政社團結：網格化管理的創新實踐

楊 寶，吳明海

（重慶大學公共管理學院，重慶 400044）

一、問題提出：網格化管理的發展困境

近年來，網格化管理成為各個地方城市社區治理創新的典型代表。它承載了社會治理與公共服務的整體性功能。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“改進社會治理方式”時著重強調：“堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向”，將網格化管理視為社會治理創新的發展方向。眾所周知，當前社區治理陷入“上下包夾、疲于對付”的病態，從而極大地危及了社會穩定；[1](p601-618)基層政府及社區則推行“網格化管理”予以應對，實現“管理下沉、資源整合、塊狀細分”的精細化管理。[2](p)因此，網格化管理使社區治理實現了從多頭到統一、從被動到主動、從單兵出擊到協同作戰等系統性轉變。

回顧歷程，網格化管理經歷了兩個實踐階段。第一，維穩管控的初級階段；網格化管理最早在北京東城區試點，通過網絡技術與網格劃分使“人進戶”、“戶進房”、“房進網”及“網格進圖”的精細化管理，達到“群防群治”。第二，組團服務的發展階段；浙江舟山在網格劃分基礎上整合公共服務資源、組織服務團隊，為居民提供多元化、精細化、個性化服務，實現了從“管制”向“服務”的轉型。[3]但是，網格化管理在運行時存在雙重挑戰：效率低下與合法性不足；而其根源在于維穩管控意識過重，以及缺乏社會參與。[4]網格化管理能夠及時有效回應社會矛盾的關鍵在于管理幅度縮減、組織體系繁衍與資源成倍投入，但這也使得社區管理在現代化進程中陷入行政內卷化。[5](p54-55)與此同時，居民期望政府提供更多的服務，但行政化傾向的網格化管理表現為“重管理、輕服務”，或者無法有效回應服務訴求，進而削弱了這套管理體系的合理性與正當性。更為嚴重的是，效率與合法性之間相互疊加，網格化管理陷入惡性循環而無法有效治理社會。

為此，網格化管理亟待再次創新構建新型的城市社區管理體制。初步觀察，新一輪的創新實踐以“社會參與”、“居民自治”、“自主管理”及“政社互動”等為突出特征。依照此發展趨勢，網格化管理就不再是學者所論述的“技術治理”，[6]而是在嘗試營造“社會秩序”或“政社團結”等為終極目標，以此徹底改變管控思維下的策略性應付狀態。那么，網格化管理的創新實踐重塑社會秩序的原則與過程是什么？以及它對公共管理目標之效率與合法性又有哪些質性影響？

二、研究框架：政社團結與網格化管理

如何描述網格化管理的核心特征？這有助于確認它的創新狀況。網格化管理是政府對社區的空間重組，即把原有社區劃分為更小規模以便于社會控制的方格。值得強調的是，空間重組不僅是自然特征，還具有促使社會關系變化的社會功能，使空間內部權力與利益的分配秩序甚至社會生活方式隨之變遷。[7]換句話說，網格化管理在空間重組的同時也改變了社區事務的組織方式，這也是其能夠稱為社會治理創新的關鍵。

網格化管理主要依賴于空間的社區化集聚、資源的多元化整合和信息的技術化連接，但未能充分動員社會自身的力量和徹底改變社會既定的組織化形式，由此阻礙了社會治理創新的有效性與持續性。[8]事實上，面對基層社會的無組織化或原子化狀態，政府難以由居民自主組織或自發參與公共事務，更需政策干預、培育居民的自治能力。然而，當前網格化管理更多地采用了行政權力的強化與行政體系的復制，并沒有做到放權于社會及鼓勵社區參與；這樣無法使社會治理從自發到自覺，更難以按照某種秩序對成員進行“規訓”。[9]因此，網格化管理的創新實踐只有拋棄“二元論”的組織方式與功能目標，通過“多元組合”才能走出困境。

本文將這種另辟蹊徑追求社會秩序重建的方式稱為政社團結，即在政府干預下建構網格與團體融合的組織方式，并實現寓管理于服務的功能目標。接下來需要回答：網格化管理如何在空間重組條件下轉變組織方式并實現政社團結的社會秩序？

