韓國養老保障體系：構成、制度特點及啟示

徐子唯，周志凱

（1.湖北大學商學院，湖北 武漢 430062；2.對外經濟貿易大學保險學院，北京 100029）

韓國作為當今世界上最具活力的經濟體之一，經濟發展取得了較大成就，與此同時人口老齡化的發展也較為迅速。自2000年65歲以上老年人口達到7%，進入老齡化社會后，韓國老齡化的步伐便在加快，2010年65歲以上老年人口已達545萬，約占韓國總人口的11%。據預測，韓國65歲以上老年人口所占比重在2018年將達到14%，成為“老齡社會”，至2030年，該比例將超過20%，進入“超老齡化社會”。與老齡化問題相伴而生的是老年養老保障問題，韓國是否做好了準備。韓國與中國一樣，在過去一段時間內實行了家庭計劃，導致生育率一度下降，至今仍難以恢復到自然生育率水平，導致老齡化問題日益嚴重，養老壓力非常大。與中國不同，在20世紀60年代“先增長、后分配”經濟政策的指導下，韓國養老金計劃的開展較為遲滯，直到20世紀90年代才逐步建立了現收現付制的面向全體民眾的國民養老金計劃。不過，韓國養老保障體系在最近二十多年里發展迅速，體系不斷完善，管理不斷成熟，正在為全體國民構建多支柱和多元化的養老保障體系。相對而言，我國養老金制度于1951年開始建立，20世紀90年代開始進行改革和制度的轉型，經歷二十多年的改革，目前仍有許多制度性問題沒有解決，比如多支柱的養老金體系尚未完全建成、養老基金的投資增值仍懸而未決，等等。同為深受儒家文化影響的東亞國家，韓國老年養老保障體系的構成、特點及實施情況值得研究。

一、韓國養老金體系的構成與特點

（一）多支柱養老金體系正在形成。

2005年，世界銀行在總結世界各國養老金體制改革的經驗和教訓的基礎上，修正了1994年提出的“三支柱”方案，提出“五支柱”方案，在三支柱的基礎上，增加了零支柱和第四支柱，相應增加了政府和家庭的養老功能，以最大限度地減少老年貧困。依據世界銀行提出的五支柱模式，韓國五支柱的養老金體系正在形成，如表1所示。

1.零支柱。韓國1988年才建立國民養老金計劃，發展較晚，即使從1993年起便允許達到退休年齡的老年人領取特別養老金，65歲以上老年人口的貧困率仍比較高。2010年韓國65歲以上老年人口的貧困率高達47.2%，排在了OECD國家的首位，因此解決老年貧困問題是韓國政府面臨的一個重要議程。韓國于2008年開始建立針對65歲以上低收入老人的基于家計調查的基礎老年養老金，與之相關的《基本年金法》于2014年7月正式實施。根據規定，年滿65周歲以上老人中70%的低收入人群，根據其家庭收入情況，每月將能領取10萬韓元（約合614元人民幣）至20萬韓元（約合1228元人民幣）的養老金補助。基礎老年養老金是韓國養老金體系中最基礎的養老金計劃，能幫助減緩和消除老年貧困。

2.第一支柱。建立于20世紀60年代的政府雇員養老金和軍人養老金、1975年的私立學校教師養老金和1988年的國民養老金構成了韓國最主要的養老金計劃，能為國民提供基本的養老保障。

3.第二支柱。2005年前，退休津貼制度一直發揮著重要的補充養老保障作用。退休津貼制度于1953年實行，1961年該制度由自愿參加改為強制執行。在所有5人規模以上企業中，當員工連續工作超過10年時（目前為1年），在退休時可領取一筆相當于工作年份年薪（按退休前三個月平均工資標準）1/12的退休津貼，繳費完全來自雇主。1999年引入外部基金計劃，允許雇主將退休津貼用于購買外部保險或信托產品，員工退休后一次性領取或者選擇年金。

2005年《雇員退休收益保障法案》的頒布開啟了韓國企業年金的時代，自愿性的企業年金計劃成為退休津貼的替代性選項，勞資雙方達成一致后，雇主可以將退休津貼轉換為企業年金計劃。從2010年12月起，5人以下企業也必須建立企業年金計劃或者退休津貼計劃。企業年金計劃有既定給付計劃（即DB計劃）和既定供款計劃（即DC計劃）：DB計劃下，年度待遇金額至少相當于原月薪水平，并且由獨立的受托人管理；DC計劃下，雇主至少繳納總年薪的1/12，雇員也可以進行繳費。DC計劃具有以下特點：一是，雇員個人具有選擇權，受托人需要提供至少3種不同風險收益結構的產品供雇員選擇，其中至少1種為保本型產品，并且要求每半年修改一次產品；二是，DC計劃可以采取多雇主的集合企業年金模式；三是，稅收優惠實行EET的遞延稅制，即只在待遇領取環節納稅、繳費和投資環節免稅。

