特種設備目錄制利弊分析及對策研究

■文/胡皇印

國家質檢總局已于2014年10月30日發布了關于修訂《特種設備目錄》的公告。至此，新版《特種設備目錄》（以下簡稱新目錄）發生法律效力，而舊版《特種設備目錄》（以下簡稱舊目錄）同時廢止。特種設備生產單位、經營單位、使用單位、檢驗機構以及監察部門均須依照特種設備目錄中八大類設備的種類及類別各負其責開展相應的具體工作，并須按照此次新目錄的技術參數范圍作一定調整，以適應經濟社會發展需要。

特種設備目錄之所以要明確并適時調整，是為了便于更加專業的安全監管，而確定、調整方式主要基于三個原則的考慮。一是根據設備的危險性原則，將潛在危險性較大、一旦發生事故容易造成群死群傷和較大社會影響的設備納入其中，而將只可能造成個體傷害、不影響公共安全的設備排除在外。二是與國際慣例接軌的原則，參照發達國家授權職能部門對有關設備依法監管，同時按照WTO規則，對實施貿易技術壁壘作出明確公開。三是遵循社會共識原則，在制定《特種設備安全監察條例》的過程中，特種設備的范圍和目錄已征求多方意見并經反復論證形成共識，根據《特種設備安全法》重新制定新目錄也應遵循此原則，并綜合考慮經濟社會變化以便及時進行調整。

特種設備按照目錄進行管理具有不少有利因素。其一，這相當于給生產、經營及使用單位劃出一條法律紅線，將更有力地規范這些單位與特種設備安全有關的具體行為，讓其明白自身工作所必須遵照的有關法律法規要求。其二，特種設備安全監察人員的工作變得更加便利，在核對技術參數之后便能非常容易確定執法對象的法律適用性問題，極大地提高了執法效率，可讓質監部門將有限的監管力量聚焦于最需要的工作任務中。其三，將不屬于目錄的設備排除出《特種設備安全法》的調整范圍，更便于職責界定，避免質監部門與其他有關部門因為監管對象是否為特種設備而陷入職責不清以致責任推諉的尷尬境地。

同時，我們也應清醒地看到，新版特種設備目錄制管理增加對監管的要求。其一，在調整后的新目錄中，部分特種設備的技術指標有所放寬，比如起重機的額定起重量限值由1噸提升到3噸，承壓蒸汽鍋爐的額定蒸汽壓力限值由無具體參數要求提升到0.1MPa（表壓），使得有關設備安全隱患排查范圍加大。其二，部分技術指標在目錄參數外的設備尚未引起相關職能部門的足夠重視，比如額定起重量小于0.5t的升降機、公路上行駛的場（廠）內專用機動車輛等設備很容易處于無人監管的境地。而且在目前簡政放權的現實背景下，部分行政許可已經取消，比如：起重機械作業人員已無須持證上崗。事前監管得以弱化，特種設備安全風險有所加大。其三，特種設備一直以來均按照目錄進行監管，分門別類可謂清晰明確，而監管部門只有質監一個部門，背負較大法律風險。

我們必須從實際出發，研究相應對策以揚長避短，全力推進特種設備安全保障機制建設。

一是落實企業主體責任。經過近幾年卓有成效的特種設備使用單位主體責任落實工作，使用環節的安全隱患已得到極大消除，安全意識也已有大幅提升，但仍要確保推進使用單位主體責任落實工作不放松。安裝、維保及經營單位的安全責任意識亟需加強，應嚴格要求其按照《特種設備安全法》、新目錄等法律法規要求開展相關業務，堅決杜絕此類單位通過竄改技術參數使得問題設備不再屬于新目錄調整范圍等人為次生問題的發生。同時應牢牢抓住此次新目錄出臺的良好契機，加強相關單位的責任落實工作，通過開展電梯、起重機械分類監管等工作來細化安全督查考評辦法，要求相關企業通過委托檢驗等方式做好曾納入舊目錄而不再納入新目錄設備的善后工作，如有發現問題沒有整改到位，從嚴、從重、從快查處，決不姑息。

二是強化宣傳教育效果。質監部門在各級政府部門的權重仍然偏低，其他有關部門忽視特種設備安全，公眾對特種設備安全認識明顯不足等種種現象就是宣傳效果不佳的直接表現。必須轉變宣傳觀念，創新宣傳模式，做足宣傳功課。其一，在黨委、政府的宣傳媒介上造勢，以引起黨委、政府負責人的高度關切，對新目錄中定義的特種設備有哪些、質監部門的職責局限性在哪里有足夠的認識，以便關鍵時刻能發揮精準的決策部署以調動更多的行政資源。其二，在其他職能部門的宣傳媒介上獻言，以對方喜聞樂見的方式開展宣傳活動，比如：在安監部門宣傳場（廠）外作業的機動工業車輛安全常識、在旅游部門宣傳旅游景區內行駛的非公路用旅游觀光車輛安全常識等。通過這些途徑來引起相關負責人的高度重視，并主動幫助他們去查擺其自身在相關工作中的職責及問題所在，促使形成有關職能部門有效聯動的良好氛圍。其三，在公眾的宣傳媒介上引流，加強《特種設備安全法》及新目錄的知識普及，讓其明白什么是法律意義上的特種設備，并以公眾重在參與的方式開展特種設備安全宣傳教育，在主觀上能積極主動參與到特種設備安全的各項工作中，從而有效監督并制止各類特種設備非法行為。

三是開展部門有效聯動。十八屆四中全會對全面推進依法治國作出重大戰略部署，提出要開展綜合執法，并要求形成部門聯動機制。按照新目錄的參數邊界推行跨職能部門綜合監管工作，可明確各職能部門中的牽頭單位和協作單位。當質監部門作為特種設備有關工作（比如新目錄參數內設備的事故調查處理）的牽頭單位時，理應積極科學做好組織協調和業務指導工作，引導有關職能部門自覺立足本職工作崗位，努力形成分工明確、齊抓共管的良好局面，并及時向社會公布有關情況。當質監部門作為特種設備相關工作（比如新目錄參數外設備的事故調查處理）的協作單位時，也應積極參加組建工作機構、擬定工作方案等具體事務，協助牽頭單位落實問題整改工作，同時還應保證信息溝通渠道暢通，與其他部門一道推動工作順利開展。

四是推動長效機制建設。特種設備安全事故警鐘長鳴，決不可掉以輕心。雖然新目錄已再次給設備是否為特種設備作出清晰的界定，但要促成其他相關單位作有效調整并貫徹實施以滿足安全大監管的要求還需要一個逐步適應的過程。質監部門作為特種設備的主管部門，要主動與其他有關部門協調配合，建立健全目錄制的相關配套制度體系，并通過務實有效的舉措、堅強有力的考核來促成長效機制建設，讓特種設備安全保障機制爆發出持久的生命力。在這過程中，質監部門應牢牢把握住事態發展方向，使各有關部門的潛力得到更大的發揮，使各方的利益得到更好的滿足，最終促使社會向更加和諧穩定的方向發展。