淺析吉林省“十三五”環境保護規劃總體思路

包麗艷 張亮

(吉林省環境科學研究院，吉林 長春 130012)

1 引言

吉林省經濟社會發展對環境的壓力還將持續增加，長期形成的資源依賴型的產業結構和粗放型的增長方式以及由此形成的結構性污染依然存在，城鎮化快速發展給環境保護帶來巨大壓力，地方法規規章及規范缺失影響監管執法效能、新的污染物不斷涌現并相互疊加相互影響等挑戰。“十三五”環境保護規劃編制過程中，吉林省應該確立怎樣的理念，“十三五”環境保護規劃的指導思想和基本思路如何確定，因此，啟動環保“十三五”規劃的前期研究工作，從戰略高度研究提出“十三五”環境保護總體思路，可為科學編制吉林省“十三五”環境保護規劃奠定堅實的技術基礎。

2 總體思路分析

2.1 堅持以生態文明建設為主線

黨的十八大把生態文明建設放在突出地位，納入中國特色社會主義建設事業“五位一體”總體布局，提出了努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展的宏偉目標。預計“十三五”期間，將是我國生態文明建設大力推進并取得顯著成效的五年。全省“十三五”的生態環境保護工作應按照中央的統一部署，適應生態文明建設的新形勢，以生態文明建設為主線，用生態文明建設統領生態環境保護各項工作。堅持以全面建成小康社會為目標，在小康社會大目標的框架下，科學確定“十三五”生態環境保護的目標和任務，使“十三五”生態環境保護的各項目標與全面建成小康社會的大目標相銜接，推動全省走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路;堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，推動全省城鄉建設和生產、流通、消費各環節的生態化，用較少的資源消耗和環境代價實現經濟社會更好更快發展;堅持把構建資源節約型、環境友好型的增長方式和消費模式作為生態環境保護工作的主攻方向和主要任務，全力推進資源利用方式由粗放利用向節約優先、集約節約、高效利用轉變，從源頭上控制環境污染和生態破壞，全力推進環境污染防治由“先污染后治理”“先破壞后修復”向在發展中保護，在保護中發展轉變;堅持把創新和嚴格環境管理作為生態環境保護工作的關鍵環節，加大生態環境保護力度，強力推進節能減排，嚴格環境執法，加快生態的修復和建設，形成轉型發展方式的倒逼機制和生態文明建設的推進機制;堅持把生態文化建設作為生態環境保護的基礎性工作，加強生態文明宣傳教育，促進全社會牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，提高生態環境保護和生態倫理道德意識，激發廣大群眾保護生態環境的積極性和自覺性，共同走向社會主義生態文明建設的新時代。

2.2 堅持以轉變經濟發展方式為契機

吉林省解決生態環境問題，必須從源頭上優化產業結構和產業布局，轉變經濟發展方式，提高資源利用效率，減少污染物排放，真正走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少的新型發展道路。黨的十八大堅持以科學發展為主題，以轉變經濟發展方式為主線，把推進經濟結構戰略性調整作為轉變經濟發展方式的主攻方向，把資源節約型、環境友好性社會建設作為全面建成小康社會的主要目標之一。可以預計，“十三五”時期，將是我國以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題的重要時期，是轉變經濟發展方式的關鍵時期，同時也是提升生態環境保護工作和解決現存生態環境問題的大好時機。全省生態環境保護工作應抓住機遇、著眼全局、把握規律、順應趨勢、高位統籌、贏得主動，以轉變經濟發展方式為契機，開創生態環境保工作的新局面。要把生態環境保護工作同落實主體功能區布局結合起來，建立空間規劃體系，科學劃定生產、生活、生態空間界限，嚴格用途管制，加快生態修復，提高生態產品的生產能力，形成符合區域實際、有利于生態環境保護和生態系統優化的生態安全格局;要把主要污染物減排同優化產業結構結合起來，促進高新技術產業化、傳統產業高新技術化和優勢產業的生態化，淘汰技術落后、效益低下、浪費資源、污染嚴重的落后產能，從源頭上控制資源消耗和環境污染，有效緩解經濟發展對資源需求的無限性和自然生態系統資源供給有限性的矛盾，促進經濟可持續發展;要把提高資源利用效率和減少環境污染同發展循環經濟、低碳經濟結合起來，按照減量化、再利用、資源化和減量化優先的原則，在企業、園區和社會三個層面建立資源循環利用體系，提高資源的產出率和綜合利用率，形成消耗少、排放低、能循環、可持續的循環經濟產業鏈條;要把城市環境綜合整治同推進新型城鎮化結合起來，優化城市布局和形態，合理劃定城市“三區四線”，加快推進以綠色能源、綠色交通、綠色建筑、綠色空間、綠色生活為主要內容的綠色城市建設，把生態文明理念全面融入城市的建設和發展，努力提高城市環境質量;要把農村環境污染防治同優化農業發展方式和建設社會主義新農村結合起來，積極促進生態農業、循環農業、低碳農業的發展，提高農藥化肥的利用率和畜禽糞便的綜合利用率，減少農業面源污染。