組織方式背后則體現了社會秩序的生成機制。通過觀察發現，社區在轉型過程中面臨分化與無序的窘境，進而降低了政府管理的效率與回應能力。按照達爾文主義社會學的理解，社會是連續生命體，社會分化之后能夠自發地實現整合并維護社會運行。其中，涂爾干的社會團結理論極具穿透力，他認為社會秩序的形成包括兩種路徑：機械團結和有機團結；前者指在相似性基礎上形成的共同情感和集體意識約束著個體行為的團結狀態，后者則是在異質性基礎上的相互依賴和契約規范合力使個體重新凝聚。因此，傳統社會向現代社會轉型過程（即社會分化）則伴隨著社會秩序從機械團結轉向有機團結；個體生存狀態不再是一盤散沙而是鑲嵌在專業團體以此聯系更宏大的國家或社會。[10](p89-92)

借鑒社會團結理論，網格化管理的創新實踐其本質是通過“物理網格”的劃分與“外部干預”的推動構建新型的政社團結秩序，使得機械團結與有機團結在空間重組結構下得以共存，具體邏輯如下：

首先，網格化管理的空間約束與自我服務的壓力催生集體意識，進而創造了機械團結秩序。隨著區劃調整的推進，城市社區的地域規模越來越大，而賴以生存的共同體特征并沒有隨之增長。政府為了提供精細化管理則需在社區基礎上劃分規模更小的網格或樓棟，使行政管理觸角伸入基層群眾。同時，為了減輕管理壓力，政府有意識地鼓勵居民參與公共事務時，這種狹小空間就有利于促進個體之間的社會互動，而互動過程中又會逐漸形成集體意識和共同規范。始而往復，自然屬性的空間網格則培育了文化意義下以外部規范約束的社會性“網格”。此時人們對待生存空間內部的公共性事務則根據約定俗成的規則處理，且所有人都受制于這種互動產生的團結感、認同感等集體意識。

其次，網格化管理的空間限制使得資源匱乏而需要外部主體的協作，這就有助于形成以契約規范為原則的有機團結秩序。雖然政府積極推動居民自主管理和自助服務，但面對復雜而動態的居民訴求仍然顯得無能為力并需要外界協助，比如日益專業化的社區服務。這是因為，網格在空間與能力的有限性約束下更多地合力提供轄區范圍內的公共性服務，而對需求差異較大的公益服務或便民服務則顯得一籌莫展，所以需要政府、市場及社會組織等主體合作解決。因此，“政社合作”成為網格化管理在機械團結限制下的自我拓展與模式創新，那么“優勢互補”、“契約規范”就是異質性主體實現社會團結的連接機制。

總體來看，政社團結式網格化管理拓展了社會團結理論，實現了社會秩序重建。政社團結指組織方式上追求網格與團體的共容，以此在不同的空間層次上達成機械團結和有機團結的社會秩序。這不同于涂爾干強調的線性式社會團結理論。政社團結的內在邏輯即為，在社會分化、訴求復雜及原子化社會等背景下，政府通過網格化管理的創新實踐改善效率與合法性困境，空間重組之后的物理網格具有雙重特征，一方面狹小網格塑造了共同空間和集體意識，以此重建社區的機械團結；另一方面狹小網格又沒有足夠資源與能力提供所有社區服務，而不得不與外部建立分工協作基礎的有機團結。

三、網格化管理的創新實踐：以重慶市N社區為例

（一）網格化管理創新實踐的組織方式。

N社區網格化管理是現實工作困境的倒逼產物。2005年區劃調整將四個老舊社區合并為今天規模龐大的N社區，但工作人員并沒有同比例增加；社區居委會在行政體系的結構位置又決定了其處于“上面千條線、下面一根針”的環境，負責大量與居民相關的事務。據調查僅公共服務而言，N社區在2012年承擔了上級指派的172項工作；社區兩委的能力根本無法顧及日漸增加的空巢老人、青年兒童、下崗職工、流動人口等社區服務，反過來這又會對社區穩定帶來隱患。所以，社區居委會需要再次深入群眾為自己“這根針”尋找工作抓手，把管理做得更精細、把服務做得更周全。借鑒北京、浙江等地經驗，網格化管理為其提供了解決問題的思路，即在社區之下劃分網格及樓棟，將原有社區管理的資源通過整合下放到網格之中，做到“小事不出網格、大事不出社區”。但是社區負責人在學習外地經驗時發現網格化管理存在諸如行政成本較高及社區建設薄弱等問題，因此他們寄希望通過創新增添居民自治因素，盡可能地實現居民的自我管理、自我教育及自我服務。

