《食品安全法》修訂重在質(zhì)量

■文/劉兆彬

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，加快建設(shè)社會主義法治國家，依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。食品安全法律關(guān)系每個人的健康、安全，關(guān)系產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國計民生，2014年6月30日，十二屆全國人大常委會第九次會議初次審議了《中華人民共和國食品安全法(修訂草案)》并在全國人大官網(wǎng)公布，向全社會公開征集意見，本文作者在《食品安全法》修訂之際，針對十二個方面的問題，提出了修改建議。

《食品安全法》實施五年即將修訂，充分體現(xiàn)了全國人大、國務(wù)院對民生問題的高度重視和依法治理的決心。修訂稿比原法新增許多內(nèi)容，有不少亮點，總體看是進步。但有些問題需要深入研究，慎重權(quán)衡，進一步提高頂層制度設(shè)計的科學(xué)性與執(zhí)行力，進一步提高立法質(zhì)量，為食品安全奠定可靠基石。

風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估與抽樣檢驗制度

《食品安全法》修訂稿第14條、第18條、第83條分別設(shè)立了對食品的風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估和抽樣檢驗等三項制度，其目的是運用檢驗手段加強監(jiān)管。但這種設(shè)計的必要性、合理性和經(jīng)濟性有缺陷。例如：檢驗一種月餅，可能要分別抽三次，分別送三家實驗室，也可能是三塊月餅進同一家實驗室檢驗，出三份不同或相同的檢驗報告，而財政要為一塊月餅的檢驗付三次錢。三份相同或不同的檢驗報告如何有效使用？很顯然，一塊月餅檢三次或三塊月餅一家檢的現(xiàn)象有點亂，成本高，效果差，財政、消費者、企業(yè)負擔(dān)都會加重。為什么呢？要害在于體制問題。風(fēng)險監(jiān)測制度的執(zhí)行主體是衛(wèi)生部門會同食藥、質(zhì)監(jiān)等部門。風(fēng)險評估制度是由衛(wèi)生部門負責(zé)組織實施。抽樣檢驗制度是由食藥部門組織實施。農(nóng)業(yè)部門負責(zé)對食用農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險監(jiān)測等工作。本屆國務(wù)院機構(gòu)改革就是要解決職能交叉的混亂現(xiàn)象。但這三套制度并行，多家主體重復(fù)交叉的問題并未解決。

建議：由有關(guān)部門認真梳理相關(guān)職能，明確分工，把不必要的重復(fù)制度合并，減少交叉浪費，提高效率。

食用農(nóng)產(chǎn)品

用《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》分別調(diào)整食品和食用農(nóng)產(chǎn)品，是我國法律體系不完善的突出表現(xiàn)，也存在巨大的食品安全隱患。

首先是概念上的混亂：《食品安全法》在附則中有明確的食品定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個食用農(nóng)產(chǎn)品的概念。不知二者在內(nèi)涵、外延是什么關(guān)系？如果二者并列，則應(yīng)當給出本質(zhì)區(qū)別；如果二者包含，則不必重復(fù)，引起混亂。而在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，對什么是食用農(nóng)產(chǎn)品則連個定義都沒有，只是散見于個別條款。但有一點很明確：農(nóng)產(chǎn)品不等于食品。因此，用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》來監(jiān)管原食品（香港對“原食品”的定義是：處于天然接近天然狀態(tài)的產(chǎn)品，可不經(jīng)加工而供食用，或擬加工成食物出售的產(chǎn)品為原食品）和食品原料，顯然是非常不科學(xué)、不嚴謹?shù)淖龇ā?/p>

其次是制度設(shè)計上的混亂：在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中有許多不嚴謹之處，如定義質(zhì)量安全時，用質(zhì)量符合安全即等于質(zhì)量安全。定義農(nóng)產(chǎn)品時，用初級產(chǎn)品來涵蓋植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。定義監(jiān)管主體時，有農(nóng)業(yè)主管部門和其他有關(guān)部門，但在監(jiān)管檢查、法律責(zé)任中，并無其他有關(guān)部門。定義農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者時，使用了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織的概念，似乎生產(chǎn)者是一回事，企業(yè)是另一回事，二者有時又是同一回事。在監(jiān)管制度的設(shè)計上，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的大部分內(nèi)容都放在了外部性管理上，如產(chǎn)地、環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、產(chǎn)品包裝、標識等，而恰恰對食物本身的安全性、營養(yǎng)性、物理、化學(xué)、生物等理化指標，感官指標的監(jiān)管上，只用標準一詞涵蓋了事，而我們的標準又是最短缺、最不明確的。于是出了問題全怪標準，生產(chǎn)者、經(jīng)營者、監(jiān)管者都沒什么責(zé)任了。

