中原經濟區發展的主要資源環境約束及破解對策

趙玉婷 李彥武 馬建鋒 董林艷

(中國環境科學研究院，北京 100012)

引言

中原經濟區地處我國腹地，以中原城市群為支撐，涵蓋河南全省，延及周邊地區，其地理位置重要，糧食優勢突出，市場潛力巨大，文化底蘊深厚，是中華民族和華夏文明重要發源地，是國內區域地域面積最大、覆蓋人口最多的經濟區，是全國主體功能區明確的重點開發區域，在經濟總量上僅次于長三角、珠三角和京津冀三大經濟區。2012年12月國務院正式批復《中原經濟區規劃(2012－2020)》，要求中原經濟區以加快轉變經濟發展方式為主線，探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的工業化、城鎮化和農業現代化協調發展(“兩不三新”)的路子，標志中原經濟區建設進入整體推進、全面實施的新階段，成為國家未來著力引導的關鍵發展區域。與東部地區相比較，中原經濟區人口多、底子薄、基礎弱、人均GDP 水平低，城鎮化水平低，需求動力不足;經濟增長依賴資源能源消耗，經濟發展的結構性矛盾比較突出;產業結構總體低端化，傳統優勢產業支撐能力不足，創新能力偏弱，質量效益不高，綜合競爭力不強;新的經濟增長點尚未形成支柱。總體上處于經濟社會發展的轉型期、環境問題的高發期、資源環境矛盾的集中爆發期。糧食生產安全、流域生態安全和人居環境安全面臨巨大的壓力和嚴峻挑戰。如何破解發展過程引發的資源枯竭、環境污染等問題，統籌協調生產空間、生活空間和生態空間，促進區域經濟社會與資源環境全面協調可持續發展是中原經濟區亟待解決的問題。

1 中原經濟區主要資源環境約束現狀

中原經濟區環境污染狀況整體令人擔憂。資源環境約束加劇，發展與環境保護的深層次矛盾突出，傳統粗放的增長方式已付出的環境代價巨大，生態環境安全、糧食生產安全、環境質量與人群健康形勢嚴峻。環境污染長期未根本扭轉，水資源短缺，重點流域水污染嚴重，區域和城市大氣環境質量超標，灰霾天氣頻發，主要污染物排放總量超出環境容量，耕地土壤質量呈下降態勢，歷年累積的環境污染和生態破壞問題尚未根本解決，生態環境退化趨勢未根本扭轉，資源環境問題已成為制約經濟社會可持續發展的關鍵瓶頸，經濟社會的可持續發展面臨的資源環境保障難題。主要突出體現在以下幾個方面:

1.1 結構性污染及戰略性資源瓶頸突出

結構性污染問題突出:中原經濟區主要行業的單位產值能耗、污染物排放量均遠高于全國平均值，凸顯能源驅動經濟發展、產業結構升級滯后、環境保護投入不足。以能源、原材料工業為主的資源型產業比重較大，工業能源消費在地區能源消費總量的占比高于全國平均水平10 個百分點以上(河南省為81.6%)，能源消費以煤炭為主，煤炭消費比例高于全國平均水平(河南＞83%，河北＞85%，山東、山西約80%，安徽約70%，全國平均68%)，單位GDP 能耗遠高于全國平均值。電力、熱力的生產和供應業、石化、化學原料及制品制造業是中原經濟區重點耗能、耗水產業，電力、熱力的生產和供應業、非金屬礦物制品業是主要大氣污染物排放行業，造紙和紙制品業、食品加工業和石化、化學原料及制品制造業是重點水污染物排放行業。

戰略性資源瓶頸突出:水土、礦產戰略資源瓶頸突出表現為“一多三少”。中原經濟區的水土、礦產資源瓶頸突出表現為人口數量多，人均土地少，地均和人均水資源量少，人均礦產資源量少。人均土地、人均水資源占有量、人均礦產占有量分別為全國平均水平的1/6、1/5、1/4，城鎮化水平低于全國平均水平約10 個百分點，工業化處于中期階段，土地利用率已超過85%，水資源利用超載，相當部分地區礦產資源開發步入資源枯竭狀態，水土資源、礦產資源剛性制約趨緊。

