自然資源產權與環境保護研究

周　永

(濰坊學院，山東 濰坊 261061)

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自然資源產權與環境保護研究

周永

(濰坊學院，山東 濰坊 261061)

摘要：環境問題的產生與人的行為密切相關，自然資源產權制度源自人類環境行為的外部性問題。自然資源產權包括資源產權與環境產權，要使市場在資源的配置中起決定性作用，科學的自然資源產權制度是其中非常重要的環節。自然資源產權制度對于解決公地悲劇導致的資源破壞、環境污染有重要的作用，它是依靠市場解決環境問題的重要途徑。

關鍵詞：自然資源產權；公共地悲劇；環境問題

一、自然資源產權之理論分析

人類面臨嚴重的環境問題，而環境問題是產權理論的研究起點和重要的應用領域，產權理論為分析導致環境破壞的原因和解決方案提供了理論基礎。科斯(Coase)的《社會成本問題》是西方產權理論發展的重要標志，而《社會成本問題》對產權的研究就是從環境問題入手，通過對許多環境問題展開經濟學分析，最后得出被稱之為科斯定理的重要結論。因此，《社會成本問題》就是專門針對環境問題治理而形成的研究成果。自然資源產權制度源自環境行為外部性問題引發的“公共地悲劇”(Tragedy of the commons)。外部性，或者更廣泛的市場失靈，通常被認為是政府干預的理由。一般認為政府管制和市場化路徑是環境治理的兩種基本思路。而產權是市場化路徑解決環境問題的重要基礎性制度。法學者認為，產權是經濟所有制關系的法律表現形式，它包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。以法權形式體現所有制關系的科學合理的產權制度，是用來鞏固和規范財產關系，約束人的經濟行為，維護社會秩序，保障經濟發展與環境治理的法權工具和制度性保障。自20世紀60年代以來，各國學者借助于西方主流經濟學和現代產權理論的分析工具對自然資源產權問題及制度構建進行了深入而廣泛的研究，取得了豐富的成果。如科斯(Coase)認為，只要產權配置是適當的，市場可以在沒有政府直接干預的情況下解決外部性問題。此后許多學者關于自然資源的外部性治理的產權理論都多少受到科斯的影響。自由市場環境保護主義(Free Market Environmentalism)就傳統福利經濟學對環境問題的觀點提出了不同的看法。他們不否認環境問題是市場失靈的結果，但是他們認為市場失靈的原因恰恰在于產權沒有得到完全的界定。完全界定和充分保證的產權可以避免負外部性，從而避免市場失靈。如果不存在市場失靈，政府管制既不必要又不合理。但是不少學者認為，界定私人產權并不是解決問題的唯一辦法。如果排他成本相當高，公共所有權解決辦法可能也是一種較好的制度安排。[1]即使是存在“公共地悲劇”的地方，無論是政府還是市場都無法獨立應對公共資源管理的要求[2]。有學者提出了管理公共資源的第三條道路：當事人自我管理所組成的集團可以有效地組織起來，并能夠成功阻止公有資源的濫用和退化[3]。

關于自然資源產權制度的內容，斯科特·戈登(H. Scott Gordon)在他開創性的漁業經濟學論文中，按照持有權利的主體性質，將產權結構劃分為私有產權和共有產權。20世紀70—80年代，簡單的兩分法受到了批評，許多學者認為將非排他性產權都歸為共有產權過于粗糙，不能涵蓋政府擁有的產權、有限群體擁有的集體產權等情形。這導致了產權結構的進一步細分。比較流行的是產權四分法(Bromley)：國有產權、私有產權、共有產權和開放利用[3]。然而，更多的學者也認識到，現實中的產權結構可能是連續的，而不是“兩分”或“四分”這樣離散的[4]。20世紀90 年代以來，學者們對產權結構的復雜性取得進一步認識。例如有學者將“權利束”劃分為五種權利：進入權、提取權、管理權、排他權和轉讓權[5]，并找出了對應于四種產權類型的多種實例，表明產權結構的多樣性和復雜性。在此基礎上，有學者提出了多層次的分析方法，提出決定產權的三個層次的規則：憲法選擇規則、集體選擇規則和操作規則。圍繞公共資源使用的各種行為分別發生在不同層次上，不同層次之間的規則具有“嵌套性”，一個層次行為規則的變動，受制于更高層次的規則，所有的層次一起構成了“嵌套性規則系統”[2]，對后來的研究者產生了很大的影響。