再次，兩法銜接上有斷裂：修訂稿對《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的銜接只有1條～2條原則規(guī)定。仔細對照兩法，無論是食品的概念、制度安排、監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、檢驗檢測、法律責(zé)任等重大內(nèi)容上，根本無法銜接，都是各干各的事。而當今世界各國對食品安全的監(jiān)管大都是從田間到餐桌一個完整的鏈條，分工和主管部門可以有不同主體，但監(jiān)管制度應(yīng)當是高度一致的。特別是對食品源頭這一塊，前后不銜接，會留下巨大的安全隱患。我國《食品安全法》實施五年來，食品安全形勢依然嚴峻，很重要的原因就是由于兩法斷裂，源頭這一塊沒有管住管好。源頭管不好，加工、流通、餐飲管的再嚴格也是事倍功半。

建議：廢止《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，將其相關(guān)內(nèi)容納入《食品安全法》。保持食品安全監(jiān)管制度的一致性、完整性、科學(xué)性，在分工上可由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、食藥等部門各司其職。

食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題

修訂稿第37條對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販作了原則規(guī)定，把具體管理辦法交由省級人大去立法。這是修訂草案的又一大硬傷。

首先，小作坊、攤販之類說法不規(guī)范，是俗稱，不應(yīng)寫進法律。正確的說法似乎叫小微企業(yè)和個體工商戶。從業(yè)人員在10人左右，或20人以下，年銷售額在50萬元以下者，大約占我國食品生產(chǎn)企業(yè)的80%左右，是食品生產(chǎn)、銷售的重要補充。其次，在管理制度上不規(guī)范、不具體，沒有體現(xiàn)分類管理原則。《食品安全法》規(guī)定：國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度。但小微企業(yè)搞不搞許可，許可條件是否都一樣？誰來管？怎么管？都沒有規(guī)范。修訂稿把這個大難題推給了地方。

其次，從2009年《食品安全法》實施到現(xiàn)在，各省對小作坊的立法并不積極，五年來僅有三分之一左右的省立法，成為食品安全監(jiān)管中的一大漏洞。一部《食品安全法》，源頭一塊不管，占80%的小作坊不管，再加上多頭管理，構(gòu)成了這部法律的三大缺陷。

建議：用小微企業(yè)代替小作坊等不規(guī)范的稱謂。把對小微企業(yè)的管理制度寫清、寫實、寫細，不要再推給地方立法。許多特色食品都是全國流通，各地五花八門的立法，不利于形成統(tǒng)一的大市場，不利于小微企業(yè)做大做強。對小微企業(yè)可分類管理，不必像大中企業(yè)一樣搞許可、審批、檢驗等。借鑒美國食品安全現(xiàn)代化法案，可對小微企業(yè)放寬準入，但要保障安全底線，加強引導(dǎo)和監(jiān)督。

食品相關(guān)產(chǎn)品

修訂稿第2條、第62條、第154條對食品相關(guān)產(chǎn)品作了原則規(guī)定，第157條則又規(guī)定食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)活動的監(jiān)督管理辦法由國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督部門依照本法制定。由此引發(fā)三個問題。一是定義不清。具體產(chǎn)品邊界不明，相關(guān)產(chǎn)品有多少種不知道。二是設(shè)定制度不細。把高風(fēng)險的食品相關(guān)產(chǎn)品按照工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理規(guī)定實施生產(chǎn)許可，而許可證的規(guī)定沒有食品相關(guān)產(chǎn)品的具體內(nèi)容，無法操作。三是規(guī)定質(zhì)量監(jiān)督部門只負責(zé)食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)活動的監(jiān)督，又會出現(xiàn)生產(chǎn)、流通、餐飲分段管理的多頭、扯皮現(xiàn)象。

建議：一是食品相關(guān)產(chǎn)品實施高風(fēng)險產(chǎn)品目錄管理，動態(tài)調(diào)整。二是由一個部門從頭管到位。三是取消許可制度，建立風(fēng)險評價制度，加強事中事后監(jiān)督抽查管理，加強分類管理，風(fēng)險管理。

