關于當代中國政黨協商的幾個基礎性問題

宋 儉，柯友平

（武漢大學馬克思主義學院，湖北 武漢 430072）

從黨的十八大提出社會主義協商民主是我國社會主義民主重要形式，要求健全社會主義協商民主制度，推進協商民主廣泛多層制度化發展以來，協商民主成為備受關注的理論熱點。協商民主是我國社會主義民主政治所特有的形式和獨特優勢，在我國的民主政治實踐中，已經形成了人大協商、政協協商、政府協商、政黨協商、群體團體協商、社會組織協商、基層協商等多種協商載體和形式。在多種協商載體和協商形式中，中國共產黨同各民主黨派的政治協商不僅歷史最長，實踐形式最豐富，而且制度化程度也最高。中國的政黨協商孕育于新民主主義革命時期，隨著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的發展而發展，它不僅是中國社會主義協商民主的重要形式，也是中國特色社會主義民主政治的重要特色和突出優勢。但政黨協商的理論則落后于實踐，尤其是一些基礎性理論問題尚不清晰，有待進一步厘清和探討，本文擬就政黨協商的性質、功能、形式、內容、原則、程序等問題作初步探討。

一、關于政黨協商的性質和功能

一般論者多認為政黨協商（或稱黨際協商）的性質是中國特色社會主義協商民主的重要形式。但不足以全面、準確地揭示政黨協商的屬性。在當代中國社會的政治生活中，政黨協商有著多重屬性：它不僅是社會主義民主的重要形式，是國家治理體系的重要組成部分，還是社會主義統一戰線的重要實現形式，亦是中國特色新型智庫的重要平臺。其中，統一戰線是政黨協商的基本屬性，當代中國的政黨制度的本質屬性是愛國統一戰線，《中華人民共和國憲法》對于中國政黨制度的這一屬性有著明晰的法律規定，作為當代中國政黨制度主要實踐形式的政黨協商，其基本屬性當然是統一戰線的，正因為如此，中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》是在強調“發揮統一戰線在協商民主中的重要作用”時，提出“完善中國共產黨同各民主黨派的政治協商，認真聽取各民主黨派和無黨派人士意見”[1]這一要求的，它突出的正是政黨協商的統一戰線屬性。在當代中國政黨協商的豐富實踐中，最集中、最活躍、效果最突出的是各民主黨派在參政議政的過程中，圍繞經濟社會發展的重大問題和關系群眾切身利益的實際問題，積極建言獻策，發揮決策咨詢作用。中國的民主黨派都屬于知識分子型政黨，八個民主黨派和不具備黨派形式而具備黨派性質的無黨派人士都是由中高級知識分子構成的，都匯集著一大批科技精英、知識精英、思想精英、資本精英和管理精英，每一個參政黨組織實際上都無異于一個大型智庫，事實上也在發揮著中國特色智庫作用。正因如此，中共十八屆三中全會在提出構建程序合理、環節完整的協商民主體系的思路時，特別強調要“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”，揭示了政黨協商的中國特色新型智庫屬性。