2.3 以深化生態環境保護管理體制改革為動力

黨的十八屆三中全會強調“緊緊圍繞建設美麗中國，深化生態文明制度改革，加快建設生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”。“十三五”時期將是我國生態文明和生態環境保護管理體制全面深化改革的重要時期，是為生態環境保護注入生機和活力的大好時機。從吉林省的情況看，“十三五”生態環境保護工作要解決的問題較多，環境污染成因也比較復雜，治理的任務非常繁重，僅靠傳統的環境管理是不行的，必須深化生態文明制度和生態環境保護管理體制改革，并以此為動力，全面推進生態環境保護各項工作。因此，要按照中央的統一部署，結合吉林省實際，以建設美麗吉林為載體，以建立系統完整的生態文明制度體系和改革生態環境保護管理體制為重點，加快推進我省的生態文明制度建設。改革以往職能交叉、監管分割、規則不一、效率低下的生態環境管理體制，建立和完善嚴格監管所有污染排放的環境保護管理制度，獨立行使環境監管和環境執法，形成貫穿社會再生產全過程、覆蓋從高山到江河、從天上到地下的一體化的污染物監管模式，維護生態環境的系統性、多樣性和可持續性;改革分散碎片、以行政區域為單元的生態修復和污染防治機制，堅持大生態、大環保、大區域的生態環境保護思路，打破行政區域界線，建立統籌水陸的生態修復機制和區域聯動的環境污染防治機制，實現主要生態系統同保共育，環境污染同防共治，區域流域協調推進，山水田林湖整體優化;改革生態環境管理制度，完善污染物排放許可制度，實行企事業單位污染排放總量控制制度，實行各類污染物指標有償使用和市場交易制度，建立和完善環保市場，推進行業性和區域性特征污染物總量控制，使污染減排同行業優化結構、區域環境質量提高相銜接，做到增產不增污或增產減污;改革生態環境管理模式，緊緊圍繞建設美麗吉林，推進生態補償、資源環境承載能力預警、生態紅線、責任追究等生態文明各項制度建設，及時公布環境信息，健全舉報制度，加強社會監管，構建全民參與的綠色生產生活方式，提高生態環境保護的統一性和有效性。

