缺陷產品召回信息發布的風險管控

■文/黃培東

本文介紹了我國缺陷產品召回信息發布的特點，系統地分析了當前在召回信息發布工作中存在的風險點，提出了加強召回信息發布風險預防和管控的措施和途徑。

缺陷產品召回手段的進一步擴大，是今年質量安全監管改革的重要舉措之一。面向社會發布召回信息，是我國缺陷產品召回制度的一項基本內容，是生產者履行召回義務的一項重要舉措，也是維護和保障廣大消費者合法權益的重要渠道。以汽車產品召回為例，2013年1月1日施行的《缺陷汽車產品召回管理條例》（以下簡稱《汽車召回條例》）明確規定：生產者實施召回，應當以便于公眾知曉的方式發布信息，告知車主相關事項。國務院產品質量監督部門應當及時向社會公布已經確認的缺陷汽車產品信息以及生產者實施召回的相關信息。因此，加強對召回信息及其發布機制的風險研究，建立和完善風險預防控制體系，對切實做好召回信息發布工作、促進企業正確履行召回義務、推動缺陷產品召回制度有效實施，具有重要的現實意義。

缺陷產品召回信息發布的主要特點

目前，我國在缺陷產品召回信息發布方面，主要采用兩種方式：一是發布召回公告，二是公布召回新聞稿。其中，召回公告通過國家質檢總局及缺陷產品召回管理中心門戶網站發布，召回新聞稿通過國家質檢總局官方網站對外公開。總體來看，無論是召回公告還是召回新聞稿，都具有以下顯著特點。

一是包含的信息量大。召回公告以表格方式展示，內容包括生產者名稱、召回實施時間、召回產品數量型號規格、缺陷描述、召回措施、聯系方式等。召回新聞稿以文字簡訊方式展示，內容與召回公告大致相同，但特殊情況下還會增加一些新的內容（如介紹總局開展缺陷調查的過程和結果、描述供應商有關情況等）。因此，召回公告和新聞稿往往包含的內容多，信息量大，在為公眾提供信息服務的同時，也給社會各方解讀信息和實施維權提供了空間和依據。

二是涉及的利益方多。產品缺陷關系人身、財產安全，實施缺陷產品召回關系企業、消費者等相關方的切身利益。從目前召回信息的公開內容來看，召回公告和新聞稿往往涉及生產者、消費者等與缺陷產品直接相關的利益群體。而部分新聞稿由于增加了對政府部門監管和零部件供應商情況的描述，使涉及的利益方進一步擴展至政府部門、供應商以及隱藏的其他使用方和消費者。利益群體的擴大，使召回信息的輻射面更廣、問題的復雜性更大。

三是社會的影響力大。如前所述，召回公告和新聞稿均通過政府部門和專業機構的門戶網站面向全社會發布。這一發布方式使召回信息的社會影響力借助網絡信息的傳播得以倍增。一方面，召回信息以政府公信力和權威性為依托為社會各方普遍認同，民眾的認知度和信任度極高。另一方面，隨著信息化水平的提升，政府部門、行業企業、社會民眾、新聞媒體等均可以在第一時間通過網絡獲知相關信息，召回信息的傳播速度和覆蓋面極大。

召回信息發布的風險分析

信息是一種資源，公開信息是政府部門履行管理職責、服務社會民眾、提升政府形象的重要手段。然而，必須清醒地看到，由于召回信息具有信息量大、涉及利益方多、社會影響力大等特點，面向社會公開時其所蘊含的風險也會被放大，一旦失去控制將造成難以估量的損失。通過對汽車產品召回信息的發布，我們可以發現其主要存在以下幾個風險點：

一是召回計劃的風險。《汽車召回條例》第十六條規定，生產者實施召回，應當按照規定制定召回計劃。生產者應當按照召回計劃實施召回。這一條款中有幾個關鍵點值得關注：召回計劃由企業制定；召回計劃是企業實施召回的前提和依據；召回計劃的科學、正確、合理直接關系到召回的具體實施與效果。必須看到，從生產者角度而言，召回將給企業帶來一定的經濟負擔，出于利益最大化的考量，企業在制定召回計劃時，不排除為規避風險、降低成本而采取避重就輕、簡化措施的可能。由于政府部門發布召回信息主要依據企業的召回計劃，因此，一旦企業的召回計劃存在瑕疵或缺漏且未被及時發現和更正時，必將給后續的召回實施帶來阻礙，給消費者利益帶來損害，給政府部門聲譽帶來風險。

二是行政備案的風險。《汽車召回條例》第十六條同時規定，生產者制定召回計劃應報國務院產品質量監督部門備案。可以看到，對企業召回計劃實施行政備案是法規賦予質監部門的工作職責，也是確保召回計劃切實可行、經得起實踐檢驗的重要環節。然而，目前在我國缺陷產品召回制度中，對召回計劃備案尚無相應的配套管理辦法予以調整和規范。同時，在我國眾多的法律文件和行政管理實踐中，對行政備案的概念和屬性也無明確的界定。一般認為，行政備案是行政機關為加強行政監管，依法要求公民、法人或其他組織報送與行政管理有關的材料，并對報送的材料進行收集、整理、存檔備查的行為。其屬于政府部門事后監管的一種手段，不同于行政審批，即對相對人報送的材料主要采取形式性審查而非實質性審查。也就是說，備案原則上只是對報送材料的格式、內容形式是否符合要求進行審查，對材料內容的真實性不負審查責任。因此，在現行法律制度框架下，召回計劃備案將難以有效保證召回計劃內容的科學性、合理性和有效性。一旦因召回計劃的缺漏引發社會集體抱怨，將使政府部門承擔巨大的備案風險。

