礦產資源開發生態補償法律規范系統

程玉(中國政法大學民商經濟法學院，北京100088)

礦產資源開發生態補償法律規范系統

程玉
(中國政法大學民商經濟法學院，北京100088)

摘要:自生態補償概念提出以來，我國學界和實務界對其內涵尚無定論。礦產資源開發生態補償，是指在礦產資源開發利用過程中，由礦產資源開發利用者或通過他人保護礦山生態環境行為致使自身生態利益增進者向特定生態利益受損者予以合理之補償。迄今為止，我國礦產資源開發生態補償法律規范體系已基本成型，但其結構性缺陷制約了生態補償制度功效的實現。在分析現行法律規范體系及其存在問題的基礎上，嘗試根據礦產資源開發生態補償法律關系的綜合性建構具有整體目的性、層次功能性和綜合調整性的礦產資源開發生態補償法律規范系統。

關鍵詞:礦產資源開發生態補償;生態利益;法律規范系統

網絡出版地址: http://www. cnki. net/kcms/doi/10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.022.html網絡出版時間:2015－08－20 15:30

一、礦產資源開發生態補償的概念界定及其制度內涵

與國外學者將生態補償定義為“因‘生物多樣性彌補’而進行的‘生態系統服務付費’過程”［1］不同，我國有關生態補償概念界定及其制度內涵的學說則不斷演化、發展。截至目前，學界通說采行的是結合人地和人際補償兩種理論的涵蓋自然補償說和雙向補償說的綜合性觀點。［2］有學者認為，“有關該觀點的學說主張基本上套用的是生態學、經濟學等的研究成果，或者國家生態補償政策，缺少規范法學視角的分析”。［3］誠然，從法學角度來看，生態補償制度所應側重的是人與人之間的利益關系，其作為一項新生的法律制度，目的和任務應與傳統法律制度無異，即“發現并承認、確定、實現和保障不同類型的利益，或者以最小限度的阻礙和浪費來盡可能滿足各種相互沖突的利益。”［4］可見，生態補償制度是一種利益衡平機制，是針對特定主體之間因資源利用或生態破壞引起的利益沖突所為之補償機制。

礦產資源是各類自然資源中屬性獨特的一類資源，它屬于國家所有，是國民經濟和社會發展的物質基礎，同時又是環境要素的一部分。人們對礦產資源的開發利用必然會對相關資源和環境產生影響和破壞，以致對生態系統的損害，便會產生“補償”問題。因此，在補償因礦產資源開發利用所造成的個體利益減損外，仍需“再付出勞動對在經濟產品生產過程中產生的生態環境負價值予以補償。”［5］不同于傳統補償類法律制度所旨在協調、解決的利益沖突，生態補償法律制度作為現代環境法的一項典型制度關涉一種新的利益類型，即生態利益。①因此，礦產資源開發生態補償，是指在礦產資源開發利用過程中，由礦產資源開發利用者或通過他人保護生態環境行為致使自身生態利益增進者向特定生態利益受損者予以合理之補償。而礦產資源開發生態補償法律制度，即是調整礦產資源開發生態補償法律關系并對具體礦產資源開發生態補償實踐活動起到規范、指引的法律規范的總稱。

二、礦產資源開發生態補償法律規范體系之現狀評析

多年來，國土資源部、財政部、環保部等對礦產資源規劃、環境影響評價、礦山土地復墾、礦山地質環境管理、資源節約與合理利用、綠色礦山建設、礦山地質公園建設以及和諧礦區建設等方面，制定了一系列法律政策文件，中央財政和地方財政投入了大量的資金，推進專項治理，逐步取得成效。同時，地方也積極推進立法進程，建立健全礦山環境恢復治理保證金等制度性措施。由此可見，我國肇始于20世紀80年代云南開征生態環境補償費的礦產資源開發生態補償的制度內涵不斷擴展，其法律規范體系也基本成型。但通過分析，可以發現，現有規范體系存在結構性缺陷，使得制度的補償功效難以實現。