1.2 糧食生產安全受到威脅

農業生態系統面臨土壤質量退化、養分失調、環境污染等困境:區域耕地總體質量偏低。以河南省為例，河南省耕地地力三等以上(1400 斤以上地力/畝·年)耕地占總耕地的35.8%，中低產田面積約占耕地面積55%［1］。化肥農藥的施用量和施用強度呈上升趨勢。化肥施用強度為805.7kg/ha，約為全國平均水平的1.9倍，大大超出發達國家225kg/ha 的標準。化肥、農藥利用率較低。河南省化肥當季利用率低，氮肥利用率30～35%，磷肥10～20%，鉀肥為35～50%;農藥施用中靶標生物農藥利用率約20～30%，70～80%的農藥流失到土壤、水域或飄失到環境。農用化學品的過度施用和不合理使用，以及由缺水和水污染引發的污水灌溉，使得土壤持久性有機污染和重金屬污染問題日益突出，成為影響土地質量的關鍵性問題，城市近郊、冶金化工園區周邊土壤污染逐步顯現，復合性的水環境問題日趨嚴重，對保障糧食生產安全構成潛在威脅。

保障糧食生產安全與城鎮化、工業化發展的矛盾十分突出:中原經濟區的城鎮主要分布在平原地區，鑲嵌于農業生態系統。糧食主產區，亦是人口稠密區、城鎮化和工業化發展相對滯后的區域，也是未來城鎮化、工業化發展的發展重點地區。中原經濟區城市密度為8 個/萬km2，各種門類的工業園區的分布密度約10 個/萬km2，城鎮化工業化發展對土地剛性的需求一般表現為城市和工業園區周邊農業用地被侵占，而平原城市周邊都是優質的農田。城鎮化工業化發展導致農業用地“占優補劣”問題普遍存在。農業用水需求保障與水資源利用效率低下和水質污染嚴重的矛盾，以及地下水資源大量超采導致出現地下水位大幅降低等，加劇了水危機對糧食生產安全的威脅，成為糧食生產安全的重大隱患。

1.3 大氣污染復合化，人居環境安全形勢嚴峻

煤煙型大氣污染特征依舊突出:省轄城市SO2、PM10年均濃度均呈現西北高、東南低的分布特征，與人均GDP 和城鎮化率的空間分布重疊，2012年各省轄城市PM10年均濃度超出環境空氣質量標準。常規大氣污染物重污染區基本集中在黃河沿線兩側城市，河南的鄭州、平頂山、新鄉、許昌、濟源、安陽，河北的邢臺、邯鄲，山東的菏澤等重點城市和特色資源型城市普遍存在城市大氣污染，PM10達標壓力大，改善城市環境空氣質量的任務十分艱巨。

以PM2.5污染為特征的空氣污染加劇，人群健康風險不容忽視:已開展PM2.5監測的鄭州、開封、晉城、運城，PM2.5日均濃度達標率不足50%，均出現較為嚴重的超標。區域性灰霾天氣呈頻發態勢，與中心城市、資源型城市的光化學污染、煤煙污染疊加，呈現復合型污染態勢，凸顯以煤炭為主的能源結構對區域性生態壓力并未根本緩解，人口集聚、城市擴張和資源型工業發展帶來的環境問題日益突出。

1.4 以水資源超載、水環境污染為特征的流域水安全受到脅迫

水資源承載能力嚴重不足:中原經濟區人口稠密、耕地率高，地均、人均水資源占有量少;人均水資源占有量僅為全國平均水平的1/5，水環境承載能力嚴重不足，地表水、地下水資源各居半壁江山，資源型缺水、工程型缺水和水質型缺水并存。各地市水資源開發利用率均超出40%安全警戒線，2/3 以上的省轄市不同程度地出現大范圍地下水漏斗。水資源空間分布與土地資源和生產力布局不相匹配的矛盾、城鎮生活用水、工業用水增長與農業用水的矛盾，以及經濟社會發展用水與生態用水的矛盾日益加劇，加之長期超采地下水導致部分地區含水層疏干、地面沉陷、泉水斷涌、河水斷流、濕地萎縮、土地沙化等問題，對生態環境構成嚴重危害和威脅。