保健食品

從2004年開始研究到2009年《食品安全法》實施，保健食品一直是有爭議的問題。絕大多數(shù)部門和專家學(xué)者不贊成寫保健品內(nèi)容。由于部門堅持，寫入了聲稱具有特定保健功能的食品，辦法由國務(wù)院另行制定。由于爭議大，五年了也未定管理辦法。修訂稿中寫了4條之多的保健食品，從定義、概念到管理制度都很混亂。如目錄、原料、標準、注冊、備案、許可等，但不知到底要管理什么，怎么管？

建議：取消有關(guān)保健食品的制度及相關(guān)內(nèi)容。建立在聲稱基礎(chǔ)上的保健食品是極不嚴謹、極不科學(xué)的分類方法。通過行政機關(guān)制定目錄來允許聲稱為保健食品，則是偷換概念，前后矛盾，缺乏科學(xué)依據(jù)的簡單管理模式。設(shè)立了那么多專門對保健食品的備案、審批、注冊制度，極易引起尋租、腐敗。具體管理辦法由一個部門制定是把國務(wù)院的權(quán)力部門化了。因此，是食品就應(yīng)當依照食品的相關(guān)規(guī)定來管理，是藥品就按藥品法管理。如果生產(chǎn)者在食品中聲稱了有特定保健功能，則應(yīng)當按食品標識標注和廣告的有關(guān)規(guī)定嚴格執(zhí)行、嚴格監(jiān)管、嚴格執(zhí)法。特別是應(yīng)由廣大消費者或社會團體依法監(jiān)督，對其虛假標注、虛假聲稱的內(nèi)容訴諸法律，進行高倍數(shù)的懲罰性賠償。取消保健品，可以從根本上杜絕一些不法企業(yè)濫用藥品制造所謂的保健品，高價坑害消費者的行為。

食品安全標準

食品安全標準體系不完善、標準短缺、標齡長、水平低等問題，一直是保障食品安全的難點和社會關(guān)注的焦點。修訂草案在這方面有進步也有不足。進步方面是：解決了食品安全強制性標準的統(tǒng)一性問題。解決了政出多門、交叉重復(fù)、標準打架問題。規(guī)定了標準制定要公開征求意見、公開查詢等程序性問題。其不足是：同標準化法的銜接不順，食品安全標準化體系不完整，表現(xiàn)為定位、定性、層次關(guān)系有矛盾，分工、執(zhí)行、監(jiān)督主體有交叉、重復(fù)、錯位等問題。

建議：

第一，從定性的角度完善食品管理的標準化體系，明確食品的強制性安全標準和非強制性的推薦性標準或選擇性標準。對于有毒有害物質(zhì)的限制、食品添加劑的使用、特定人群的營養(yǎng)成分、食品標簽標識、衛(wèi)生要求、安全方面的質(zhì)量要求等，應(yīng)當統(tǒng)一制定強制性食品安全標準。但從標準化體系看，除上述標準外，還有產(chǎn)品的規(guī)格、型號、結(jié)構(gòu)、包裝、儲運及質(zhì)量方面的一般性要求，還有需要創(chuàng)新改進工藝標準，檢驗方法標準，設(shè)備標準，原材料、半成品、食品相關(guān)產(chǎn)品的標準，常規(guī)的環(huán)境要求等等以及技術(shù)管理標準、基礎(chǔ)管理標準、操作標準和工作標準等等。標準是一個體系，類別很多，很難用一種強制性安全標準所代替、所覆蓋，實際生產(chǎn)生活中，離不開標準體系這種可選擇的管理工具。可選擇的標準雖然不強制，但企業(yè)一旦選擇使用，就必須嚴格遵守，不能欺騙社會和消費者。這種單一的強制性標準制度難以支撐食品的質(zhì)量水平提升和安全保障。

第二，從定位的角度依法明確國家、行業(yè)（團體）、地方和企業(yè)四級標準的功能。國家只負責(zé)制定強制性食品安全標準，其他單位和部門都不能制定強制性食品標準。行業(yè)（團體）地方和企業(yè)則可以制定選擇性、非強制性標準。這樣才能從根本上解決標準缺失、標準落后的問題。選擇性標準中涉及安全項指標應(yīng)當不低于或高于國家標準。取消地方性強制標準，防止市場分割，上下不一致。

