非對稱信息下的財政縱向轉移支付制度研究

林 靜

(集美大學誠毅學院 經濟系，福建 廈門361021)

財政轉移支付制度在公共財政體制中占有重要地位。公共財政體制是建立在公共產品理論基礎上的，由于公共產品的受益范圍具有層次性與地域性，就必然要求地方政府承擔其管轄區(qū)域內的公共產品和服務的供給。為滿足地方政府職能的履行，中央政府要賦予地方政府一定的征稅權。我國分稅制財政體制就是理論在實踐上的印證，其核心在于財政分權，即在中央政府和地方政府間劃分支出責任和收入權限。但由于非對稱信息的存在，地方政府的支出責任與收入權限不能完全匹配，這就導致了財政不平衡，而中央政府對地方政府的財政縱向轉移支付制度就成為彌補財政缺口的重要手段。

1 文獻綜述

完全信息的理想狀態(tài)在現實經濟中是不存在的。隨著社會勞動分工和專業(yè)化的發(fā)展，經濟主體之間產生了巨大的信息差別，即信息非對稱［1］。財政縱向轉移支付制度中的主體同樣存在著信息缺口，而地方政府處于信息優(yōu)勢，中央政府處于信息劣勢。Oates(1999)指出地方政府在資源配置上具有信息優(yōu)勢，可以更好更有效率地提供地方性的公共產品和服務以滿足本地需要［2］。美國經濟學家特里西(Richard W.Tresch，1981)的偏好誤識理論指出，由于社會信息的不對稱和經濟活動的不確定性，中央政府在提供公共產品的過程中有可能存在失誤，錯誤地將自己的偏好強加于公眾，造成福利損失;而地方政府能夠準確地識別轄區(qū)內公眾的偏好以提供公共產品，實現福利水平的增進［3］18－25。

然而，組成地方政府的官僚也是追求自身效用最大化的經濟人。對于提供相同水平的公共產品或服務，各地方政府因城市化比率、地理位置、產業(yè)結構、人口規(guī)模、自然資源稟賦、自然災害發(fā)生概率等差異使其承擔的成本不同，而這些具有轄區(qū)特征的“信息”因素更多地掌握在地方政府手中。為了獲得更多的資金支持，作為信息優(yōu)勢方的地方政府可能會虛報或隱瞞這些轄區(qū)信息;中央政府在轉移支付的決策上處于信息劣勢，可能出現轉移支付金額被地方政府“挾持”的低效結果。因此，在非對稱信息條件下，要設計出一套符合帕累托最優(yōu)的財政轉移支付制度是幾乎不可能的，但至少可以提高效率達到次優(yōu)。Huber 和Runkel(2003)在研究非對稱信息下美國的最優(yōu)轉移支付設計時指出，雖然聯邦政府難以觀測到各轄區(qū)的類型，不利于達到資源的最優(yōu)配置，但特定用途的整塊補助和有限額配套補助可以使資源配置達到次優(yōu)狀態(tài)［4］。

在非對稱信息條件下研究財政的縱向轉移支付制度，更接近現實經濟環(huán)境，同時為如何設計縱向轉移支付制度、如何協調中央政府與地方政府間利益沖突以增進社會福利和提高效率等問題提供了新的視角。

2 財政縱向轉移支付制度中地方政府的行為異化

在非對稱信息條件下，中央政府無法完全掌握地方政府對轄區(qū)公共產品的真實偏好和供給成本的轄區(qū)信息，作為“經濟人”的地方政府具有較大的機會空間為自身謀利，轉移支付規(guī)模可能偏離最優(yōu)。地方政府的行為異化主要表現為隱藏信息和隱藏行動。

2.1 地方政府的隱藏信息

在財政縱向轉移支付制度中，地方政府利用信息優(yōu)勢采取隱藏信息的方式就可以競爭轉移支付資金，導致轉移支付資金的分配缺乏效率，無法實現中央政府平衡各地財力的政策目標。我國的財政縱向轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式，下文就以此為例說明地方政府隱藏信息導致的非效率結果。

2.1.1 一般性轉移支付中存在的隱藏信息行為

我國財政一般性轉移支付的主要形式是均衡性轉移支付資金，其分配是按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉移支付系數計算確定的，公式如下:

某地區(qū)均衡性轉移支付=(該地區(qū)標準財政支出－該地區(qū)標準財政收入)×該地區(qū)轉移支付系數+增幅控制調整+獎勵資金

轉移支付資金分配與下撥之前，中央政府需要考察地方政府的財政供給能力與財政缺口狀態(tài)，以確定各地方政府可獲得的資金數額。但是中央政府不可能比地方政府更清楚公共產品的供給成本、轄區(qū)偏好等信息，只能依據客觀因素如人口規(guī)模、人口密度、地理位置、產業(yè)結構等了解地方政府管轄區(qū)域的部分信息，而其他信息的獲得主要是依靠地方政府的提供。地方政府通過操縱信息的方式使中央政府相信轉移支付資金的分配是最合理且最優(yōu)的(Niskanen，1971)［5］。地方政府作為信息優(yōu)勢者，以自身效用最大化為目標，人為地創(chuàng)造條件以符合中央政府轉移支付的要求:一是過分夸大地方公共產品的供給成本和外溢性，增加財政供養(yǎng)人員等財政支出指標數據;二是與轄區(qū)內的企業(yè)形成利益集團，通過少報企業(yè)利潤、少報預算內收入等方式擴大財政缺口。這使得轉移支付資金的實際分配出現了扭曲，地方政府依靠操縱信息的能力而非財政缺口真實狀況來搶奪中央政府的轉移支付資金。同時，地方政府的這種隱藏信息行為也會增加中央政府對信息的監(jiān)控成本，導致轉移支付總體規(guī)模無法達到社會資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。

在轉移支付資金分配與下撥的過程中，地方政府仍然有可能出現隱藏信息的行為。由于地方自然條件、經濟狀況、突發(fā)事件等不能預見的因素出現了變化，這可能降低了轉移支付資金所使用的項目的外溢性或成本，這些不確定性是中央政府不能事先完全排除在外的。這就加劇了信息不對稱的問題，地方政府為獲得預定數額的轉移支付，就可能利用信息傳遞鏈條過長這一優(yōu)勢對中央政府隱瞞條件變化后的成本收益情況，造成轉移支付效率的降低。

2.1.2 專項轉移支付中存在的隱藏信息行為

我國財政的專項轉移支付資金往往要求地方政府配套資金。落后地區(qū)的地方政府最需要中央政府的資金援助，但在經濟實力約束條件下，難以提供配套資金，也就無法獲得專項資金的分配。同時，專項轉移支付資金分配沒有統(tǒng)一的計算標準及計算公式，采用的是地方政府向中央政府申請的方式，這種軟預算約束扭曲了地方政府的行為［6］，滋生了尋租現象。地方政府競相通過直接向中央政府官員游說、賄賂、拉關系等途徑以獲得專項轉移支付的資金。一般而言，財政缺口較大、經濟實力較為落后的地方政府的尋租能力相對也較弱，在搶奪資金中難以獲勝，最終使得中央政府專項轉移支付資金分配偏離了效率目標。

2.2 地方政府的隱藏行動

地方政府利用其擁有的信息優(yōu)勢往往采取中央政府無法觀測和監(jiān)督的隱藏行動，導致中央政府的轉移支付出現低效，地方政府從中謀取利益。

在財政縱向轉移支付制度中，一方面由于中央政府不僅僅是“慈善的中央計劃者”，也是自利的機會主義行為者，因此轉移支付資金的分配不可能是無限度的。中央政府只有在地方政府財力不足時才予以資金支持，但是有關財力測算指標的統(tǒng)計資料更多地掌握在地方政府手中，中央政府由于監(jiān)控成本較高，不能直接觀測到地方政府組織財政收入的努力程度，地方政府行為就有可能出現異化。當地方政府預測到其他地方政府會有惰性維持相對較低的“財政收入指標”時，或是預測到其自身的努力程度將提高“財政收入指標”，可能會提升中央政府對地方財政能力的評價，也就可能減少未來獲得的轉移支付數額時，地方政府努力的積極性就會下降。下面用博弈論方法來簡單分析地方政府隱藏行動的原因，即為什么不努力。