水環境污染依然十分嚴重:水環境污染與資源型缺水相伴隨行，海河、淮河、黃河、長江四大流域主要支流水污染嚴重，黃淮海平原區海河和淮河流域支流季節性河流斷流、河道干涸十分突出，基本喪失自然河流基本功能，跨省界地表水污染比較頻繁。2012年221 個國控和省控監測斷面中V 類和劣V 類水質斷面占43.9%，河流水環境污染依然十分突出。跨省河流多、省界控制斷面復雜、流域控制性大工程少，河流斷流、地表水污染加劇，形成長期未能有效破解的綜合性水環境難題，對飲水安全、糧食生產安全及流域水安全構成巨大威脅。

2 優化經濟發展的調控策略

策略1:生態文明建設與“四化同步”相促進。實現“兩不犧牲”、維護“三大安全”，要以農業生態安全和人居環境安全優布局，以綠色、循環、低碳引領調整產業結構，以資源環境承載定規模，建設節約型、環境友好型經濟社會。

策略2．農業生態安全與城鎮化、工業化發展相同步。以耕地紅線和生態紅線約束城鎮化、工業化發展用地擴張;以新農村建設、農業產業化集約化發展促進人口集中、城鄉一體化發展;以農業生態化引領耕地土壤有機質提升，全方位管控耕地土壤重金屬和持久性有機物污染風險，保障耕地土壤質量不退化。

策略3．生產力發展與資源環境承載能力相匹配。推動工業結構戰略性調整、資源型城市戰略轉型，培育新興戰略性產業快速發展。努力提高中原城市群綠色、低碳經濟集聚能力，促進中原城市群率先實現經濟結構轉型，大力推動東南部城市低碳經濟發展，扶持貧困地區發展。

策略4．資源型產業發展與“綠色、循環、低碳”戰略相適應。以國家、省級產業園區為主要載體，構建循環經濟產業體系為核心，積極推動資源利用產業鏈之間的耦合發展;以技術升級改造、產業鏈延伸為基礎，加快傳統產業的“綠色化”技術改造、積極承接東部產業轉移。

策略5．資源環境效率與經濟發展水平相協調。實施與經濟發展水平相適應的區域資源能源利用效率和污染物排放等方面的準入制度，實施能源消費總量和能源消費強度“雙調控”、污染物排放總量和排放強度“雙調控”，促進資源環境利用績效與經濟發展水平同步提高。

3 破解資源環境約束的相關對策

當前和今后一個時期，是全面建成小康社會的關鍵時期，也是推動生態文明建設和環境保護的關鍵時期。“小康全面不全面，生態環境質量是關鍵。”為深入貫徹十八大建設生態文明的總部署，深刻把握習近平總書記提出的“四個全面”推動環境保護改革與發展，主動適應經濟發展和環境保護新常態，依靠制度創新、科技進步、嚴格執法、深化改革，推動實現“藍天常在、綠水長流、永續發展”的總體目標［2］，中原經濟區發展必須以“四個全面”戰略布局為指引，圍繞“全面建成小康社會”的戰略目標，以“全面深化改革”為驅動，以“全面依法治國”為保障，堅持“環境保護優先”、經濟社會發展與環境保護協調的國家戰略，實施“耕地保障優先、農林水統籌”維護糧食生產安全，實施“飲用水源保護優先，節水治污并重”改善流域水安全，實施“節能減排優先、三生空間協調”提升人居環境安全的區域環境保護總布局。具體從以下四個方面著手實施:

