違法行為的認(rèn)定及法律適用

■文/赫成剛

2014年第12期的《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》刊載了王寶斌《獲證企業(yè)擅自更改車間布局如何進(jìn)行處罰？》的案例（以下簡稱王文）。結(jié)合案情，就M企業(yè)的行為S市質(zhì)監(jiān)局給出了三種處理意見。細(xì)細(xì)研讀起來，主要涉及以下兩個(gè)問題：

第一，M企業(yè)到底有幾個(gè)違法行為。王文開篇說：“2014年11月14日，S市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員在日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)M企業(yè)擅自改變了生產(chǎn)布局，與生產(chǎn)許可證發(fā)證時(shí)間的布局不一致，且改變后的生產(chǎn)車間衛(wèi)生條件較差。”根據(jù)案情，粗略分析M企業(yè)有擅自改變生產(chǎn)條件未重新申報(bào)生產(chǎn)許可和降低生產(chǎn)條件兩種違法行為。但是，根據(jù)對(duì)行政違法行為的認(rèn)定原理和邏輯推理，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為一個(gè)違法行為。

確定一個(gè)行為是否構(gòu)成行政違法并受到處罰，較為普遍的觀點(diǎn)是，應(yīng)當(dāng)由三個(gè)方面構(gòu)成：第一，應(yīng)受處罰的行為是違反行政法律規(guī)范的行為；第二，應(yīng)受處罰的行為是由具有責(zé)任能力的公民、法人或者其他組織實(shí)施的；第三，應(yīng)受處罰的行為是法律、法規(guī)明文規(guī)定受到行政處罰制裁的行為。這三個(gè)方面的條件是有機(jī)統(tǒng)一、密切結(jié)合和缺一不可的。《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》（以下簡稱《管理?xiàng)l例》）第二十六條第二款規(guī)定:在生產(chǎn)許可證有效期內(nèi)，企業(yè)生產(chǎn)條件、檢驗(yàn)手段、生產(chǎn)技術(shù)或者工藝發(fā)生變化的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向所在地省、自治區(qū)、直轄市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門提出申請，國務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定重新組織核查和檢驗(yàn)。同時(shí)，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）還把“及時(shí)”的時(shí)限界定為一個(gè)月。對(duì)違反上述規(guī)定的，《管理?xiàng)l例》第四十六條第一款確立了以下制裁： 取得生產(chǎn)許可證的企業(yè)生產(chǎn)條件、檢驗(yàn)手段、生產(chǎn)技術(shù)或者工藝發(fā)生變化，未依照本條例規(guī)定辦理重新審查手續(xù)的，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并限期辦理相關(guān)手續(xù)；逾期仍未辦理的，處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品（包括已售出和未售出的產(chǎn)品，下同）貨值金額3倍以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。結(jié)合案情，M企業(yè)是一個(gè)具有正常責(zé)任能力的法人單位。對(duì)照構(gòu)成條件，M企業(yè)的擅自改變生產(chǎn)條件未重新申報(bào)生產(chǎn)許可的違法行為是成立的，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰。

那么，“且改變后的生產(chǎn)車間衛(wèi)生條件較差”是否也是M企業(yè)的另外一種單獨(dú)的應(yīng)受處罰的行為呢？答案應(yīng)當(dāng)是否定的。原因有三：一是不符合受處罰行為的法律規(guī)定。《實(shí)施辦法》第四十六條規(guī)定：取得生產(chǎn)許可的企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定合格，并持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可的規(guī)定條件。同時(shí)，《管理辦法》第五十三條還規(guī)定：違反本辦法第四十六條規(guī)定，取得生產(chǎn)許可的企業(yè)未能持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可的規(guī)定條件的，責(zé)令改正，處1萬元以上3萬元以下罰款。不難看出，上述規(guī)定未能持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可的規(guī)定條件的前提是企業(yè)合法取得生產(chǎn)許可處于合法生產(chǎn)狀態(tài)。M企業(yè)擅自改變生產(chǎn)條件在先，已經(jīng)處于不法。因此，不能援引上述條款認(rèn)定為違法并處罰，也即不符合構(gòu)成條件。二是于法律邏輯相悖。如果將“且改變后的生產(chǎn)車間衛(wèi)生條件較差”作為一種單獨(dú)的違法行為而援引上述條款予以處罰，則隱含著擅自改變生產(chǎn)條件為合法。三是不符合行政處罰相關(guān)的運(yùn)作原理。通過案情可以看出，M企業(yè)改變生產(chǎn)條件后，其生產(chǎn)車間的衛(wèi)生條件可能出現(xiàn)優(yōu)于、相當(dāng)或者低于改變前的狀況三種情形。“且改變后的生產(chǎn)車間衛(wèi)生條件較差”只是改變生產(chǎn)條件后的一種結(jié)果。根據(jù)主行為吸收從行為的原理，上述情形只能作為處罰擅自改變生產(chǎn)條件的違法行為的從重情節(jié)。

第二，該案中法律的適用。本案中主要涉及《管理?xiàng)l例》及《實(shí)施辦法》的選擇適用。需要提醒注意的是，“新法優(yōu)于舊法”、“特殊法優(yōu)于一般法”等法律適用原則的遵守前提是涉及到的法律規(guī)范的效力必須處于同一效力位階。由于上述兩部法律文件的法律效力位階不同，也就談不上“新法優(yōu)于舊法”，二者更不可能均作為依據(jù)。《管理?xiàng)l例》有規(guī)定的從其規(guī)定，沒有規(guī)定的再適用《實(shí)施辦法》。順帶說明，《管理?xiàng)l例》的立法質(zhì)量較《實(shí)施辦法》的要高一些，二者都有規(guī)定的，最好適用《管理?xiàng)l例》。比如，對(duì)于獲證企業(yè)未按規(guī)定向質(zhì)監(jiān)部門提交自查報(bào)告的處理，《管理?xiàng)l例》第五十三條規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門責(zé)令限期改正；逾期未改正的，處5000元以下的罰款。而《實(shí)施辦法》第五十五條卻規(guī)定：“企業(yè)未向省級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局或者其委托的市縣級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局提交自查報(bào)告的，責(zé)令改正，處1萬元以下罰款。”

另外，王文中提及“企業(yè)將車間布局恢復(fù)至獲證時(shí)原狀的整改方案，是否可行？”的問題主要涉及兩個(gè)層面。一是即便恢復(fù)到獲證時(shí)原狀也不免除其受罰行為的成立，只不過可作為從輕情節(jié)。且即便恢復(fù)，也因?qū)嵸|(zhì)的變更而應(yīng)安排現(xiàn)場核查。二是在發(fā)揮市場決定性作用、充分釋放市場主體活力的今天，如果企業(yè)根據(jù)市場預(yù)判，在保證產(chǎn)品質(zhì)量的前提下而擴(kuò)大或者減少產(chǎn)品生產(chǎn)進(jìn)而改變了所謂的生產(chǎn)條件，就視同重新辦理生產(chǎn)許可，將意味著大量的人力、物力的二次投入。可否在簡政放權(quán)的大背景下，進(jìn)一步優(yōu)化相應(yīng)的許可工作機(jī)制，簡化流程、縮減時(shí)間，應(yīng)是我們深層次考慮的問題。至于恢復(fù)原狀的方案是否可行還是讓大家思考吧。