N社區為網格化管理設計了行政管控與社會參與相結合的組織方式。其中，兩委一室三平臺網格化服務管理是基礎，而在此塊狀分布下以“社會參與”方式運行的工作委員會則是創新部分。具體地講，社區兩委依托行政力量在原有管理架構之上重新建立了針對信訪的群眾工作室以及關于社區黨建、社會保障、社區綜治的三個平臺；其余人員都下沉到網格之中且逐漸形成了“1+5+N”的人員分布，即社區兩委委員兼任網格長，網格員包括民警、城管、流動人口管理員、安全消防員及綜治協調員，另外結合各個社區實際情況靈活設立黨員志愿者或樓棟志愿者等崗位。從此可以判斷，網格化管理似乎就是“微型”的社區兩委架構，只是通過縮小管理幅度、復制行政體系及增加資源投入來提升管理效果，而其組織方式以權力或規范的強制整合為主，從而沒有在本質上增進行政效率。但是，N社區為了推動社區凝聚力建設與提高解決問題的效果，還在“網格”基礎上搭建了分工協作的多個工作委員會來共同推動社區服務，比如自治物業工作委員會、衛生環境管理委員會、社區治安防范委員會、社區綜治調解委員會、文娛體育活動委員會等。

圖1 N社區網格化管理創新實踐的組織結構

從發展歷程來看，N社區先期構建網格方式運行的結構，崗位設置幾乎是社區職能的網格再造；隨后社區增添了以社會方式運行的元素，主要是挖掘社區資源、激勵居民參與，這些崗位的設置由居民需求的緊迫性而定。網格方式的工作人員來自于政府，而社會參與的人員來源于熱心居民、社區社會組織及相關企事業單位。可以說，N社區網格化管理在組織方式方面體現了網格與團結的互相嵌透及相互合作，共同滿足社區管理服務要求。網格在城市社區管理中的地位至關重要，逐漸成為居民串聯政府及外部主體的樞紐。因此，本文在研究時還需要將網格納入到社區管理的大環境中進一步分析其社會功能，特別是超脫于物理性網格而意想不到的結果，當然這需要發揮“社會學的想象力”。

（二）外部干預下的機械團結。

社會團結式網格化管理不是自發形成的，而是外部干預下逐漸生成的。毫無疑問，社區治理創新是政府主動變革的內在要求，特別是增強政府對社會的直接控制能力與社會服務能力。因此，社區管理超出了相對“安全”的經濟領域而觸及了更敏感的行政和政治領域，那么管理創新則是政府有效地將權力滲透至社會基層的嘗試而已。[11](p747-777)N社區居委會主任強調網格化管理是在民生工程爆發式增長時政府主動創新的結果，此時社區居委會不僅僅要提供常規服務還需要回應即時性的社區事務。所以，網格化管理體系的創設既提供精細化服務，又為社區干部留足時間思考社區發展與社區建設，更能“帶領”社區的居民群眾更好地自治。

社區兩委劃分網格時遵循“同質性原則”。網格是社區力量下沉的載體，表面上看是為了縮小管理幅度，但其根本宗旨是改善行政管理效率而推動社區發展。因此，劃分網格的關鍵要點是找出不同片區所面臨的問題清單或者所呈現的局部特征，其次才是關心片區的連貫性與管轄范圍的規模?；谏鲜鲞壿嫞琋社區共劃分為五個網格；主要有三類網格，即某個單位宿舍的聚集區、有物業公司的現代小區及無物業管理的老式小區。這樣，社區兩委在網格之中要解決問題的側重點就有所區分，而管理時的合作伙伴也有所針對性。綜合考察來看，社區兩委刻意地在網格劃分時將混沌的社區漸漸地依照某種共同性而予以重新分類，采取不同的方式應對不同的問題。