政黨協商的多重屬性決定了其在中國社會政治生活中具有多重功能，主要表現為：精英吸納、決策咨詢、政治參與、利益表達和社會整合五大功能。

精英吸納功能是政黨協商的統一戰線屬性的體現，新形勢下，統一戰線工作的重點應放在小眾和精英層面，其主要任務是團結和吸納執政黨以外的各方面社會精英共同致力于中國特色社會主義建設；決策咨詢功能是政黨協商的新型智庫屬性的體現，執政黨在經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題上，在決策之前和決策實施之中向各參政黨進行決策咨詢，既凸顯了參政黨在中國政治生活中的重要作用，又推進了執政黨重大決策的民主化、科學化；政治參與功能是政黨協商社會主義民主政治屬性的體現：一方面，作為協商民主重要組織載體，各參政黨是實現我國公民有序政治參與的重要渠道，是構成我國多層次、多領域公民有序政治參與體系的組成部分；另一方面，作為協商民主的重要主體，政治協商、參政議政、民主監督等形式的有序政治參與活動是中國各參政黨在與執政黨合作共事中發揮作用的主要形式；利益表達是政黨協商的基本功能之一，在中國特色社會主義制度下，客觀上存在著利益主體與訴求的多樣性，這是人民內部在根本利益一致的基礎上存在著的具體利益的差別和矛盾，中國共產黨代表著最廣大人民的利益，而各參政黨作為“各自所聯系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯盟”，既參與公共利益的表達，又代表本黨派成員和各自所聯系群體的具體利益，起著暢通和拓寬社會利益表達渠道，協調各方面利益關系的作用；社會整合是政黨的又一重要功能，甚至有學者認為其是轉型時期中國政黨制度的“首要功能”，“是滲透進政黨運作全過程中的一項基本功能”，[2]特別是執政黨，必須具有足夠的社會動員能力和社會整合能力，能夠吸納足夠的社會支持和調動充分的社會資源。在中國社會政治生活中，政黨協商對于整合各方面利益訴求，團結各種社會力量，凝聚社會共識，形成政治認同，實現有效的社會治理起著非常重要的作用，而政黨的社會整合功能也在協商中得到不斷的拓展和優化。目前，從中國政黨協商的實際運作情況來看，其精英吸納功能、決策咨詢功能發揮得較為充分，而其政治參與功能、利益表達功能和社會整合功能則有待進一步強化。新形勢下推進政黨協商的完善和發展，應該在繼續充分發揮其精英吸納、決策咨詢功能的同時，更好地拓展其政治參與、利益表達和社會整合的功能，從而更好地發揮政黨協商在國家治理和社會治理中的獨特作用，推進國家治理體系和治理能力現代化。

二、關于政黨協商的形式和內容

在當代中國社會政治生活中，政黨協商的主要實現形式是政治協商。發育于新民主主義時期中國共產黨統一戰線和根據地民主建政實踐的政黨政治協商，在中國共產黨全面執政以后，經過60多年的實踐，已經發展成為社會主義民主的一大特色和優勢。目前，以中國特色社會主義政黨制度為主要制度依托的政黨協商主要有兩種組織形式：其一是“中國共產黨同各民主黨派無黨派人士的協商”，其二是“中國共產黨在人民政協同各民主黨派、無黨派人士和各界代表人士的協商”。

“中國共產黨同各民主黨派、無黨派人士的協商”是中國政黨協商的最重要的形式，表現為執政黨領導人與各參政黨領導人間的直接協商，根據2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（以下簡稱《意見》）的規定：中國共產黨同各民主黨派的政治協商，主要采取民主協商會、座談會、小范圍談心會等形式。其中，民主協商會是主要協商形式，一般由中共中央主要領導人就將要提出的重大方針政策，同民主黨派中央主要領導人和無黨派人士代表進行民主協商、取得共識，這種會議通常每年舉行五次：第一次是每年初由國務院總理主持的政府工作報告協商會；第二次是春節前由中共中央總書記主持的座談會；第三次是每年7月，中共中央總書記和國務院總理都參加的座談會，通報上半年經濟工作情況，并征求對下半年工作的意見；第四次是中共中央全會召開之前，就中共中央全會擬通過的文件征求意見；第五次是在年底的中央經濟工作會議召開之前，中共中央總書記和國務院總理都參加的座談會，就經濟工作聽取意見。座談會是由中共中央或中共中央委托有關方面（一般委托全國政協中的中共黨組）召集，邀請各民主黨派無黨派人士參加，通報或交流重要情況，傳達重要文件，聽取各民主黨派無黨派人士提出的政策性建議或討論某些專題，主要有“雙月座談會”、“雙周協商座談會”等形式。小范圍談心會又稱高層談心會，是中共中央主要領導人依據形勢需要，不定期地邀請各民主黨派主要領導人和無黨派人士舉行高層次、小范圍的談心活動，就共同關心的問題溝通思想，交換意見。除會議協商外，各民主黨派領導人和無黨派人士還可隨時就國家大政方針和具體的重大問題向中共中央提出書面建議，或約請中共中央負責人交談。[3]黨的十八屆三中全會特別強調要“完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度”，其用意在于更好地發揮各參政黨在政黨協商中的主體作用和主動性。