產權制度是一種基礎性的制度安排，它不僅對經濟效益的提高有重要的影響，而且對環境保護有重要的作用，可以說產權制度也是環境保護的一種基礎性制度。經濟學著眼于“效率”，產權制度的設計也意在提高經濟效益，最終達到帕累托最優。經濟效益的提高有利于再生資源的往復利用，有助于非再生資源的節約利用，減慢自然資源耗竭的速度，在間接上起到保護自然資源的作用，所以設計良好之產權制度在提高經濟效益的同時，間接為生態環境效益的提高提供了制度性條件。所以從長遠看，良好的自然資源產權制度，對于生態環境保護和經濟發展都有重要之意義。

筆者認為自然資源產權包括兩部分，一是資源產權，二是環境產權。資源產權包括礦藏、水流、海洋、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源產權，在國內資源與生態環境領域，學者在資源產權方面研究的成果相對豐富，其中法學學者從資源產權類型和性質的角度出發，對資源產權進行了激烈的爭奪和論戰，主要代表有資源法學、經濟法學和民法學； 經濟學者鮮于研究資源產權的內涵和性質，而主要從提高資源的利用效率出發，注重對資源產權的配置、界定、交易和保護等環節進行研究，提倡建立和培育全國統一資源產權交易市場，促進資源產權的交易效率。另外，資源產權的研究還處在起步階段，多數研究成果仍把資源產權作為一種財產。環境產權是對生態系統和聚居環境的產權，如清潔空氣資源、污染物排放權、碳配額等的環境產權。自然資源具有經濟屬性，是人類的生存和發展的重要物質基礎。人類的目光和研究視野長期以來只關注資源產權而忽視環境產權，在開發利用自然資源的同時向自然環境排放大量的廢氣、廢水、廢渣，從而導致了嚴重的環境問題，發生了環境危機，嚴重威脅到了人類的身體健康和生命安全，人類才逐漸認識到環境產權的重要性。環境產權產生自環境問題。自然環境有一定的環境容量和自身凈化能力，但是當污染物的排放超出了環境容量，就出現了環境問題，有了環境問題，就必然產生環境產權問題。環境產權的客體是環境容量資源，主體是人，即自然人和法人。我們無時無處不在使用環境容量資源，它有時是有形的，如水和土壤；有時是無形的，如空氣；還有如陽光、氣候、生態、山川、聲音等等。環境容量資源是依附于自然物(實體物)的無形客觀存在物(無形物)，即自然資源(自然物)是環境容量資源的實物載體，兩者本是一物。環境產權就是環境容量資源商品的財產權，它包括環境容量資源商品的所有權、使用權、占有權、收益權和處置權。環境產權的使用權就是環境容量資源商品的使用權，即排污權和排放權以及固體廢棄物的棄置權等。環境產權有界區功能、激勵功能、約束功能、資源配置等功能[6]。

在生態環境產權的研究方面，國際上已經脫離了單純的碳排放交易權的理論驗證，通過建立碳排放交易市場進入市場實踐階段。在我國，環境產權制度也受到國家和地方政府的重視，《國家環境保護“十二五”規劃》中提出健全排污權有償取得和使用制度，并明確將排污權作為一項環境產權來對待，各地也進行了排污權交易的積極探索，并取得了一些成功的做法和有益的經驗。

在資源產權方面，國家也逐漸認識到建立科學的自然資源產權制度的重要性。在2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)中提出，“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。自然資源產權制度是生態文明領域的全新詞匯，其關鍵是明晰自然資源產權，并通過合理定價反映自然資源的真實成本，使市場同樣在生態環境資源的配置中起決定作用。

二、我國的自然資源產權制度存在的問題與思考

我國現行《憲法》第九條第一款規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”這種規定是由我國社會主義公有制國家的國家性質決定的，其文字表述照搬自原蘇聯憲法，同樣對于重要的自然資源之一海洋卻未規定。[7]我們知道，完整的資源與生態環境產權制度包括產權界定、產權配置、產權交易和產權保護四大支柱。從表面上看，我國自然資源產權的界定還算清晰。但是，“當稀缺資源的所有制是共有的時候，排他性和可讓渡性都是不存在的。沒有人會節約使用一種共有資源，也沒有人有權講資源的所有制安排給其他的人。”[8]