2.4 以提高生態環境質量為中心

提高環境質量是生態環境保護一切工作的出發點和落腳點，也是生態環境保護工作的根本宗旨。“十三五”時期，是全面建成小康社會，實現生產發展、生活富裕、生態良好的結點期，生態環境保護工作任務艱巨，必須以提高環境質量為中心，全面做好生態環境保護工作。我省雖然是生態環境和資源相對較好的省份，近些年我們在污染減排、城鄉環境污染防治和主要流域水環境污染防治等方面做了大量工作，也取得了顯著的成績，但按照小康社會生態良好和青山綠水的要求，按照廣大人民群眾的期待，按照生態功能區標準，還有較大的差距。無論是水環境污染還是大氣環境污染，都呈現出結構型、復合型、壓縮型、疊加型的特征，而且老的環境問題尚未解決，新的環境問題諸如霧霾天氣、土壤污染等日益顯現，使得生態環境保護工作有時與環境質量不同步，與廣大人民群眾的環境訴求不適應。“十三五“期間，全省生態環境保護工作仍然要以提高環境質量為中心，以讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸新鮮的空氣、吃上放心的食品為重點，找準影響提高生態環境質量的主要矛盾，找準改善生態環境質量的切入點，在解決影響生態環境質量的主要環境問題上下功夫。要以減少和消除霧霾天氣，提高大氣環境質量為重點，全方位強化大氣環境污染防治，確保城市大氣環境質量明顯改善，使生活在城市的人們親身體會到城市環境質量的變化;以松花江、遼河、圖們江、鴨綠江等重點流域及其重點支流以及水源地為重點，繼續下功夫加強水污染防治，確保水環境質量達到水域功能標準和國家控制的濃度標準，確保水源地100%達到飲用水標準;以土壤環境污染防治為重點，采取綜合性的措施，在嚴格控制土壤污染源排放的同時，引導農民增施有機肥，改善土壤結構，恢復土壤肥力，確保食品安全。

2.5 以解決環境問題為導向

“十三五”全省生態環境保護工作起點高、要求高、標準高，要全面完成各項任務，必須找準目前存在的主要問題，科學預測未來發展可能產生的生態環境問題，有針對性地解決問題，扎扎實實地把生態文明建設的各項要求和生態環境保護的各項任務落到實處。要對照“十二五”生態環境保護規劃的實施情況查找問題，認真總結“十二五”生態環境保護工作，看哪些任務完成的比較好，有什么經驗，哪些任務和項目沒有完成，需要在“十三五”繼續完成;對照全面建成小康社會對環保要求查找問題，認真審視全省生態環境保護工作，客觀評價全省生態環境保護工作，找準主要問題及解決思路與對策，確保生態環境保護工作與全面建成小康社會同步;對照主要生態系統和環境質量現狀查找差距，明確森林、草原、濕地、土壤、生物多樣性等主要生態系統存在的主要問題和生態修復的主要任務，明確改善環境質量的主攻方向，明確環境管理和環境執法的主要措施;對照廣大群眾對生態環境的關注熱點和訴求查找問題，看群眾普遍關心和反映強烈的環境問題哪些解決了，哪些還沒有解決，老百姓還不滿意，應當如何回應和解決;對照今后五年發展變化預測問題，認真分析全省“十三五”經濟社會發展的走向，超前研究和科學預測今后五年經濟發展、資源開發、總量擴張、城鎮化推進過程中可能產生哪些新的生態環境問題，會給生態環境和資源承載能力帶來哪些壓力，如何緩解經濟發展與環境資源約束趨緊的矛盾，促進全省經濟社會健康可持續發展。

3 研究結論

本文研究認為吉林省“十三五”環境保護規劃總體思路為:以黨的十八大和十八屆三中全會精神為指導，以生態文明建設為主線，以全面建成小康社會和提高生態環境質量為目標，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅持在發展中保護、在保護中發展的基本原則，著力深化生態文明制度改革，按照源頭嚴控、過程嚴防、后果嚴懲的要求，建立系統完整的生態環境保護管理體制;著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成轉變經濟發展方式的倒逼機制，從源頭上控制環境污染和生態破壞;著力強化污染減排和排污總量控制，全方位削減工業污染、城鄉生活污染和農業面源污染，實現生態環境質量明顯改善;著力加快生態的修復和建設，實施分區推進、整體優化戰略，科學構建山水田林湖優化共生的生態安全體系，從根本上扭轉生態系統退化的趨勢。為全面建成小康社會提供優美的生態環境，為建設美麗吉林提供堅實的基礎，為全省經濟社會健康發展提供良好的環境支撐。

［1］國家環保部．國家環境保護“十三五”規劃基本思路(征求意見稿)，2014．

［2］吉林省發改委．吉林省“十三五”規劃基本思路，2015．

［3］吉林省環科院．吉林省“十三五”環保規劃前期研究，2014．