“中國共產黨在人民政協同各民主黨派、無黨派人士和各界代表人士的協商”，其主體雖主要也是中共與各民主黨派，但卻不是黨際間直接協商，而需依托人民政協的組織機構，以各種形式的會議進行協商。人民政協的協商主體不僅包括中共、各民主黨派和無黨派人士，還包括各界代表人士，而中國共產黨和各民主黨派、無黨派人士在人民政協的政治身份都是“界別”，所以，在人民政協這個政治平臺，黨際間的協商表現為“界別協商”。黨的十八大和十八屆三中全會將這一協商形式定義為“政協協商”，以區別于前一種形式的政黨協商。但它同樣也是當代中國政黨協商的重要實現形式，習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中深刻揭示了政協協商與政黨協商的內在關系：“人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作于一體，是社會主義協商民主的重要渠道”，要“完善工作機制，搭建更多平臺，為民主黨派和無黨派人士在政協更好發揮作用創造條件”。[4]

在當代中國政治生活中，政黨協商的內容與其他形式的協商民主的內容是有重大區別的。中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確規定協商民主的內容是“經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”。而《意見》則更明確和具體地規定了政黨協商的內容，不僅包括“經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”，還包括憲法和重要法律的修改建議；國家領導人的建議人選；關于推進改革開放的重要決定；國民經濟和社會發展的中長期規劃；中國共產黨全國代表大會、中共中央委員會的重要文件；通報重要文件和重要情況并聽取意見；關系國家全局的一些重大問題等?！爸袊伯a黨全國代表大會、中共中央委員會的重要文件”、“國家領導人的建議人選”等協商內容是其他政協民主形式（包括政協協商）所不涉及的，顯然，較之一般意義的協商民主，政黨協商的內容更加重大也更加具體，這反映了政黨協商在社會主義協商民主體系中的重要地位和作用。

三、關于政黨協商的原則和程序

根據《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》、黨的十八大報告及十八屆三中全會決定關于社會主義協商民主的闡述和中國共產黨同各民主黨派在多黨合作和政治協商的長期實踐中形成的政治準則，新形勢下，在社會主義協商民主的實踐中，政黨協商必須堅持的原則應包括：社會主義原則、中國共產黨領導原則、依法協商原則、平等協商原則、包容多元原則、協商的效能和程序原則。

社會主義原則是政黨協商的方向性原則，政黨協商是社會主義民主的重要實現形式，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，堅持社會主義初級階段的基本路線、基本綱領和基本經驗，堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路；中國共產黨領導原則是政黨協商的根本政治原則，中國特色的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，中共和各民主黨派的關系是領導黨與合作黨、執政黨與參政黨的關系，堅持中國共產黨的領導，既是中國共產黨與各民主黨派合作共事的根本政治原則，也是開展政黨協商的必須堅持的根本政治原則，中共十八屆三中全會決定強調：各種形式的協商民主都必須“在黨的領導下”開展；依法協商的原則是政黨協商必須遵循的重要原則，在法治國家，一切政黨活動都必須在憲法和法律的范圍內開展，中共和各民主黨派都須以憲法為根本活動準則，且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責，都不得有超越憲法和法律的特權，協商各方都必須嚴格按照法律法規允許的范圍和規則、程序來開展協商，要使協商過程始終在依法、平等的環境下進行；平等協商是政黨協商的基本原則，協商主體的平等是協商的基礎和前提，中共和各民主黨派雖然是領導黨和合作黨、執政黨和參政黨的關系，同時也是長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的親密友黨關系，在政黨協商中是平等的協商主體。只有堅持平等協商的原則，才能充分發揮參政黨在政黨協商中的主體性與主動性；包容多元是政黨協商的價值原則，協商民主的前提是多元文化和多元訴求的存在，因而，哈貝馬斯將“包容性、理性、合法性”視為協商民主的核心原則。中國共產黨在協商民主的歷史實踐中，也強調包容多元的精神。1946年12月18日，周恩來在談到根據地“三三制”政權的特點時說：“中國的事情，一定要經過各黨派協商”，“‘三三制’有兩個特點：一個就是共產黨不一定要在數量上占多數，而爭取其他民主人士與我們合作。任何一個大黨不應以絕對多數去壓倒人家，而要容納各方，以自己的主張取得勝利。第二個特點就是要各方協商，一致協議，取得共同綱領，以作為施政的方針。這兩個特點是毛澤東同志‘三三制’的思想。”[5](p253)毛澤東在1956年12月8日和工商界人士的談話中這樣介紹中國共產黨領導的人民政府：“我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，是跟工人、農民、資本家、民主黨派商量辦事的，可以叫它是個商量政府。我們不是板起面孔專門教訓人的，不是意見提得不對就給他一棒子，打得他頭向下、腳朝天的。我們叫人民政府，你們有話盡可以講，不會借故整人的?！盵6](p178)這些講話體現的正是包容多元的協商民主精神?！兑庖姟窂娬{：“在協商過程中充分發揚民主，廣泛聽取意見，求同存異，求得共識?！?007年11月，國務院發表的《中國的政黨制度》白皮書指出：“中國多黨合作制度能夠有效反映社會各方面的利益、愿望和訴求”，“體現了中華民族和而不同、兼容并蓄的優秀文化傳統”，準確地揭示了中國政黨協商的包容多元原則。包容多元的原則，一是強調多元主體參與協商，二是強調在協商過程中要在尊重不同、尊重多樣性的基礎上求得協商共識；協商的效能和程序原則，即“堅持協商于決策之前和決策實施之中”的原則。只有協商在決策之前和決策實施之中，才可能形成有效的協商，才能真正發揮政黨協商的功能和價值。必須明確制定協商于決策之前和決策實施之中的具體程序，才能保證協商于決策之前和決策實施之中。《意見》明確規定：“把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商，是政治協商的重要原則?！?/p>

