環境管理戰略轉型中所需政策與措施初探

鄒素敏

(天津市東麗區環境保護監測站，天津 300300)

1 引 言

近幾十年來，以污染控制為目標導向的環境管理模式，長時期地主導著環境保護工作，行政執法管理部門的監督執法性管理是這一導向的主要表現形式。這種形式對中國污染防治及環境的改善功不可沒。但要向以環境質量控制為目標機制的環境管理轉型，現行的環境管理中還存在著若干問題需要以政策與措施解決。

2 現行環境管理中存在的若干問題

2.1 行政執法監督管理為主，缺乏自主管理的自覺性和積極性

自環境管理系統建立至今，我國一直沿襲著中央政府環境管理機構為政策制定法律、法規框架，并授權地方政府行使管理權。所以政府的行政監察為環境管理的主要手段，致使我國的大多數企業，特別是中、小型企業，缺乏環境管理的積極性和自覺性，視污染治理為負擔，形成了行政環境監管與企業的貓與老鼠的關系。污染物的排放成為“躲貓貓游戲”。因而，阻礙了環境管理工作的順暢地開展。

2.2 污染物的治理企業分散、單一，缺乏綜合性和產業化

污染物是現代社會人類從事生活生產活動中的衍生品，它嚴重地破壞著生態環境。我國專門從事污染物治理、綜合利用的企業為數甚少，缺乏污染物治理的規模化和產業化。對污染物只追求一個達標排放就大功告成。近年來，綜合利用的呼聲日漸微弱。這里有成本和技術等諸多原因，但轉變環境管理的主觀意識，創新思維、創新管理模式、探索新型的經營理念是其根本所在。

2.3 污染物的治理資金以政府和企業投入為主，缺乏社會資金的融入

污染物治理的產業化和規模化，必然需要有較多的資金支撐。靠政府財政的投入和企業的自籌，遠遠不能滿足實際需求，顯現出捉衿見肘的尷尬局面。引入社會資本的融入，采用合理的投資方式，使投資有回報、有利潤。是環境管理戰略轉型中創新環境管理思路的一種嘗試。

2.4 污染物處理、治理企業數量、規模不足，缺乏社會競爭機制

污染物治理的規模化和產業化應有一個競爭、激勵機制相伴隨，才能使之有活力和后勁。目前我國的這種機制相對缺乏，專業治理污染物，搞綜合利用的企業較少。值得一提的是，從事危險物處理的企業更是屈指可數，就天津地區，有經營許可證的僅兩三家，這在一定程度上助長了企業的官商行為，搭政府行政管理的便車依賴于高收費，獲得高額利潤，不思進取，不求發展。

2.5 再生產品市場低迷，缺乏有效、強硬的再生產品再利用的措施

我國資源的開發與利用，長期滯留在粗放型的資源利用方式。受市場經濟的制約，再生產品與原料產品的價格相差不大，因而，再生產品的使用受到冷落。因此，必須考慮利用相關的政策，把這類再生成品的市場開拓出來，制定有效、強硬的措施，限制同類資源產品的購買和使用，使再生產品得到廣泛的認可。

3 環境管理戰略轉型所需的配套政策和有效措施

針對上述問題，在環境管理戰略轉型中，出臺相應的法律、法規、以及適宜的政策有效的措施是必不可少的。

第一，新修訂的《環保法》第六條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務”，“企業事業和其他生產經營者應當防止，減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任”，這在法律上規定了保護環境的主體和責任。在措施上，可考慮建立企業行業環境管理機制。這個機制的職責可參與行業內企業管理等級的評判、對環保行政主管部門就行業內的環境管理中的問題建言等。一個適當范圍區域的龍頭企業可承擔此任。政府財政污染治理資金應大幅地向龍頭企業傾斜。當然，加大對違法企業的懲罰力度，嚴格執法也是完全必要的。新修訂的《環保法》在這方面已增加了新的內容，刑事追究責任較之前有了新的突破。加大了違法違規成本，使違法者望而生畏。通過這些方式，促進企業環境管理的自覺性和積極性。

第二，在環境管理的戰略轉型中，污染物的治理提升為污染物的綜合利用是其重要的一部分。當前，我國的生態資本已處于一個相對缺乏的狀態。減少生態資本的消耗是環境管理戰略轉型的目標之一，污染物的綜合利用就是減少生態資本的消耗的一個有效途徑。變廢為寶，變污染物為資源應在環境管理的戰略轉型中賦予廣闊的前景與強大的生命力。這就要在相關的政策上，讓從事專業污染治理的企業有釋放的空間，使之產業化和規模化。譬如，激勵綜合利用的科學研究投入，推廣科研成果，減少科研成果轉化為規模生產的中間環節。

第三，據有關資料顯示，未來五年我國環保投資總需求約為7000 億元，按照總投資的1/3 計算，自有資金需求額高達2333 億元，如此巨額需求完全靠財政投資是不現實的，吸引社會資金(包括外資)投資環保產業已是各級政府和業內人士的共識。BOT 模式將是我國環保產業項目融資的一個發展方向。這種模式的基本線路是:由項目所在地方政府或所屬機構為項目的投資者提供一種特許權協議作為項目融資的基礎，由本國公司或外國公司作為項目的投資者和經營者安排融資，承擔風險，開發建設項目并在有限的時間內經營項目獲取商業利潤，最后根據協議將該項目轉讓給相應的政府機構。采用BOT 模式需要有商業資本積極大規模的進入，而項目的收益和產品的利潤是相關的。考慮到我國現狀，在一段時期內BOT 項目不可能有超額利潤，也就決定著不會有大規模的商業資本的進入。

第四，要使污染物處理、治理企業，特別是危險物處理企業得到合理的發展，一是應強化地方政府及有關部門規劃專項工業園區的主觀意識，在規劃工業園區用地中做為必備內容存在;二是在項目“環評”上，充分考慮企業特點，為企業的發展打出“提前量”;三是項目審批中放開“量”的束縛，只要符合審批條件的即可通行。

第五，環境管理戰略轉型核心必須堅持可持續發展戰略。應在改變粗放的資源開發與利用方式上作為切入點，激活綜合利用的市場經濟狀態。借助產業結構調整的機遇，對那些有可能造成較嚴重的環境污染、又可用再生產品替代的產品增收污染補償稅、資源調節稅等，用來加大產品的生產成本，提高了產品售出價格，加大了與再生產品的價格差距，使產品的消費者在使用上添加了考量關節，再有，對此類原料產品要實行限產、限購、限量使用、限制同類產品再建、擴建項目審批的強硬措施，從而，擴大再生產品的市場份額。

綜上所述，環境管理戰略轉型進程中建立與經濟社會和環境形勢發展需求相適應的環境管理模式，組織與其適宜的政策和措施是我國環保工作面臨的新挑戰，是時代賦予環境管理新的使命，其任重而道遠。因此，我們要勇于探索，大膽創新，實現環境管理戰略轉型新目標。

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