一是圍繞“四個全面”，推進生態文明法制建設:以健全法律法規、創新體制機制為核心，推動環保政策不斷發展和深化改革，“建立系統完整的生態文明制度體系”。第一、健全和完善由污染防治法、資源保護法和生態保護法為基干的生態文明建設立法體系。如制定《生態補償條例》、《環境損害賠償法》等新法，修改《環境影響評價法》建立戰略環境影響評價和環境風險評價制度［3］;第二、積極打通環境法治關鍵節點。解決環境問題的基礎和底線是法治，借環保法修改的契機，強化對政府對企業的約束和監督。通過嚴格執法，引導和倒逼污染企業不越底線、不踩紅線、不碰高壓線，引導和倒逼地方政府不越位、不錯位、不失位［4］。第三、加強區域立法協作，強化區域聯合執法機制。創建區域生態政策協調機制，建立具有共同約束力的規章，制定具有共同約束力的政策;打破地方行政區劃限制，加強跨地區聯合執法的監督力度，構建聯合執法的預警信息系統，推動形成區域內的多種聯動機制［5］。第四、建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制［6］。以改善環境質量為目標導向，在“環境質量評價”、“排放總量控制”基礎上，建立環境質量、排放總量和資源效率與經濟發展水平耦合的環境績效綜合評估考核體系及資源環境資產負債表，并將其納入政府環境績效評估考核。實行最嚴格的源頭保護制度、區域生態損害評估及賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境，推動生態保護投入與生態補償機制的多樣化，保障區域環境質量不降低。第五、實施資源環境紅線管理機制。以促進區域環境質量持續改善，維護流域生態安全、糧食生產安全和人居環境安全為目標，實施資源環境紅線管理機制，建議設立資源環境績效、生態環境保護、水安全、耕地質量等四條紅線。

二是保障“三大安全”，解決突出資源環境問題:第一、保障耕地數量與質量提升并重，拓展農業重點生態功能區。耕地保障優先，以平原區耕地與基本農田保護標準化建設、山區水土保持與水源涵養為主體，構建流域生態保護與修復體系。保障農產品主產區耕地土壤質量不下降，生態型限制開發區生態服務功能不下降;將中原經濟區糧食主產區納入國家重點生態功能區，構筑糧食生產安全的生態屏障，在中原經濟區的“四區三帶”生態屏障建設中，要將平原生態涵養區、南水北調中線生態走廊建設放在最優先位置。第二、保障飲用水源地安全，促進河湖生態健康。構建山區、平原河系一體，節水治污并重，上下游水污染防治統籌，地表水治理與地下水保護統籌的水污染防治與水環境修復體系。通過地區用水總量、用水效率、排污總量控制，以及實施流域水污染物排放特別限值和高耗水高污染產業退出機制，促進節水型產業發展和結構調整，逐步實現水環境功能區達標;在水資源嚴重超載的邢臺、邯鄲、安陽、鶴壁、聊城、漯河、商丘、平頂山、淮南等地市，嚴格限制或禁止引入高耗水低端制造業項目，現有的高耗水、高污染產業要加快節水建設和耗水工藝設備淘汰。第三、保障人居環境安全，協調工業化與城鎮化發展的合理空間布局。以降低大氣污染人群健康風險為主體，構建節能減排與環境質量目標管理一體、多種污染物協同控制與區域聯動、重化工業集聚區與城市和村鎮生活空間有效隔離的人居環境安全保障體系。大中城市要實現城市遠景發展與重化工業園區的有效空間分隔，中、小城市優先解決重化工業圍城問題。按照不同主導產業類型的園區和發展規模，制定最小生態隔離帶限值要求，促進重化工業園區與居民生活空間的有效分隔。不能達到最小生態隔離帶限值要求的產業園區，應調整主導產業發展方向，人群健康危害大的企業，應予以搬遷。