20世紀90年代中期，受地方政府發展經濟的驅動，我國自然資源產權制度開始發生以有償使用(地方政府向經濟主體轉讓使用權)為主要內容的制度變遷，國家所有權分割為中央與地方的共享權。許多學者認為，自然資源存在制度上的問題主要有，一是中央和地方之間在權利界定上不清和利益沖突；二是國家產權的虛置或弱化導致國有資產流失；三是資源開發中的短期行為和外部性增大；四是資源交易制度和交易市場還沒有建立。[9][10]還存在諸如環境產權的實踐滯后，收益權分配不公等問題[11]。我們提出要建立社會主義市場經濟國家，就要遵守市場規律，而我國一元制(即公有制)的自然資源產權制度安排與我國的市場經濟無法統一。因為它沒有按照市場經濟所要求的明確責任、權利、義務的主體。共有產權比較于私有產權，權利與責任更不明確，導致“人人所有，人人無責”的現象，“公共地悲劇”便無數次發生了。在進行環境治理的同時，由于政府既是資源之實際所有者，又是管理者、經營者，身兼運動員和裁判員的多重身份，不可避免地導致政府過多地干預市場，政府之手伸得過長過多，不僅未能彌補市場失靈帶來的問題，相反又產生了“政府失靈”，在部門利益與個人私利之驅動之下，產生了大量的權力尋租，低效與腐敗如影隨行，自然資源未在實際中得到有效配置，卻造成了難以估量的資源浪費與破壞，環境治理更是成效不顯。可以說，由于我國缺乏合理有效的產權制度和管理制度使得自然資源在開采和利用當中存在嚴重的無效率，許多資源豐富的地區的資源稟賦優勢并沒有轉變成競爭和發展的優勢，富了一小部分人同時卻導致了“資源之咒”現象(又稱“荷蘭病”癥狀)[12]。

中西學者的研究成果為我國自然資源產權領域的研究奠定了良好的基礎。但由于我國自然資源開發利用與環境保護問題的復雜性，以及我國中國特色的社會主義國情，西方現有的關于產權的研究成果并不一定完全適合我們要解決的問題，并且自然資源產權制度的國內外研究非常分散，觀點紛呈，難以形成一個統一的框架。這就要求我們在充分吸收學科最新成果的基礎上，要更加關注并結合中國之實際情況，在進行自然資源產權研究時，要立足于能解決我國面臨之環境資源方面的實際問題。例如，在自然資源產權理論中，所有權和使用權的分離是為了獲得分工的收益，因為所有者并不一定是最有效率的使用者。但是我國社會主義之國家性質決定我國的自然資源屬于公有，即國家所有和集體所有，這一現狀在很長一段時間未有改變之可能，因此，所有權和使用權的分離就尤為顯得有重要之意義，因為它成為非私有產權和市場機制之間的聯系橋梁。雖然許多西方學者認為私有產權可以在自然環境的開發和保護中發揮重要的作用，但這并不意味著私有化才是解決環境資源問題的唯一辦法，基于中國之現實國情，也許時間較為長久的開采特許權或使用權才是我國目前的現實路徑選擇。我國一直強調政府管制的重要作用，認為政府之手是解決市場失靈的良丹妙藥，但基于權力無限膨脹的特性，在個人私利和部門利益之驅動下，出現了更為嚴重的政府失靈和腐敗頻發。在國際上，從20世紀80年代開始，放松管制成為了經濟學家的重點研究對象，人們強調市場激勵的作用，各國政府紛紛響應并采取措施力圖降低政府管制，充分發揮市場之激勵作用。也許從“市場在資源配置中起基礎作用”，到“市場在資源配置中的決定性作用”，不僅是一種經濟政策的調整和經濟理論的深化，更是一種正確的現實路徑選擇。