在忽略其他影響地方財政能力的因素和中央進行轉移支付主要依據地方組織收入的努力程度的前提下，假設博弈的參與人為財政能力條件相同的“地方政府A”和“地方政府B”，它們都以追求自身利益最大化為目標，策略選擇為“努力組織財政收入”和“不努力組織財政收入”，則有:

1)中央政府轉移支付總量T 為固定的;

2)地方政府努力的成本為C，不努力的成本為0。

表1 兩個地方政府間的博弈分析

地方政府的財政實踐也恰好驗證了上述的觀點。地方政府行為異化產生道德風險，不努力組織財政收入，這可以通過占財政收入比重最大的稅收收入征收情況來反映［9］103。以1994 年分稅制改革作為分水嶺，財政分權體制的非對稱信息對地方政府征稅的不努力產生了重要影響。選取1993 年和2013 年財政收入和以收入法計算的地區(qū)生產總值數據，為剔除價格、地區(qū)資源條件等因素影響，用地方財政收入占地區(qū)生產總值的比重來體現地方政府征稅的努力程度①指標的設計參考了黃建文、楊紅偉、羅強編著的《博弈論的觀點——對中國分稅制重新解讀》中對地方財政表現指標的研究。，如表2 所示。從表2 中21 年變化率一項可知，我國31 個省、直轄市和自治區(qū)中有11 個出現了負值的變化率，而天津、湖北和青海3個省、直轄市幾乎沒有增長，變化率分別為0.49%、0.16%、0.18%，其余17 個省(直轄市、自治區(qū))雖然呈上升趨勢，但上升程度并不高，平均變化率在3.85%，這都客觀地反映了地方政府缺乏積極性、不努力征稅的現狀。

另一方面，中央政府也不能完全了解地方政府轉移支付資金的使用情況，尤其是在一般性轉移支付中，由于未規(guī)定資金使用用途，地方政府可能會將部分或全部資金截留、挪用，甚至為了實現政績目標違規(guī)使用資金。這也是地方政府的隱藏行動引發(fā)道德風險的表現形式之一。即使在專項轉移支付中，由于專項項目數量多達363 項，種類繁雜，同時分屬財政部、發(fā)改委等不同部門管理，因此有可能造成資金投向的重復交叉。在層層審核的體制下，信息不對稱的存在使得地方政府滋生了多頭申領、擠占資金的行為。根據國家審計署對2013 年的轉移支付資金的審計報告資料發(fā)現:一方面財政專項轉移支

付資金存在虛報冒領問題，重點抽查的“林業(yè)貸款貼息”、“成品油價格補助”、“農機具購置補貼”、“中央基建投資”、“縣域金融機構涉農貸款增量獎勵”和“農村金融機構定向費用補貼”6 個專項的可疑項目中，有18.59 億元專項資金(占抽查金額的37.59%)被騙取套取。另一方面，財政專項資金使用中存在擠占挪用問題，審計抽查的9 個省中有8個省及所屬12 個縣擠占挪用專項資金31.33億元［10］。

表2 1993 年和2013年地方政府財政收入占地區(qū)國民生產總值比重的變化

3 財政縱向轉移支付制度中對地方政府行為的激勵約束

由于非對稱信息的存在，以政績?yōu)槟繕说牡胤秸畷诒M可能維護自身利益的同時，掩蓋不支持中央政府的行為［11］，導致轉移支付資金分配與運用不一定能完全貫徹中央政府的政策意圖，這直接影響了轉移支付最優(yōu)規(guī)模的確定和使用效益。因此，中央政府應給予地方政府足夠的激勵與約束，這樣既能提高地方增加收入的自主性，實現地方合理的支出水平，又能避免地方政府對中央的過度依賴，使地方政府采取最有利于中央的行動，以發(fā)揮轉移支付的最大效用。