同質性網格在解決共同問題時催生集體意識。雖然社區兩委初期劃分網格是為了整合現有行政資源并貼近群眾以提升管理效果，但是N社區居委會堅持恢復群眾自主管理的主張為解決問題帶來了全新機會。面對沒有物業管理的老式小區臟亂差甚至治安環境惡劣等問題，社區兩委并沒有急于從外部提供財政資源直接解決問題，而是用部分資金作為杠桿撬動居民參與和自我管理。比如，網格轄區內的樓棟需要修筑圍墻，樓棟長需要召集每一個戶主前來共同議事，居民之間的互動逐漸產生社區情感；如果有“釘子戶”不遵守“少數服從多數原則”就會被鄰里排斥或引起非議，加之網格員“做工作”的攻勢就容易達成共識。由此，同質性網格與社區主動放權共同營造了局部的集體意識。這些意識的核心是“自我管理、自我服務及公共精神”，外在體現為“社區居民公約”（網格居民討論形成，粘貼在公共場所的墻壁上），內化滲透到每戶居民的行為規范，使得陌生人社區走向熟人社區。

在集體意識約束下，網格內公共事務供給實現了機械團結狀態。網格提供了兩種強制規范，一方面是社區居委會借“民選”之名對轄區實施管理，這是最淺層次的網格意涵，即被視為社區深入社會基層的抓手而滲透行政權力及履行行政職能；另一方面是社區居委會在“自治”基礎上推動居民行使自決權力來管理公共事務。依然以沒有物業管理的老式小區為例，網格長及樓棟長組織居民共同協商“自助式物業”，其中聘請多少物管人員、工資待遇多少、物管費數額等具體細節都是集體討論決定，但約束居民參與公共事務的則是積淀下來的集體意識。為此，網格內部逐漸形成一套解決公共事務的管理邏輯，并且具有強制性的約束作用，如果網格成員不遵守規范則將受到“道德懲罰”。從某種角度講，集體意識驅動下的機械團結不但節約了管理成本，還為社區建設提供了合法性支持，增進了社區互信。

（三）內在驅動下的有機團結。

然而，機械團結無法滿足異質性較強的網格需要。其原因包括兩個方面：第一，同質性網格有助于形成共同規范而促進公共問題的合力解決，然而物理網格的空間有限性阻礙了資源集聚。第二，社會分化及結構轉型使得社區服務復雜程度加重，特別是涉及部分群體的公益服務，比如養老照護、兒童照看等服務。這時仍依托道德規范的自主管理就難以應付，網格不得不尋求外部合作。所以說，居民訴求的異質性與網格凝聚的同質性之間形成的張力促使機械團結轉向協商合作。

異質性主體間分工合作需要契約規范基礎上的道德秩序。網格的空間隔離性使其向外部主體尋求合作才能解決問題，同時靠近居民的社會主體則需要網格為其提供行動空間，所以異質性主體在社會分工狀態下呈現共生關系。[12]此時，網格系統以相互差異為特征，其運行邏輯就不能依靠大一統的集體意識，而是在尊重各自主體自由發展、專業分化、職業道德等邏輯下的平等協商。事實上不論政府、企業還是社會組織，它們在社會高度分化條件下都無法單打獨斗，這就需要打破單一主體的壟斷結構而重新構建一種依托于契約精神的有機團結秩序。

有機團結方式成為網格提供社區服務的重要補充，甚至日益流行。值得注意，有機團結與機械團結并沒有沖突關系，而是網格以機械團結為基礎的向外拓展。以N社區青少年暑期學校為例：近年來，青少年暑期照顧及學業提升逐漸從個人問題升級為社區問題，但網格內部并沒有足夠資源與能力提供此服務；因此，各個網格之間都需要以社區為單位整合資源合作提供服務。具體操作過程如下，首先由青少年事務工作委員會作為牽頭單位制定暑期學校上課計劃并做出資源分析，工作人員由社區兩委委員、熱心居民、培訓班代表志愿組成；其次工作委員會出面低價聘請培訓班教師、提供免費場地及招募大學生志愿者，網格組織學生報名與招募家長志愿者；再次各個主體各負其責地執行暑期學校計劃。在此需要澄清一個關鍵問題，各個主體參與該活動的激勵機制是什么？即，各取所需。分別來看，社區兩委積極推動符合自身政績和社區建設要求，培訓學校參與有助于業務擴張而獲利，大學生參與使其得到社會實踐經驗，家長參與則換回低價服務。通過契約規范激活社區資源，網格及社區不僅是提供了低價格、高質量的公益服務，還為其贏得了居民認可并增強了社區凝聚力。

