林建設投資、草地建設投資、濕地保護投資、水土流失防治與治理費用、水源涵養林建設與管理費用、生態移民安置費用以及生態農業示范區建設總投資）14.31億元，年均保護成本為3.58億元[9]。

動態核算是指設定核算基準年，考慮生態保護的各項投入從核算初始年到基準年之間的時間效應，即在計算補償標準時考慮資金的機會成本。動態核算方法比較適合于對已經發生的生態保護成本進行核算[8]。劉玉龍指出生態保護歷年的各種累計投入并不是各年投資的簡單累積，而應當考慮資金的時間效應。因為，如果資金不投在這里，而投入社會其他生產領域或是存入銀行，它將獲得合理的盈利或利息。所以，到基準年時，總保護成本即為各年投資及其盈利或利息之和：計算公式為：C=∑Tt=1Ct（1+i）T-t+1，其中C為總保護成本；Ct為第t年投入的費用（萬元）；T為連續投入費用的累計年數；i為社會折現率或資本的機會成本[18]。張樂認為動態核算法能更好地反映某地區過往年份生態建設的實際情況，某一年期末的總保護成本現值計算公式為：C=∑Tt=1Ct（1+in），其中C為總保護成本；Ct為第t年投入的費用（萬元）；T為連續投入費用的累計年數；n表示計算周期，n=T-t；i為銀行利率[36]。張樂通過動態核算法核算了2003-2006年淠史杭流域上游地區的保護成本，將4年各地區的保護成本（主要包括林業建設與維護以及水土流失治理）貼現到2006年后，得到4年來淠史杭流域上游地區投入的保護成本為13 361.3萬元[36]。

4.2保護成本的時間動態性

在當前，對我國已經發生的保護成本投入進行歷史性補償存在操作上的難度[37]。同時，歷史性保護成本的投入由于資料的欠缺，可能無法準確的核算。因此，需要確定保護成本的核算年限，以一年或某一時間段內發生的保護成本投入進行核算。生態補償是一個長期的，連續的，動態的過程，其補償標準不應是個固定不變的值，在補償實踐中應充分考慮其動態性特點[38]。從目的看，保護成本的核算是為生態補償標準的制定服務的，所以也必須考慮保護成本的動態性特點。首先保護成本是隨著市場價格的變化動態調整[35]，其次對于持續時間長的生態補償項目，其保護成本的核算還必須考慮通貨膨脹可能造成的貶值[10]。因此，考慮資金的時間效應的動態核算法更好的反應保護成本的實際情況，而動態核算法中多是使用銀行利率產生的利息來代替資金的機會成本[18， 36]，通過銀行利率產生利息的計算則又涉及單利或是復利計算的選擇，以及計息周期和銀行利率的確定。

此外，目前的生態補償研究中，多是采用投入總額除以投入年限獲取年均保護成本，并沒有考慮投入后的使用年限，即折舊。筆者認為對于已經發生的保護成本投入，其中房屋、設備等固定資產需要考慮折舊問題。對于每年均發生的投入，根據資料記載進行統計；對于一次投入能使用很多年的，則以使用年限來計提折舊，平攤到使用年限的每一年。然后將每年發生的投入與計提折舊得到的年均投入進行相加，得到這一年或這一段時間的總保護成本。考慮折舊能更加準確地衡量某地的保護成本，提高核算的準確性，而難點在于考慮折舊需要獲取更多資料，并且對于資料的要求更加嚴格，核算過程更加復雜。

5問題與展望

保護成本的核算因為有實際的資料記載（如地方財政數據）作支撐，比較容易量化[21]，得到大家認可最多，并在許多研究和實踐案例中都得到了應用。但是，目前保護成本還存在核算不規范，隨意性大，主觀性強，準確性低等問題[8]。并且測算過程較復雜，涉及到多種數據的獲取和多種參數的調整。準確的進行保護成本的核算，除了核算內容的確定以及核算方法、時間動態性的考慮外，還需要考慮保護成本的空間差異。目前制定的補償標準存在 “一刀切”的情況，忽略了不同地區自然條件和經濟條件的空間差異性[39]。雖然可以節省討價還價的成本，但是這樣的補償方式導致一部分地區補償過多、另一部分地區補償太低或者沒有補償的不公平現象[10]。保護成本的核算是為生態補償標準制定提供依據的，保護成本在核算時要考慮不同地區自然條件和社會經濟條件的空間差異性。保護成本的空間差異主要體現在：①保護不同生態系統，由于保護措施和方法不同，進而所產生的保護成本也不同。②保護同一種生態系統，由于生態系統自身的異質性，進而產生的保護成本不同。比如營造不同樹種、林相、森林覆蓋率、森林結構的森林所產生的造林費是不同的。③保護分布在不同區域的同一種生態系統，由于地形、道路交通便捷性、距離集鎮遠近等自然條件和社會經濟條件的空間差異，也會導致保護成本不同。比如對于同樣森林，山頂和山腳的造林成本與管護成本都可能不同，因為山頂需要耗費更多的運輸費用、時間和精力等。

在森林以及自然保護區生態補償中，多是計算出單位面積上的保護成本或通過成本核算法制定出單位面積上的生態補償標準[15，40]。而在流域生態補償中，多是下游地區根據受益者分享的水資源效益比例對上游的保護成本進行分攤。不管是計算出單位面積保護成本還是根據某因素進行保護成本的分攤，實際上都僅考慮保護成本空間差異的前兩層含義。而結合地形、道路交通便捷性、距離集鎮遠近等自然條件和社會經濟條件的空間差異進行保護成本的研究仍處于空白。

總體上看，準確地進行保護成本的核算，就必須考慮其核算內容、時間動態性和空間差異。①確定合適的保護成本的核算范圍，取決于對當地生態建設與保護措施的了解程度和資料的收集、掌握情況，并且需要避免保護成本出現重復統計的情況。②在當前，對我國已經發生的保護成本投入進行歷史性補償存在操作上的難度，因此要明確保護成本的核算時間和年限。保護成本的核算方法主要采用市場價值法進行動態核算或是靜態核算。保護成本是隨著市場價格動態調整的，對于長時間的保護成本的核算，還應考慮資金的時間效應，采用動態核算法進行核算。③還需考慮不同地區自然條件和經濟條件的空間差異對保護成本的影響，考慮保護成本的空間差異也為解決補償標準“一刀切”的現象提供了思路。

（編輯：李琪）

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