3.1 國外轉移支付制度中激勵約束的實踐

雖然在一些國家的轉移支付制度中采取的激勵方案并沒有在理論上證明是可行的，但仍有許多方法在實踐中被嘗試使用，并在一定程度上發(fā)揮了作用。

3.1.1 激勵機制

對努力增加稅收的地方政府提供獎勵，以此來刺激地方政府組織收入的主動性，防范隱藏行動導致的非效率。如印度是財政聯邦制國家，由專門的財政委員會確定聯邦財政與地方財政之間的分配，考慮的主要因素之一就是稅收努力程度。稅收努力程度越高，就能分配到越多的轉移支付數額。加拿大在確定地區(qū)能獲得的常規(guī)資金數額時，要在收入能力測量上專門評估地區(qū)政府收入配置與其他省是否擁有相同的稅收努力，并對活躍的經濟活動進行財政激勵［9］104－107。又如美國的無條件撥款，州人均所能獲得的轉移支付數額與稅收努力呈正比關系。

3.1.2 約束機制

這種機制主要為了預防隱藏信息導致的非效率，即對人為調整數據來擴大標準財政支出的行為予以處理。日本作為單一制國家，具有明顯的地方自治和中央集權相結合的特點，中央政府通過大量的轉移支付保證地方政府履行其職能，其中地方交付稅①地方交付稅不是一種稅收，而是日本中央用于平衡地方財力的轉移支付資金，其資金主要來源是中央稅收，實際上是一種稅收分享制度。作為無條件撥款是主要形式之一。用于分配地方交付稅的公式為:對某地的交付=該地標準財政支出(N)－該地標準財政收入(R)。

為了保證地方交付稅分配的合理水平，日本法律規(guī)定地方政府必須保存統(tǒng)計資料的原始數據5 年以上，由自治省每年抽查一半的地方政府，若發(fā)現地方政府有故意虛報行為，除要求返還錯分的分配額外，還征收一定的高于市場年利率的處罰金。地方政府沒有正當的理由不返還錯誤的分配額或故意不繳納處罰金時，中央政府甚至還停止地方政府享受分配額的資格。英國的中央對地方的轉移支付制度中要求地方政府編制預算計劃，在具體執(zhí)行中一般都不能超出計劃的指標，如果地方支出超出預算1%，地方稅就要提高3%－5%［12］。而印度的轉移支付分配方案中規(guī)定了財政紀律的因素，在2010－2015 年度的分配中其權重從原來的7.5%提高到了17.5%。俄羅斯的地區(qū)財政援助基金在分配中，如果發(fā)現均等化補助比上年減少的地區(qū)將會得到獎勵紅包，而均等化補助比上年增加7%以上的將會受到懲罰，懲罰的總數與獎勵紅包大小相等，即受獎地區(qū)的紅包實際來源于受罰地區(qū)的補償［3］62－69。這就約束了地方政府的支出行為，不能隨意申請或使用轉移支付資金。

3.2 國外轉移支付制度中激勵約束機制的經驗借鑒

由于中央政府與地方政府利益不完全一致，中央政府存在著加強對地方政府的控制和激發(fā)地方政府努力增收的積極性的權衡。借鑒部分國家在轉移支付實踐中的激勵約束機制，如果要在非對稱信息條件下設計理想化的財政轉移支付體制，使地方政府所承擔的支出責任與其可支配的財力相適應，關鍵是中央政府要在可觀測到的行為的基礎上與地方政府訂立激勵合同，給各地方政府提供工作激勵和行為約束，使地方政府致力于追求本級政府利益目標的同時，恰好最大限度地履行了對中央政府承擔的職能。

3.2.1 中央政府與地方政府風險共擔

在信息不對稱的情況下，中央政府不可能強迫地方政府選擇中央希望的行動，強迫的結果有可能會損害地方的利益，地方政府厭惡決策的執(zhí)行就可能通過信息隱瞞的方式來阻止中央得到信息。因此，中央政府只能通過激勵誘使地方政府采取有利于中央政府的行動。從征稅權來看，如果完全集中在中央政府，并且中央承擔了全部的風險，地方政府自然也不會有積極性來提供地方性的公共產品或服務。如果征稅權全部交給地方政府，由地方承擔全部風險，實踐證明這種“包干制”在信息非對稱的情況下是行不通的。因此，只有中央與地方共擔風險，即中央與地方劃分合理的稅權，才能設計出激勵地方政府積極性的轉移支付制度。