在有機團結視角下，網格的功能定位升華為系統地管理體系。至此，居民訴求由網格內部與社區系統共同回應，其效率也因為社區資源的低成本而得以大幅提升；而社區內外互動頻率與深度都得以快速增長，由此產生的公民美德、社會資本得以迅速集聚為政府社區管理體系創造合法性。只不過，社區主導下推動“社會參與”存在的工作委員會至關重要，它起到了上聯社區兩委、下串各個網格的樞紐角色。

四、比較分析與基本結論

（一）網格化管理的類型比較。

歷數各個時期的網格化管理類型，呈現了清晰的演化路徑，即從單純管理到提供服務再走向秩序重建。以組織方式為區分維度并結合功能目標，網格化管理的三個階段分別是行政管控、組團服務與政社團結。根據對N社區的實踐考察，網格化管理是政府面對社會管理艱巨挑戰的回應措施，其深層動力在于追求效率與合法性。為了解剖性地比較分析網格化管理的不同類型，本文在組織方式基礎上增加思想觀念、人員構成、資源動員及運行成效等五個指標予以詳細闡述，見表1。

比較表明，網格化管理不斷創新是對運行成效的反思。網格管理階段在管控邏輯下再造組織架構及行政過程，通過組織化動員實施群防群治而有效盯防不穩定苗頭，但并沒有改善行政效率及服務效果，而是陷入“內卷化”狀態。因而，組團服務以維穩為基礎的同時加強了資源整合和服務供給，只不過社區受信任圈限制而主要動員的是黨員力量，這與國家大力提倡的群眾路線高度一致。而作為西部地區的重慶存在公共財政不富裕及社區建設落后等現實約束，網格化管理為其社區管理提供了突破式改革路徑，試圖從社會本質出發重建秩序，而采取了政府主導干預的政社團結之路。由此，網格化管理體系提供了一套社區管理的理想類型，它作為媒介將政府干預與社區自治、集體意識與契約規范、管理與服務等完美地結合起來，不同于西方社區試圖構建的“公民社會”（對抗或維權組織）、“新社區主義”（恢復道德責任）及“第三條道路”（建立伙伴關系）等框架。[13](p530-549)

表1 城市社區網格化管理的類型比較

（二）結論與啟示。

當前，我國城市社區管理陷入社會控制能力削弱與社會服務能力不足的兩難困境，外在表現為社區管理效率低下與社區內部信任脆弱。政府主動推進的網格化管理為緩解上述壓力提供了意想不到的契機；由于社會各界普遍認為網格是資源整合、信息共享、部門聯動、社會參與的平臺，且受制于政府管理與社會自治的二元思維，導致網格化管理狹隘的發展。實證研究表明，“物理網格”具有雙重功能，一方面因空間劃分培育了集體意識而以機械團結方式重建網格成員間關系，另一方面因空間阻隔的能力不足而尋求以有機團結方式構建外部主體間秩序。這種秩序重建為社區管理提供效率與合法性支撐，所以網格化管理體系是政社團結的有效載體，且使機械團結與有機團結在社區得以共存。

進一步思考，網格化管理體系能夠擔負起“秩序重建”的功能需要哪些基本條件？第一，社區劃分網格時盡可能按照“同質性”劃分；面對一盤散沙的居民，社區無法以“喊口號”呼吁大家關注公共事務，而需要以實實在在的“共同利益”作為吸引。第二，社區干預網格運行時應放權于居民的“自主管理”；社區更多地承擔公共服務，把公益服務方面的任務更多地交給居民自己，既有利于減輕社區財政壓力又有助于社區內部居民互動，以致形成集體意識。第三，社區在網格基礎上建立縱向地多元主體參與的“工作委員會”，以此挖掘社區內部資源及整合外部資源，在分工協作和契約規范下各個主體各獲其利。鑒于案例研究的局限，

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