2005年頒布的《雇員退休收益保障法案》還規定：當雇員規模在30人以下時，雇主可以為雇員提供個人退休賬戶（Individual Retirement Account,IRA）以替代企業年金計劃，其管理模式與DC計劃相同。2012年《雇員退休收益保障法案》修訂時，引入了個人退休養老金計劃（Individual Retirement Pension,IRP），規定已加入企業年金計劃的雇員、自雇人士都可以建立IRP進行繳費。此外，10人以下企業的雇主可以為雇員提供IRP以替代企業年金計劃。在稅收方面，IRP同樣享受EET的優惠稅制。該修訂使得企業或者自雇者獲得了更多可供選擇的享受稅收優惠的養老金計劃。截至2012年底，公司提供的企業年金資產達到67.3萬億韓元，其中73.8%為DB計劃，17.8%為DC計劃，1%為公司提供的IRP，7.5%為個人的IRP。[1]

4.第三支柱。1994年韓國引入個人養老金計劃（Private Pension Scheme,PPS），18 歲以上公民可通過購買由銀行、證券公司和保險公司等機構提供的相應的養老金保險產品自愿加入，每月繳納約定的金額，最終養老金水平取決于市場利率和投資收益。2001年對PPS進行了修訂，減少了稅收優惠的幅度，由所有階段稅收全免的EEE稅制改為僅在領取環節納稅的EET稅制。

5.第四支柱。作為東亞國家，韓國尊崇儒家文化，注重孝道，因此家庭贍養一直在保障老年人生活方面起著比較重要的作用。但是，隨著生育率的下降以及城市化進程的加快、家庭結構的變化、生活工作壓力的加大，家庭贍養的功能在弱化。

（二）國民養老金和特殊職業養老金分設。

韓國的第一支柱養老金按照有限職業進行分類，分成國民養老金和特殊職業養老金。特殊職業養老金計劃包括政府雇員養老金、軍人養老金、私立學校教師養老金，是三個獨立運行的計劃。韓國的公共養老金制度起源于20世紀60年代，在“先增長、后分配”的經濟政策的指導下，韓國并沒有立即為國民建立養老金制度，而是率先為政府雇員和軍人建立了養老金計劃。1975年建立了私立學校教職員養老金計劃；1988年韓國才開始建立針對18到59歲的私營部門雇員的養老金計劃，即國民養老金計劃。國民養老金和特殊職業養老金計劃的特點及發展情況如表2所示。

表1 韓國五支柱養老金體系

二、韓國國民養老金計劃的特點

韓國國民養老金計劃（National Pension Scheme,NPS）雖然設立較晚，但是發展迅速，覆蓋面不斷擴大，保障范圍和水平不斷提高，成為韓國主要的養老金計劃。國民養老金計劃是典型的現收現付制與預籌基金制相結合的部分積累制養老金計劃。從養老金計劃的制度參數和發展情況來看，它具有以下一些特點。

1.全民覆蓋，發展迅速。作為韓國國民最基本和最主要的養老金制度，NPS的覆蓋范圍從公司雇員開始，逐步擴大到全體國民，目前的覆蓋范圍是18歲以上60歲以下的人口。隨著覆蓋面的擴大，覆蓋人數快速增加，從1988年的443萬人增加到2013年底的2082萬人。目前這2082萬人中，包括1195萬雇傭者、857萬自雇者、29萬自愿參保者，其中857萬自雇者中，197萬來自農村地區，660萬來自城市地區。[2]

表2 韓國國民養老金與特殊職業養老金

2.繳費基數采取申報制，并有繳費上下限規定，繳費率較低。韓國采用由雇主或者參保人申報的標準月收入作為參保人的繳費基數，并對該繳費基數進行了最低和最高數額的限定，超出的部分不納入繳費基數中進行繳費，目前該金額限定為25萬韓元~398萬韓元之間。總的繳費率為9%，該比例要遠低于OECD國家的平均繳費率16.9%。對于企業雇員，繳費負擔在企業和雇員之間平均分擔；對于自雇者，則是全額承擔所有的費率。

3.養老金給付的再分配功能較強。NPS的養老金保障是一個多功能的保障體系，再分配功能較強，可幫助家庭防范主要勞動力面臨老齡、傷殘、死亡時的風險，其養老金包括老齡養老金、傷殘養老金及遺屬養老金。2012年NPS的養老金領取人數為350萬，其中78.5%獲得老年養老金，13.9%獲得遺屬養老金，2%獲得傷殘養老金。

NPS是既定受益計劃，養老金受益水平取決于全體參保者及參保者個人的收入水平、繳費時間及具體的參保時間等。在多次改革后，NPS調整了養老金替代率，替代率從1998年之前的70%下降到1999年的60%，2008年再次降低到50%，隨后不斷降低直至2028年降低到40%，也就是越晚參保的人養老金替代率越低。