三、建立科學的自然資源產權制度

面對環境問題日益嚴峻的現實，我們不能只關注自然資源的經濟屬性，其生態屬性必須引起我們的高度重視。那種先開發后治理的發展模式不符合科學發展的要求。產權不僅是一個經濟學概念，更是一種制度選擇，應以法律之形式進行表述和設計，使之成為國家之意志并具有強制的權威效力。科學合理的自然資源產權制度是可持續發展的必然性路徑選擇和制度基礎。我們要嚴格按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。健全能源、水、土地節約集約使用制度。 健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。具體包括：

(1)明晰所有權，探索新的產權形式。以自然資源產權公有制為基礎，逐步探索實現部分資源和生態環境產權的私有化；在公有產權內部，清晰界定國家所有權與集體所有權的界限，維護集體產權，減少侵權行為的發生，保障國家所有權和集體所有權的獨立性和完整性。

(2)進一步完善并保障使用權。延長使用權的期限并保證使用權的長期穩定，避免在使用權期限內對使用權頻繁調整；減少對使用權的過多限制，在必要的用途管制的前提下，保證使用權人有自主的經營權和使用權；以科學的市場準入為前提，引入多元化的使用權主體，打破使用權壟斷局面，提高資源的配置效率；進一步拓寬使用權的取得途徑。

(3)以公平為基礎，規范收益權。提高使用權收益所占的比重；實行稅費改革，取消不合理的稅費負擔；對國家的自然資源收益權、集體的收益權、個體之收益權(如農民的土地之用益物權)實行一體保護，平等對待。

(4)鼓勵并保障轉讓權。建立相應的自然資源產權流轉機制，擴大轉讓權所涉及的資源與生態環境范圍，解決轉讓權短缺造成的資源配置效率低下、市場機制調節失效等問題；減少對轉讓權的限制；完善產權交易市場運轉模式和機制的建設；加速相關法律制度體系的完善，規范轉讓程序。

(5)建立資源與生態環境產權競爭機制。把資源與生態環境保護納入各級政府政績考核的指標體系，實行保護優先，注重生態效益，在保護環境的同時提高資源的利用效率。

(6)進一步完善排污權有償使用和交易制度。總結排污權實踐的經驗和教訓，結合我國的特殊國情和政情，進一步完善排污權有償使用和交易制度，保障環境保護和經濟的協調發展。

(7)加速建立與國際接軌的碳交易體系。中國目前的碳交易體系是自愿交易體系，但隨著碳交易的全球一體化進程，應加快完善碳交易市場法律法規的步伐，加速自愿減排交易體系向總量控制和配額交易體系過渡，建設自有的排放權交易市場和交易平臺，占據國際碳定價和碳交易的主動權。

總之，自然資源是人類生存和發展必不可少的物質基礎，而人類對自然資源開發利用的環境行為導致了環境問題。產權制度不僅是一種規范人類環境行為的基礎性制度安排，在界定資源歸屬和不同主體之間的權力和義務，優化和合理配置資源方面有重要的意義，而且通過產權的確立使環境行為外在的環境污染責任內在化，形成了環境產權主體的內在約束力。這對于改變以往環境產權主體任意排污而讓社會和他人來承擔環境污染責任的“公共地悲劇”有重要的作用，對于環境保護工作能具有制度性功能。因此，要充分吸收借鑒中外的產權理論和研究成果，建立適合我國國情的自然資源產權制度。

參 考 文 獻：

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(責任編輯吳星)

Study on Property Right of Natural Resources and Environmental Protection

ZHOU Yong

(Weifang University，Weifang，Shandong 261061)

Abstract:Environment problem closely related with people’s environment behavior，the property right system of natural resources came from the external problems of the human environment behavior .Property right of natural resources including resource property rights and environmental rights. The property right system of natural resources has an important role in solving the tragedy of Commons and lead to resource destruction，environmental pollution. The property right system of natural resources is to rely on the market and an important way to environmental issues.

Key words:property right of natural resources; the tragedy of the Commons; environmental problems

中圖分類號：D912.6

文獻標識碼：A

文章編號：1007-6875(2015)01-0059-04

作者簡介：周永(1980—)，男，山東淄博人，福州大學法學院博士研究生，濰坊學院講師，研究方向為：環境與資源保護法。

收稿日期:2014-12-20

DOI：10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.01.011 網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms//10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2015.01.011.html網絡出版時間：2015-02-2015：30