三是加快“三個優化”，調整產業及能源消費戰略結構:第一，優化產業結構。優化并有節制地發展傳統主導產業，傳統支柱產業宜“以退為進”、“改造提升”優先;優先發展技術含量高、市場潛力大高成長型制造業產業、如電子信息、裝備制造、汽車及零部件、食品、現代家居、服裝服飾等;培育信息技術產業、生物產業、新能源、新材料、節能環保產業、高端裝備制造業等戰略性新興產業;大力發展物流業，強化鄭州國際物流中心功能，加快推進鄭州航空港經濟綜合實驗區建設，支持其成為國家全面深化改革開放的先行區。第二、優化提升資源環境績效水平。實現工業經濟向低碳、生態化轉型，關鍵是要依托循環經濟引導、清潔生產技術推動，促進產業集聚區向循環工業園區、生態工業園區發展;優先在有色、煤炭、非金屬礦、農業和再生資源等領域，以產業集聚區為平臺載體開展循環經濟試點工作，培育循環經濟產業園區;第三、優化能源原材料基地的發展戰略。基于以PM2.5為特征的復合型大氣污染現狀與發展趨勢，調整“建設豫北、豫南、皖北、晉東南、魯西五個火電集群”、“建設沿隴海、蒙西等鐵路的火電帶”布局。在河南煤電基地主體的中原城市群，轉向嚴格限制燃煤火電的布局發展，不再新增燃煤電源點;魯西煤電煤化基地，轉向煤電定向供需、適度發展;調整晉東南“煤、電、氣、化”綜合能源產業基地的發展戰略，重點轉向煤炭綜合加工、清潔利用為主。

四是做到“三個實施”，建立差別化的環境管理機制:第一、強化宏觀調控手段的運用、實施區域大氣環境質量目標管理。建立基于空氣質量改善的區域總量指標，推行空氣質量分級分類管理;開展二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發性有機物的協同控制。深入實施大氣污染防治行動計劃，實施與京津冀地區大氣污染防控協同的策略，中原經濟區大氣污染治理力度與京津冀地區相當;促進重點區域煤炭消費零增長，中原城市群、北部城市密集區等地區實施大氣污染物排放特別限值和燃煤總量限制。第二、按照主體功能區的空間布局，實施不同的用水優先保障策略。主體功能區的農業型和生態型限制開發區，優先保障城鎮生活用水和農業生態系統用水需求;優先強化農業節水、提升農業灌溉用水效率，有效控制地下水超采。主體功能區的重點開發區，以水定人，以水定產，優先強化城市、工業節水和再生水利用，優先地下水補源，逐步補償被擠占的河流生態系統用水。第三、實施水源涵養生態補償與水生態損害賠償機制。維護流域水安全要上下游統籌，擴大流域上下游橫向補償機制試點。探索流域不同行政區的水源涵養功能保護的共同而有區別的責任義務，研究建立跨行政區的流域水源涵養生態補償與生態損害賠償機制，平原地區對山區丘陵地區的生態建設進行補償。優先在海河流域開展水源涵養重要區生態補償和跨界河流水質超標生態損害賠償試點，探索太行山水源涵養重要區與水資源受益區的生態補償機制、海河跨界河流水污染的生態損害賠償機制。

［1］吳克寧，鄭義，康鴛鴦．河南省耕地地力調查與評價［J］．河南農業科學，2004(9):49－52．

［2］中國共產黨新聞網．習近平總書記系列重要講話讀本［EB/OL］．2015．http://cpc．people．com．cn/n/2014/0901/c164113－25580891．html

［3］中國環境報．以“四個全面”指引環保工作［EB/OL］．2015．http://www．cenews．com．cn/ztbd1/2015lhxgc/

［4］楊朝霞．破解生態文明法制建設的五大瓶頸問題［J］．環境與可持續發展，2014(2):82－85．

［5］衛丹．中原經濟區生態文明建設路徑研究［J］．理論觀察，2014，(7):70－72．

［6］楊曉杰．推進生態文明建設實現美麗中國愿景［J］．廣東省社會主義學院學報，2014(2):89－94．