4.養老金計劃實行全國統籌管理。NPS的行政管理分為兩部分：衛生福利部為國民年金基金的行政管理部門，負責制定基金發展計劃和目標，并監督基金管理。國民年金管理公團（National Pension Service）是國民年金的經辦管理主體，它是衛生福利部下屬的非營利性獨立法人機構。國民年金管理公團主要負責國民年金的征繳和待遇支付工作，并進行國民年金基金的投資運營和一些社會福利設施建設。同時，在國民年金管理公團下設國民年金基金管理中心（National Pension Fund Management Center），作為NPS基金投資的專門執行機構，包括投資執行和市場監管，從而使NPS基金的投資更加專業化。

5.養老基金實行積極的市場化投資運營。作為部分基金制，韓國國民養老金逐漸積累了規模龐大的養老基金。據OECD發布的《2013年全球養老金一覽》顯示，韓國公共養老基金規模在美國、日本之后，位居世界第三位，達到3149億美元。[3]基金投資實行較為多元化的市場投資，既包括傳統的股票、債券投資，也引入了海外投資、另類投資和社會責任投資，如表3所示。除了由國民年金基金管理中心實施投資外，2012年外部投資者的投資占到30.9%。目前的投資特點是：一是股權投資規模不斷擴大，從2002年的8.54%增加到2012年的26.7%；二是另類投資規模不斷擴大，從2002年的0.07%增加到2012年的8.4%；三是海外投資包括海外股票、債券和另類投資的規模也在加大，2012年占到16.3%；四是從2006年引入社會責任投資，2012年達5.2萬億，年收益為9.9%。多元化和市場化運作帶來的業績也是顯著的，2012年收益率達6.99%。

三、韓國養老金體系對中國的啟示

韓國養老金計劃發展比較晚，而老齡化的速度卻是非常快的，因而老年人口的養老問題比較嚴峻。而中國是在未富先老的情況下出現了比較嚴峻的老年人口養老問題，在這樣的背景下，韓國養老金體系的改革有一些值得中國借鑒的啟示。

1.構建多支柱養老金體系是保障老年人基本生活水平的不二選擇。從國際經驗和韓國自身的情況來看，形成多支柱的養老金體系是必然選擇和重要舉措。面對當前的老年貧困問題，通過基礎老年養老金來解決，而面對長期的養老問題，在不斷降低公共養老金計劃的保障水平（替代率）的同時，通過不斷引入稅收遞延的私營養老金計劃來保障未來的養老水平不至于過低。韓國的養老金改革在走向養老責任的社會化和私有化，同時國家承擔最基本的保障責任，這也是在人口走向嚴重老齡化下政府的無奈選擇和必然選擇。在我國，這可能也是未來的選擇和發展趨勢，因此需要盡早完善相應的稅收遞延的企業年金和個人養老儲蓄賬戶，積累起相應的養老金儲備，與公共養老金計劃一起承擔未來的養老壓力。

表3 2012年底NPS的投資結構表

2.部分積累制下養老基金的市場化投資是確保養老資產保值增值的有力法寶。隨著覆蓋面的不斷擴大，韓國養老基金積累也快速增長，2003年基金規模突破100萬億韓元，2007年超過200萬億，2010年達到300萬億。隸屬于國民年金管理公團的國民年金基金管理中心采取了較為積極的多元化和市場化的投資策略，基金投資收益率也取得了較好的成績。投資收益對基金總收入的貢獻率從1988年的3.8%，提高到1995年的22.27%，2002年達到28.6%，2013年進一步達到36.6%。投資收益的增加既可以增加基金總收入，而且也有利于繳費率的降低，在基金收支比較緊張時能起到緩解繳費率大幅上升的危機。我國的金融市場經過20多年的發展逐步成熟，雖然還有很多的問題，但是不失為一個有效的投資渠道。目前亟須解決的是建立獨立的養老基金投資管理機構，并逐步放開投資限制，實施積極的市場化投資，幫助養老基金抵御貶值的風險，并分享經濟增長所帶來的豐厚回報。

3.在進行養老金制度改革的同時，提高生育率、扭轉人口年齡結構也是非常重要的政策。韓國家庭計劃的實施是導致人口快速老齡化的重要原因之一，加上隨后生育觀念的轉變使得自然生育率處于較低水平，人口老齡化問題異常突出。為此，從2004年開始，韓國政府陸續出臺政策刺激鼓勵生育，刺激人口增長，但是收效甚微。經過了30多年的家庭計劃，我國人口老齡化問題在不久的未來也會相當嚴峻。據2010年人口普查數據顯示，當前的總和生育率僅為1.18，遠小于自然生育率2.1。雖然已經實行了放開單獨二胎的政策，但是生育率的提高、人口年齡結構的扭轉是一個長期過程，因此，需要盡快取消對生育政策的限制。

[1]Kim,Sung-sook.2012 National Pension Statistics:Silver Book,Seoul:National Pension Research Institute,2013（www.nps.or.kr）.

[2]Kim,Sung-sook.2012 National Pension Statistics:Silver Book,Seoul:National Pension Research Institute,2013（www.nps.or.kr）.

[3]OECD （2013）,Pensions at a Glance 2013:OECD and G20 Indicators,OECD Publishing.http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2013-en.