(一)相對獨立的資源開發生態補償法律規范體系已初步成型

為回應立法生態補償政策實踐，1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》提出建立并完善有償使用自然資源和恢復生態環境的經濟補償機制，并明確了“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則。隨后，2000年國務院頒布的《生態環境保護綱要》和2003年頒布的促進西部開發建設的重要政策文件均重申要建立我國生態補償機制，并開始實施礦山地質環境專項資金制度。2005年《關于制定國民經濟社會發展第十一個五年規劃的建議》將補償原則確立為“誰開發，誰保護;誰投資，誰受益”，同年，國務院發布的28號和39號文件，進一步強調建立生態環境補償制度的必要性。2006年，中央層面繼續運用“礦山地質專項資金”支持歷史遺留礦山地質環境治理的同時，國土部辦公廳發布了《關于加強國家礦山公園建設的通知》，財政部則會同國土資源部和原環保總局發布了215號文，要求按照礦產品銷售收入計提礦山環境治理和生態恢復保證金;地方層面，山西省開展煤炭工業可持續發展試點并提取煤炭可持續發展基金，云南、天津等地陸續出臺礦山環境治理保證金管理辦法等。②

2007年，國務院通過8號文件繼續將生態補償機制建立作為年度工作要點，隨后的15號文則明確要求改進和完善資源開發生態補償機制。同年，環保總局發布《關于開始生態補償試點工作的指導意見》，重點提出要推動建立礦產資源開發生態補償長效機制。2009年的《礦山地質環境保護規定》，將礦山生態環境治理的責任機制以及生態恢復保證金等內容上升至法律層面。2010年，在完善《土地復墾規定》(1988年)的基礎上制頒了《土地復墾條例》(2012年出臺了配套實施辦法)。此外，2010年國土部發布的119號文、2012年國土部辦公廳發布的36號文以及2013年中央一號文件，分別提出要推進綠色礦山、礦山復綠行動以及和諧礦區的建設。2014年，自2010年已進入國務院立法計劃的《生態補償條例》雖未出臺，但我國新《環境保護法》修正案31條明文規定了生態補償制度。

(二)現行法缺乏針對礦產資源開發生態補償的專門系統規范

2013年《關于建立健全生態補償機制的若干意見(征求意見稿)》和《生態補償條例(草案)》的發布，標志著我國從分散、滯后的生態補償法律制度建設向生態補償專項立法的轉型。長期以來，我國生態補償的政策實踐活動遠遠領先于生態補償的理論研究和法律制度建設。以礦產資源領域為例，中央財政安排的礦山地質環境專項資金規模從2003年1.7億增至2012年的47億，共累計安排資金達237億元。［6］同時，各地方政府實施的礦山環境恢復治理保證金制度以及其他試點工作，均取得了顯著成效。［7］但由于生態補償領域統一性立法尚未出臺，且目前礦產資源生態補償領域相關立法規范又比較分散，導致整體補償制度難以充分發揮補償功效。

1.現行的礦產資源開發生態補償法律規范體系存在漏洞

首先，我國法律法規對生態補償制度僅有原則性規定，對補償各利益相關者的權利、義務、責任缺乏明確的界定，對補償內容、方式、標準和實施方式缺乏具體規定。［8］妨礙了生態補償的具體實施，以至于現行礦產資源開發生態補償法律規范體系缺乏針對礦區居民、后代以及對礦業城市為補償的相關規定。［9］

其次，現行礦產資源開發生態補償尚未形成多元化補償方式。目前補償方式仍以政府手段為主，主要體現為礦山企業向政府繳納相應費用以及各級政府的財政性資金安排。［10］以市場為基礎的補償則相對薄弱，一些地方開展的橫向生態補償實踐仍未得到推廣。

最后，礦產資源開發生態補償法律規范缺乏公眾參與內容，以至于生態補償難以體現群眾的利益。國際生態補償取得成功的重要原因在于擁有較為成熟的社會參與機制，保證補償方式和具體工作的透明。現行法缺乏有關公民在生態補償制度實施過程中的知情權、參與權和監督權規定，不利于生態補償實踐活動的有序、科學開展。