三是召回公告的風險。《汽車召回條例》第18條規定，國務院產品質量監督部門應當及時向社會公布已經確認的缺陷汽車產品信息以及生產者實施召回的相關信息。可以看到，該條款明確賦予了質監部門承擔對召回信息確認并向社會公開發布的職責和義務。然而，由于召回計劃和行政備案兩個風險點客觀存在，且缺乏有效的糾正手段，使得召回信息的發布實際上存在缺漏甚至錯誤的可能和風險。在這種情況下，連鎖反應將使風險因素沿著召回工作流程，從計劃、備案環節一直流轉到政府部門公告環節，政府部門將由此承擔起直接面對企業、消費者等全社會的重大風險。

四是召回內容的風險。從工作實踐來看，對政府部門發布的各類信息，企業、消費者、新聞媒體等不同利益群體往往會從自身權益出發，對信息內容進行解讀并得出想要的結果。由于我國的召回信息通過政府官網對社會公開，且內容多、信息量大、風險因素客觀存在，給社會群體的不當解讀創造了條件。轟動一時的“有毒校服事件”就是一個典型例子。而從國外召回信息發布的情況看，如美國高速公路管理局（NATSA）、美國消費品安全委員會（CPSC）、歐盟RAPEX等發布的召回公告或消費預警信息等，均只反映涉及缺陷的基本信息，不涉及政府部門等其他相關方信息。從本質上講，召回是企業主動履行社會責任、彰顯質量誠信的體現，是政府應當鼓勵和提倡的良好行為。因此，在當前我國社會各方對召回制度認識還不充分、風險管控機制尚不完善的情況下，一味擴大信息發布內容，并不利于維護企業、消費者、政府部門的合法利益，不利于召回制度在我國的長遠發展。

風險預防與控制

作為缺陷產品召回的重要組成部分，召回信息發布的有序和規范關系到企業的長遠發展和消費者的切身利益，關系到缺陷產品召回制度在我國的有效實施。當前，面對新形勢和新要求，各級質監部門應瞄準促進召回制度健康有序發展這一總目標，進一步健全召回信息發布機制，加大風險預防管控力度，重點圍繞“意識、機制、方式”三大要素，不斷提升召回信息發布工作的制度化、規范化水平。

一是牢固樹立風險意識。“意識決定行為”，樹立風險管理意識是提升工作執行力，提高工作有效性的基礎。為此，各級監管人員要充分認識當前召回信息發布中客觀存在風險這一事實，在思想上高度重視，自覺將工作風險轉化為崗位壓力，形成工作的危機感和責任感。要加強思想意識的引導，用理性思維方式分析總結召回工作的基本規律，用創新發展理念查找發現信息發布的特征和變化，不斷形成召回信息發布工作風險管理的思想認識閉環。

二是健全風險管控機制。針對召回信息發布制度尚不完善的現狀，將風險管控理論融入信息管理中，積極推進召回信息風險管理機制建設。要注重風險識別，結合相關法規規章規定，認真梳理召回信息發布的工作流程，通過感知和分析方法，科學提煉出工作的關鍵點和風險點，著力捕捉風險因素和潛在原因。要加快配套制度建設，在有效獲知風險點、風險因素等基礎上，加快推進《缺陷產品召回信息管理辦法》等配套制度建設，進一步明確召回計劃制定、行政備案、召回公告等一系列工作程序和要求，以制度規范行為，提高風險防控的能力。

三是完善風險管控措施。以召回信息發布中存在的四大風險點為關注重點，加強風險防控機制研究，合理提出解決對策和應對方案。特別要針對備案是關鍵環節這一特點，抓住牛鼻子和突破口，力求“以點帶面”解決召回信息發布的風險難題。有三個方案可供選擇：第一套方案是發揮企業質量責任主體作用，即召回計劃由企業自主制定，質監部門僅提供信息發布渠道，對企業召回計劃備案實施形式性審查，不對企業報送材料的內容進行信用背書。企業對召回信息的真實性及由此引發的一切法律后果負責，質監部門依法對召回實施情況以及效果進行監督和評估。第二套方案是發揮政府部門監管作用，即質監部門主導召回信息發布，提供信息發布渠道，對企業召回計劃備案實施實質性審查（即在規定的時限內，組織專家對召回計劃開展評價分析，提出評價意見），對專家評價意見認為企業召回計劃不能有效消除質量安全隱患的，責成企業修改召回計劃并實施。第三套方案是發揮社會共治和風險管控作用，即質監部門按照缺陷產品風險的嚴重和緊急程度，以制度形式明確召回風險等級（如一般風險、嚴重風險等），并相應采取區別對待政策。對一般風險采用第一套方案解決，對嚴重風險采用第二套方案解決。從實踐來看，個人認為第三套方案具有現實的緊迫性和可行性。