第三，從分工的角度提高標準制定的科學(xué)性、實用性。應(yīng)明確食品安全標準的制定，要么由標準化行政管理部門統(tǒng)一制定，要么由食品安全監(jiān)管部門、農(nóng)業(yè)部門制定。由非標準化行政管理部門和非食品安全監(jiān)管部門的衛(wèi)生部門制定標準會越來越脫離實際，脫離國內(nèi)外標準化體系建設(shè)的一般規(guī)律，無法滿足社會生產(chǎn)、生活的迫切需要。

第四，從執(zhí)行和監(jiān)督的角度提高標準化工作的有效性。應(yīng)明確由食品安全的監(jiān)管部門負責(zé)食品標準化整體工作的執(zhí)行和監(jiān)督工作，衛(wèi)生部門應(yīng)當退出標準執(zhí)行、監(jiān)督領(lǐng)域，全力以赴做好與人身安全健康相關(guān)的食品安全風(fēng)險評估工作。

違法行為信息公開問題

修訂稿規(guī)定：監(jiān)管部門要建立食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為信息庫，并將記錄向社會公開。情節(jié)嚴重的通報給投資、金融、證券管理機構(gòu)。這樣的規(guī)定有不妥之處。

首先，上位法依據(jù)不足。憲法規(guī)定：中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。2014年10月10日實施的最高人民法院的司法解釋規(guī)定：不得任意公布自然人基因信息、病歷信息、犯罪記錄等等。同理，企業(yè)也是社會公民，也有企業(yè)人格權(quán)，也有名稱權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)，也不得隨意羞辱，應(yīng)當?shù)玫阶鹬亍７ㄖ蔚幕驹瓌t是罪刑法定、過罰適當。已經(jīng)處罰了，再搞信息公開是雙重處罰，于法無據(jù)。政府不能隨意用羞辱手段來管理社會，臉上刺字、掛牌游街等是古老、野蠻時代的產(chǎn)物。因此，這樣規(guī)定是否涉嫌違憲，應(yīng)當深思。

其次，定性不清、定位不準。由政府公布違法行為目錄，是行政處罰？還是人格羞辱？還是簡單的信息公開行為？如果不是處罰、不是羞辱，又是什么？效果如何？立法不清，后患無窮。

再次，沒有分類。違法信息記錄應(yīng)當作為內(nèi)部分類監(jiān)管的依據(jù)，而不是懲罰手段。且應(yīng)分類為一般、嚴重、特別嚴重，對于特別嚴重者可以采用媒體曝光方式懲罰，但要于法有據(jù)，分類準確。

最后，沒有程序規(guī)定。違法信息記錄公開的主體是誰？什么范圍？縣級的問題是否也要在全國公開？公開多長時間？三年、五年還是永久？無程序就會很混亂。特別是沒責(zé)任、沒救濟、沒監(jiān)督。公布錯了承擔(dān)什么責(zé)任？誰承擔(dān)？企業(yè)、公民是否有復(fù)議、訴訟的權(quán)利？如何復(fù)議訴訟？誰來監(jiān)督？

總之，規(guī)定既不清楚，又無法操作，簡單公布了事。其背后所謂的誠信管理思維，不是法律思維。所謂“一處失信，處處受限；一次違法，寸步難行”，是違背法治原則的。法治的基本原則是：罪刑法定、處罰法定、過罰相當。而不是寸步難行這樣逼人絕路、傾家蕩產(chǎn)，甚至殃及后代的人治思維。

建議：可以建立違法行為信息庫，但不必對外公布。

責(zé)任約談

修訂稿規(guī)定，存在安全隱患，未及時采取措施消除的，政府內(nèi)部上級可約談下級，監(jiān)管部門可約談企業(yè)負責(zé)人。這新創(chuàng)設(shè)的條款存在問題：

一是責(zé)任約談的功能定位不清，同本法前后不一致。在發(fā)生事故、問題隱患、日常執(zhí)法過程中，調(diào)查取證、了解、談話是監(jiān)管部門的權(quán)力。而存在安全隱患又不及時消除的，在法律責(zé)任一章已有規(guī)定，即采取警告、責(zé)令整改、罰款等措施強制當事人立即改正。不知再設(shè)一個約談有何功能？

二是約談定性不清。約談是責(zé)任還是義務(wù)？被約談的企業(yè)負責(zé)人不來怎么辦？約談是強制性的還是非強制性的？如果是強制性的，顯然不合法，可能侵犯了公民的人身權(quán)。如果沒有強制性，如何執(zhí)行？