2.現行礦產資源開發生態補償法律制度缺乏系統科學性

礦區生態修復是礦產資源生態補償的核心，是指生態環境破壞方通過人工措施對生態環境本身予以修復，并對由此帶來的生態利益受損方予以補償。目前，主要體現為礦地復墾制度。擔保生態修復實現的資金方面有兩種類型，一是類似澳大利亞的礦山環境恢復履約保證金，要求采礦權人承擔恢復生態環境和土地的全部費用，并提供充足的擔保;二是類似美國的礦山環境恢復基金，每年從采礦權人礦產品收益中抽取一定資金，用于實施礦山的生態恢復工程。［11］我國規定了上述兩種制度，但其系統科學性均存在不足。

履約保證金的制度功能是“擔保礦地復墾和生態恢復合同的履行”，其具有“既利用市場又由政府直接控制的特點，是實現土地復墾目標時‘基于市場的政策工具’。”［12］我國礦地復墾保證金制度，仍處于起步階段，存在多方面問題。首先，一次性繳納的保證金勢必占用企業的資金特別是現金，從而制約企業的環境治理能力;其次，長達20年～30年的采礦期致使人們無法在短期內檢視保證金的可行性;最后，實踐中因采礦企業無需在繳納保證金時提供礦山環境治理實施方案，而無法確保企業恢復行為的科學有效性。

生態補償費制度，是指行政機關針對造成生態環境影響的組織和個人征收用于生態環境保護、治理與恢復費用的制度。我國于2002年取消缺乏征收依據的生態環境補償費，2013年暫停征收山西省的“建立煤炭可持續發展基金”，但礦產資源開發者仍需繳納森林植被恢復補償費、水土流失補償費等具有生態補償功能的費用。目前，我國嚴格意義上的生態補償基金除中央層面安排的礦山地質環境專項資金外，便是山西省自2006年對所有煤炭企業征收的煤炭可持續發展基金和轉產發展資金。

3.現行礦產資源開發生態補償對社會公平目標的強調不夠

生態補償的實質是基于社會利益(生態利益)的物質償付關系，“具有不同于一般民事物質關系的價值體現，它不是純粹的經濟關系補償。”［1］因而，生態補償的給付義務具有普遍性的約束，側重于社會公平目標的實現。單純強調礦產資源開發利用者對礦區環境的自然補償，不符合社會公平的價值目標。礦產資源豐裕地區居民在資源國家所有的體制下，不能享受由當地資源帶來的經濟收益，由此導致礦區所在城市面臨“資源之咒”難題，即地區礦產資源豐裕程度與當地經濟的增長呈現負相關的關系。［13］礦產資源開發生態補償也并未與扶貧政策相銜接，顯然不利于社會公平目標的實現。

三、礦產資源開發生態補償法律規范系統之構建

礦產資源開發利用過程中形成的生態補償法律關系是礦產資源法律規范的調整對象，具有綜合性。它既包含人際關系，如礦區居民與礦山企業、國家，以及當代人和后代人之間的補償關系;又含有人與自然的關系，如礦山企業對礦區環境的生態修復。調整對象的綜合性使得調整手段也具有綜合性，不僅有經濟調節，還有行政管制，同時有政策協調以及法律規制措施。法律規范體系的綜合性，使得我們思考和運用綜合法律調整的方法，即系統論的方法，通過整合既有法律規范、推動統一性生態補償法律規范等方法全面系統地調整生態補償內所涉及的多重社會關系。

(一)礦產資源開發生態補償法律規范系統的整體目的性

法律規范之間具有密切的聯系，其中一些規范的遵守、執行或者違反可能會引起其他規范的運行，正是這種規范體系內部的統一性使得某一法律得以調整特定的社會關系。由于礦產資源開發生態補償法律規范體系的調整對象具有綜合性和相互交融性，使得其本身必須以整體性法律規范系統的形式適用于礦產資源開發生態補償法律關系之中。同時，這種整體性主要體現為法律規范體系內部結構要素之間的相互聯系，主要指礦產資源開發生態補償法律規范系統本身作為子系統與其他規范子系統共同構成有機之整體。一方面，礦產資源開發生態補償與森林效益生態補償、流域生態補償等子系統一起構成了生態補償法律規范系統;另一方面，礦產資源開發生態補償法律規范系統與礦產資源規劃、環境影響評價等子系統一起構成礦產資源環境保護法律規范系統。

