基于博弈論視角的公共政策執行分析

徐超珍

（上海理工大學管理學院， 上海 201299）

在現今中國政治經濟體制改革深入推進的轉型時期，在公共政策領域發生了諸多變化。這些變化中包括積極的一面，如出現了法治化、民主化、社會公正等方面的進步，但與此同時也出現了值得注意的一面，即在一些公共政策在執行過程中出現了執行困境，例如，有些公共政策名存實亡，有些則出現執行變異。博弈論作為一種政策執行分析工具，對研究政策執行變量與擺脫政策執行困境具有一定的積極意義。例如尤金·巴達赫將博弈思想引入政策執行之中，將政策執行定義為“相互松散的聯系在一起的執行博弈之體制”，認為政策執行有效與否，取決于參與各方“策略”選擇的綜合運用。

1 利益選擇差異是造成執行困境的內在動因

政策制定者、政策執行者及政策目標群體作為政策執行過程中的利益主體，在政策執行過程中都具有追求自身利益最大化的內在沖動。不同的利益考量和目標訴求決定了不同利益主體在政策執行中的博弈選擇，從而對政策執行產生直接的影響。

1.1 政策執行者和政策制定者之間的博弈

“政策執行本身可以看作是政策制定者和政策執行者之間的交易過程，是組織在業務履行過程中發生的交易，是一種組織現象。”在公共政策執行鏈條中，公共政策的制定者依據社會公共利益或公共需求發起或制定公共政策。公共政策的強制性和權威性往往決定著政策執行者無法拒絕政策的執行，但在實際執行過程中，政策執行者卻可以在策略選擇上決定是嚴格執行還是變通執行。在政策目標群體不配合、不接受的情況下，政策的執行勢必需要付出一定的成本，包括政治的、經濟的、社會穩定等等。政策執行者一旦覺得付出的成本大于收益，那政策執行者在公共政策執行過程中必然會考慮進行政策規避，出現“上有政策、下有對策”、政策執行虎頭蛇尾等情況。

1.2 政策決策者、執行者和政策目標群體之間的博弈

任何公共政策的實施不可避免會觸及部分人的利益所在，這部分人勢必會想方設法，想出種種對策來應對政策的實施。因此，政策決策者及政策執行者的態度將直接影響他們的策略選擇。因政策決策者與政策目標群體各自具有不同的利益追求，政策決策者的出發點是維護和創造社會公共利益， 其角色定位決定了他不得不從整體利益統籌決策， 但在確定“稀缺”資源分配時又難免會依照“原則”作出選擇。因此這部分人的態度勢必影響政策的實施。同理，政策執行者的執行傾向也影響政策目標群體的策略選擇。

2 化解困境的應對建議

公共政策執行困境來源于制度設計，關鍵在于政策執行者對政策執行的態度和選擇性偏向。通過從利益整合的角度完善公共政策制度體系，并引導政策目標群體提高對公共政策的認同感，勢必可以提升公共政策的執行力。

2.1 正確處理好各利益相關者之間的關系

利益博弈是政策執行困境的策源地，要規避和防范政策實施風險，整合好各利益相關者之間的利益關系是關鍵。主要從兩方面著手：一是要克服狹隘的部門主義、地方主義和極端個人主義的思想和行為，私利和公益應得到合理劃分和界定，追求共同的公共利益。二是要重視政策目標群體的合理利益訴求，合理訴求的滿足可有效地防范其從自身長遠利益出發，摒棄機會主義。

2.2 增強公眾對政策的認同率

政府出臺的公共政策應更具科學性、合理性和嚴密性，并提升公共政策的可操作性，壓縮政策執行的彈性空間，同時應允許公眾廣泛參與公共政策決策過程已使政策更好地體現公共利益和民眾利益之間的平衡，以獲得更高的民眾認同率，從而化解一些潛在的執行沖突。其次，在政策執行過程中應加大政策宣傳力度，充分利用電臺、電視臺、報紙、網絡等載體，開展全方位、多形式、多層次的宣傳報道，讓市民群眾能夠通過各種途徑知曉相關政策內容，提高市民的知曉率。

2.3 完善公共政策監督機制

事實證明，許多政策執行出現偏差，其中一個重要原因就是政策運行機制對政策的失控。建立一個完善的政策執行監督管理機制對于如今處于重大轉型期的中國來說，顯得刻不容緩。具體可從以下方面著手：

2.3.1 完善政策監督機制

執行前要對制定政策的科學性、合理性、可行性進行監督；執行過程中對政策執行情況進行監督；執行后對政策執行結果進行監督。

2.3.2 完善政策調控機制

針對在實踐中出現的政策執行變異、政策推進疲軟等問題，應作為制度創新的生長點，制定調整措施和做出糾偏方案，有效規避執行走樣。

2.3.3 完善決策監控問責體制

引入善治理念，在善治的條件下對虛假執行或變相處置政策設計的行為予以問責，依法追究相關當事人的違法責任，使政策執行者不敢虛假執行。