三是沒有程序，沒有監(jiān)督制約。用的表述都是“可以約談”，讓人不理解此條款到底有何實際效果。

建議：取消約談一條，前后一致，納入執(zhí)法程序之中。對存在安全隱患，又不及時采取措施者，應(yīng)當依法直接采取有效措施，立即改正，而不是談?wù)劧选?/p>

發(fā)布信息由監(jiān)管部門事先核實問題

修訂稿規(guī)定：發(fā)布的食品安全信息可能對社會或者食品產(chǎn)業(yè)造成重大影響的，應(yīng)當事先向食品藥品監(jiān)督管理部門核實情況。這一規(guī)定的問題很突出：一是重大影響的信息如何界定？誰來界定？二是核實后出了問題是政府部門承擔(dān)責(zé)任還是新聞單位承擔(dān)責(zé)任？三是沒有核實程序的規(guī)定。多長時間？怎樣算作是核實？不同意發(fā)布怎么辦？這一規(guī)定既無必要性，也沒有操作性。反而有限制新聞自由、輿論監(jiān)督之嫌，不利于公眾和媒體監(jiān)督，不符合社會共治的原則，不利于保障公共知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

建議：取消此條規(guī)定。監(jiān)管部門、媒體、社會等發(fā)布食品安全信息，都要按法律規(guī)定辦，除由政府發(fā)布的信息外，其他主體發(fā)布相關(guān)信息都應(yīng)依法依規(guī)、真實準確，文責(zé)自負，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案

修訂稿規(guī)定：出口食品生產(chǎn)企業(yè)和出口食品原料種植、養(yǎng)殖場應(yīng)當向國家出入境檢驗檢疫部門備案。鑒于食品安全法已經(jīng)確定了食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的許可制度，二者明顯重復(fù)交叉，增加企業(yè)負擔(dān)。

建議：取消對出口食品生產(chǎn)企業(yè)的備案制度。應(yīng)規(guī)定，許可信息公開，許可部門將有關(guān)信息向出口主管部門通報，即可達到基礎(chǔ)信息共享之目的。

問責(zé)制

修訂稿對行政監(jiān)管和相關(guān)人員建立了問責(zé)制，多達十幾條。總的方向是正確的，但有些問題值得考慮：一是關(guān)于問責(zé)之目的。筆者以為問責(zé)之根本目的是為了把事情做好，而不是為了問責(zé)而問責(zé)，更不是為了迎合輿論、安撫情緒而問責(zé)。簡單的問責(zé)容易造成政府包辦一切，一出事就找政府，一找就問責(zé)了事，而沒有對后續(xù)整改，提升管理水平做更多的細致工作。二是問責(zé)的主體、程序規(guī)定不清、操作性不強。三是規(guī)定的過多、過細，甚至是把行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任混淆、顛倒。四是對被問責(zé)者的救濟渠道無明確規(guī)定。公職人員正當維權(quán)難。

建議：對相關(guān)行政機構(gòu)問責(zé)內(nèi)容重新考慮。可以用簡潔、原則性條款規(guī)定之立法技術(shù)，然后由國務(wù)院單獨制定食品安全問責(zé)管理規(guī)定，作出全面規(guī)范。由人大修訂刑法，對相關(guān)食品安全刑事責(zé)任進一步細化。有關(guān)民事責(zé)任可由侵權(quán)責(zé)任法等相關(guān)法律作出規(guī)定。

修法進程和立法質(zhì)量問題

建議：立法進程時間服從質(zhì)量。當年的《食品安全法》出臺受三鹿奶粉事件影響，時間上有些急。本次修法機會來之不易，應(yīng)當細細打磨，制定有中國特色的高質(zhì)量的《食品安全法》。而現(xiàn)行草案中有許多問題尚需進一步深入研究，如轉(zhuǎn)基因食品問題，電子商務(wù)中食品安全問題，食品安全分級、分類、分地域有效監(jiān)管問題，食品行業(yè)自律、社會共治問題，相互配合問題。還有術(shù)語的應(yīng)用，準確性、科學(xué)性問題，如總則中提到的“最嚴格的監(jiān)管制度”，實踐中沒有最嚴格，只有更嚴格。

修訂稿一個最大的缺陷，就是沒有真正解決“九龍治水、多頭管理”的問題。看似把工商、質(zhì)監(jiān)的食品監(jiān)管職能劃歸到食藥部門了，但又增加了許多部門和許多環(huán)節(jié)，沒有達到改革的預(yù)期效果。建議這次《食品安全法》的修改應(yīng)當在這方面多花時間，深入細致，改得更好。