(二)礦產資源開發生態補償法律規范系統的層次功能性

首先，礦產資源生態補償法律規范系統的第一個層次是新《環境保護法》中有關生態補償的原則性規定。根據新《環境保護法》第31條規定，國家對生態保護地區通過財政轉移支付實現生態補償;國家指導受益地區和生態保護地區之間通過協商或者按照市場規則進行生態補償。

其次，礦產資源開發生態補償法律規范系統的第二個層次應是礦產資源領域有關生態補償的原則性規定。但目前《礦產資源法》第3條有關國家保障礦產資源的合理開發利用的規定，尚不能視為礦產資源領域生態補償的原則性規定。所以，應在《礦產資源法》中針對礦產資源的特性作出礦產資源開發生態補償的原則性規定。

最后，礦產資源開發生態補償法律規范系統最為關鍵的層次是礦產資源開發生態補償具體法律制度的規范要素，現行的有關礦山環境恢復保證金制度和生態補償費制度的法律規范等都屬于具體法律制度的規范要素。多年來，我國礦產資源開發生態補償具體法律制度正在逐步的建立與完善過程中。待《生態補償條例》出臺后，應盡快結合該專項立法制定和實施礦產資源領域的生態補償法律制度。

(三)礦產資源開發生態補償法律規范系統的綜合調整功能

其一，礦產資源開發生態補償法律規范系統的事先預防功能。礦產資源開發利用無疑會對礦山生態環境造成無法預知的風險，并且由此而導致的生態環境損失往往難以估量，作為個體的礦產資源開發者有時難以承擔。此時，風險必然轉化成一種要政府和社會必須承受的風險。［9］為防范無法預期的礦產生態環境風險，我國應建立預防性的礦產資源開發生態風險基金制度。

其二，礦產資源開發生態補償法律規范系統的事后救濟功能。礦產資源開發利用過程會對生態環境產生損害，造成特定利益主體的生態利益減損，因此應由受益者對該損失予以救濟。現行礦產資源開發生態補償法律規范系統中，主要由礦山環境恢復保證金制度和生態補償費制度來實現救濟功能。但該種救濟并不全面，特定礦區居民和礦業城市的利益減損并未得到有效救濟。［14］針對前者，應建立礦產資源開發者或國家對礦區居民為補償的制度;對于后者，則建立礦產資源生態補償區際轉移制度。

其三，礦產資源開發生態補償法律規范系統的綜合調整功能。誠如孫佑海教授在《依法保障生態文明建設》一文中指出的，“依法建全自然資源資產產權制度和用途管制制度是解決我國自然資源管理困局的治本之策”。［15］因此，應在明晰礦產資源產權制度的基礎上，進一步加強資源有償使用制度和生態補償制度的建設，優化協調兩個規范系統之間的關系以促進礦產資源開發生態補償法律規范系統的綜合法律規制功能，從而保證我國礦產資源開發利用過程中生態正義理念的貫徹與落實。

注釋:

①傳統的補償類法律制度總體上可以劃分為兩類:公法上的國家補償或賠償制度，主要用以補償因國家行為導致的利益減損;私法上的侵權損害填補，主要用以填補因民事主體所造成的特定主體利益減損。其補償的法理基礎在于傳統的人身、財產利益受損，理應獲得相應的賠償或補償。現代環境法作為新興的法律部門，旨在保護人類的生態環境利益。生態補償法律制度作為環境法的一項基本法律制度，衡平的利益沖突也必然關涉生態利益。具體而言，環境破壞或資源利用者因實現其“個人利益”而造成環境污染或生態破壞時，應對生態利益受損者為補償;保護和建設資源環境主體因主動供給生態利益或因自己個人利益受限而被動促進生態利益增進時，應由國家代表利益享用者予以補償。