現代政治是程序政治，程序是政治主體開展政治活動必須遵循的規范，民主政治沒有程序的保障必然流于虛設。規范和完善政黨協商的程序是新形勢下推進政黨協商制度化發展的重要工作。2005年《意見》明確提出了“要進一步完善協商的程序”要求，中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調協商民主必須在黨的領導下，“堅持協商于決策之前和決策實施之中”程序原則。目前，關于政黨協商的基本程序，中共中央和地方黨委先后出臺了相應的規定，《意見》對中國共產黨中央委員會同各民主黨派中央的協商程序作出了規定，2010年2月，中共中央辦公廳印發《關于進一步規范省、自治區、直轄市黨委同民主黨派、無黨派人士政治協商的意見》，明確規定了中共省級黨委同民主黨派、無黨派人士政治協商的程序。其后，一些省市中共黨委相繼出臺了中共黨委與民主黨派、無黨派人士政治協商的規程，從制定協商計劃、做好協商準備、召開協商會議、匯總協商成果、協商成果辦理與反饋等五方面提出了規范性要求，基本上涵蓋了政黨協商的各個環節。但從實施的實際情況來看，效果并不理想，存在的主要問題是對于協商程序的規定較為抽象，可操作性不強，重實施而不重實效，雖然對協商的各個環節都提出了要求，但缺乏有效的督促落實機制，因而在實際運行過程中缺乏權威性和約束力。還有一個突出的問題是這類政黨協商程序大都是單向的，即協商活動的各個環節多是由中共各級黨委發起和主導，而各民主黨派組織都沒有制定相應的規程，對于協商的各個環節也沒有以規范性的文件作出對應的規定，未能體現平等協商主體雙向互動的特質。進一步規范和完善政黨政協的程序建設，構建程序合理、環節完整的協商機制應成為新形勢下推進政黨協商的“重中之重”。

中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障”，強調要在法治的軌道上堅持和完善當代中國的政黨制度，“加強社會主義協商民主制度建設，推進協商民主廣泛多層制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商民主體系”，[7]為在全面推進依法治國，推進社會主義民主政治法治化背景下規范和完善政黨協商的程序提供了重要的指導思想。

落實中共十八屆三中全會提出的“發揮統一戰線在協商民主中的重要作用，完善中國共產黨同各民主黨派的政治協商”的要求，在政策上明確政黨協商的原則、形式、內容和程序，推進程序合理、環節完整的政黨協商機制發展的同時，還必須高度重視政黨協商基礎理論的研究，從而為中國政黨協商的實踐提供學理支撐。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1-3）.

[2]涂小雨.論執政社會整合的功能、目標與機制[J].廈門特區黨校學報,2012,（1）.

[3]宋儉.論政治協商的內涵與基本形式[J].沙洋師范高等?？茖W校學報，2008，（1）.

[4]習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65 周年大會上的講話[N].人民日報，2014-9-22（1）.

[5]周恩來.周恩來選集：上卷[M].北京：人民出版社，1980.

[6]毛澤東.毛澤東文集：第七卷[M].北京：人民出版社，1999.

[7]關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（1，3）.