實踐中，大多數國家的中央政府都賦予地方政府一定的征稅權，為了激勵地方政府的行為，不少國家在轉移支付公式標準化的基礎上對稅收努力因素加以考慮。而我國雖然在均衡性轉移支付公式中體現了財政收入的測算，但并不是作為一項激勵因素考慮的，因此可以仿效國外的作法，在測算公式中“獎勵資金”一項時考慮稅收努力因素。由于地方政府的自然資源狀態(tài)、人口規(guī)模、產業(yè)結構存在差異，在設計稅收努力因素時要加以綜合考慮，如在相同稅收努力程度下，自然資源較豐富的地區(qū)獎勵資金要少;人口規(guī)模的因素可采用平均值，即用人均稅收努力程度反映等。

此外，在轉移支付制度設計中的標準與規(guī)則如果太過模糊，執(zhí)行中又過于隨意，那么所謂的風險共擔最終也只能成為地方政府挾持中央政府的工具，產生中央政府向地方政府妥協、承擔大部分風險的后果。因此，轉移支付制度與規(guī)則的實行要標準化，對于我國而言，一是要盡快設立專項轉移支付的公式，避免申請與論證過程中的尋租行為;在對地方的配套資金要求方面也要重新設計。目前73 種要求下級政府配套的資金中，只有約10 種是經過國務院批準的，其余項目的配套資金要求可能在制定之初就沒有經過科學細致的可行性論證。因此，配套資金要因地制宜地考慮地方的財政能力、經濟發(fā)展狀況、實際需求，并進行實地論證。二是為了規(guī)范均衡性轉移支付公式中“財政收入”的測算，避免地方政府出現把部分預算內收入轉化為預算外收入，要對財政制度進行改革，全面取消預算外收入，嚴格控制非正規(guī)渠道的收入，但這是一個循序漸進的過程。在當前測算地方政府財政能力時，可以將財政收入指標以稅收收入指標替代，以解決地方政府隱藏信息的異化行為。

3.2.2 地方政府的真實信息顯示

在非對稱信息條件下，擁有信息優(yōu)勢的市場參與者可以選擇顯示或隱瞞信息，但不同的機制將使市場參與者選擇不同的策略。在轉移支付制度中，事前地方政府可能會向中央政府提供真實信息，也可能會虛報;事后地方政府可能主觀努力組織收入，也可能不努力。根據真實顯示原理①根據梅耶森(Myerson R.，1979)的顯示原理(Revelation Principle)，任何一個機制所能達到的均衡配置結果都可以通過一個滿足代理人參與約束和激勵相容約束的直接機制信號空間(或類型空間)來實現。，就需要在轉移支付制度設計中促使地方政府顯示真實信息或行動。

雖然地方政府擁有更多的信息，在追求利益最大化的過程中可能虛報或不努力組織收入，但在某些激勵相容約束下，地方政府還是會選擇有利于中央政府的行為。如中央政府對某種公共產品或服務的偏好與地方政府一致時，中央政府和地方政府共同觀測到的支出行為的確定性較大，就可能激勵地方政府向中央提供有利的信息，以獲得該項轉移支付數額。又如“獎懲”機制，即根據地方政府提供公共產品或服務的效果進行獎懲，這可以增加地方政府的努力程度，從而也能減少中央政府進行監(jiān)控的成本。日本、英國、俄羅斯等國都在轉移支付中設計了懲罰機制來約束地方政府的支出行為。我國審計署對每年的轉移支付資金使用情況都進行審計，根據審計結果對有問題的地方政府只是提出整改要求，這種軟約束沒有起到應有的震懾與警示效果，在下一年度仍然會有相同問題出現。因此，我國可以引入懲罰機制，在定期審計的基礎上對截留轉移支付資金、資金使用效率低的地方政府可以取消或者減少下一年度的轉移支付資金，并從下一年度的轉移支付資金中扣除截留資金的額度作為罰金。只有采取這種硬性的約束和規(guī)范，才能使地方政府提供真實的支出信息，中央政府也才能準確地掌握各地方政府的財政信息，并將其作為合理且有效率的轉移支付資金分配與下撥的依據，進而實現政策目標。

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