②2006年中央開始推進礦山生態恢復治理保證金計提工作開始，各省(區、市)陸續制定頒布礦山環境恢復履約保證金管理辦法。截至2013年，已有30個省(區、市)建立了礦山環境恢復治理保證金制度。各省(區、市)的管理辦法，大體可分為以下幾類:礦山復墾保證金或景觀協調保證金，如天津;礦山生態環境恢復治理保證金，如北京;礦山地質環境治理恢復保證金，如安徽、貴州、吉林、江蘇、遼寧、內蒙古、山西、陜西、四川、新疆、云南;礦山地質環境恢復保證金，如廣西;礦山地質環境恢復治理備用金，如湖北;礦山地質環境治理備用金，如湖南;礦山環境治理和生態恢復保證金，如江西、寧夏;礦山自然生態環境治理備用金，如浙江。

參考文獻:

〔1〕杜群.生態保護法論:綜合生態管理和生態補償法律研究［M］.北京:高等教育出版社，2012:382，387.

〔2〕黃寰.區際生態補償論［M］.北京:中國人民大學出版社，2012:2－3.

〔3〕史玉成.生態補償制度建設與立法供給——以生態利益保護與衡平為視角［J］.法學評論，2013(4) :115.

〔4〕沈宗靈.法理學［M］.中國臺北:五南圖書出版股份有限公司，2007:284.

〔5〕肖良武，蔡錦松.生態經濟學概論［M］.成都:西南財經大學出版社，2013:45.

〔6〕國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告(2013) ［EB/OL］.(2013－04－26)［2014－05－01］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013－04/26/content _ 1793568.htm.

〔7〕國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告［Z］.中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2013.

〔8〕劉江宜.可持續性經濟的生態補償理論［M］.北京:中國環境科學出版社，2012:66.

〔9〕王小萍，閆立宏.我國礦產資源生態補償法律制度研究——以現行礦產資源稅費制度為分析視角［J］.中國政法大學學報，2014(1) :138－143.

〔10〕秦玉才，汪勁.中國生態補償立法:路在前方［M］.北京:北京大學出版社，2013:33－34.

〔11〕謝軍安，郝東恒，謝雯，等.礦業權制度改革與政策法律措施研究［M］.北京:地質出版社，2011:170.

〔12〕康紀田.礦業法論［M］.北京:中國法制出版社，2011: 259－261.

〔13〕徐康寧，王劍.自然資源豐裕程度與經濟發展水平關系的研究［J］.經濟研究，2006(1) :78.

〔14〕曹明德.礦產資源生態補償法律制度之探究［J］.法商研究，2007(2) :17－24.

〔15〕孫佑海.依法保障生態文明建設［J］.法學雜志，2014 (5) :3.

(責任編輯吳星)

Briefly Study on the Legal Norm System of Eco-compensation of Acquiring Mineral Resources

CHENG Yu
(China University of Political Science and Law，Beijing 100088)

Abstract:Since the concept of eco-compensation has been proposed，both academics and practitioners are uncertain about its implication.This paper argues that the eco-compensation institution of acquring mineral resources means that people who utilize the mineral resourses or conseve the mine eco-environment must pay for the people whose ecological benefits decreased because of these utilization.So far though Chinese eco-compensation institution of acquring mineral resources has already fomulized，still there are some structural defects.We analysed the problems of this instution，and tried to construct legal norm system of eco-compensation of mineral resources.

Key words:eco-compensation of acquiring mineral resource; ecological benefits; legal norm system

作者簡介:程玉(1992—)，男，安徽肥西人，中國政法大學民商經濟法學院碩士研究生，研究方向:環境與資源保護法。

收稿日期:2015－06－05

DOI:10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.022

中圖分類號:D912.6

文獻標識碼:A

文章編號:1007-6875 (2015) 04-0114-04