深化財稅體制改革與中部崛起研究

鄭開元，李燈強，匡緒輝

（1.武漢大學經濟與管理學院，湖北 武漢430072；2.湖北省社會科學院中部發展研究所，湖北 武漢 430077）

促進中部地區崛起，是黨中央、國務院在21世紀初提出的旨在促進區域協調發展的重大決策。財政政策歷來是各國政府實施宏觀調控的基本手段，財稅體制改革在我國經濟體制改革中更起到先鋒作用。十八屆三中全會明確提出“建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”的改革新目標。在新的歷史時期，如何通過全面深化財稅體制改革以促進我國中部地區崛起，協調區域經濟發展具有重要的研究價值。

一、財稅體制改革的歷史回顧

伴隨1978年伊始的市場化取向的經濟體制改革，中國財政體制改革迄今已有36年。世人在驚嘆中國經濟發展所取得的巨大進步的同時，也注意到中國財政體制改革在其中發揮的作用。由于我國財政體制具有“政令統一，上行下效”的特點，中部各省財政體制改革基本上與中央同步，但在局部也有獨到的創新之處，如省管縣財政體制改革、由安徽省試點擴展來的農村稅費改革、河南省焦作市以財政公開透明為核心的監督機制改革等都在全國有著重要的影響。

（一）財政體制改革是經濟體制改革的突破口和重要組成部分。

財政體制改革之所以歷史性地成為經濟體制改革的突破口，是具有必然性的。在計劃經濟時代，財政分配是資源配置的源頭，幾乎無所不包。因而十一屆三中全會以來的經濟改革就體現為財政逐漸退出市場競爭特點明顯的生產領域，市場分配機制由輔助變為“基礎作用”又進一步擴展至“決定性作用”。我國財政逐漸由經濟建設型財政轉變為公共服務型財政。在這里，財政職能的界定十分復雜，一方面財政作為傳統體制下國家分配的中心地位逐步被弱化，資源配置逐漸由市場這只“看不見的手”發揮作用。另一方面，由于人民群眾對于教育、醫療、社會保障等基本公共服務的需求標準越來越高，財政支持民生、改善民生的職能日益突出，相應地在這些方面的支出壓力越來越大。[1](p28)

根據國家經濟體制改革的總體部署，自1980年起，在放權讓利、擴大地方和企業財權的同時，調整中央和地方的分配格局，實行“劃分收支、分級包干”的財政體制，其效用是打破了高度集中財政體制的僵化局面、提高了地方政府和企業的生產積極性，促進了經濟社會的發展。十二屆三中全會后，國務院于1985年起對各省、自治區、直轄市實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制。主要特點有二：其一，提出以劃分稅種作為劃分各級財政收入的依據，某種意義上為以后的分稅制財政體制打下基礎；其二，體現了保證重點、兼顧一般的原則。可以比較合理地確定地方財政的基數以及保證中央財政得到穩定的收入。1986年后，財政收入占國民收入比重下滑很快，中央財政連年入不敷出，難以保障執行宏觀調控職能的需要。為此國務院于1988年發布了《關于地方實行財政包干辦法的決定》，實行了三點政策：（1）全國39個省、自治區、直轄市和計劃單列市，除廣州、西安兩市財政關系仍與廣東、陜西聯系外，對其余地方實行不同形式的包干辦法；（2）包贏和包虧都由地方自行負責；（3）嚴格執行預算制度。1992年6月5日，財政部選擇天津市、遼寧省、沈陽市、大連市、浙江省、武漢市、重慶市、青島市、新疆維吾爾自治區等9個地方實行分稅制試點：（1）明確劃分中央和地方的財政收支；（2）確定補助或上解；（3）原來實行固定比例分成的收入以及專項收入繼續執行不變。在上述試點的基礎上，1994年按照“存量不動、增量調整、逐步提高中央的宏觀調控能力、建立合理的財政分配機制”原則實施分稅制財政體制改革，這是一次制度重構式的財政改革，此后近十余年的財政體制改革都沒有脫離其基本框架。其直接效果是提高了“兩個比重”（財政收入在GDP中的比重、中央財政收入在全部財政收入中的比重）。2006年10月，十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出到2020年構建社會主義社會的指導思想、工作原則和重大部署。在闡述加強重大建設、保障社會公平正義的重大任務時提出，要“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務的均等化”。各項財政改革緊緊圍繞貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會而繼續有序向前推進。十八屆三中全會以來，黨和政府對財政體制改革空前重視，提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，新一輪財稅體制改革又成為全面深化改革的突破口。[2](p55)

（二）財政改革的節奏明顯體現為漸進性，與市場化進程亦步亦趨。

“摸著石頭過河”的中國經濟改革決定了財政改革只能小步前進，由此中國財政改革呈現為以下特點：其一，經濟體制改革遙遙在前而行政體制改革屢屢延后，甚至于行政體制改革“開倒車”，行政體制與經濟體制互相打架直接影響了財政體制改革的深化。比如在中部各省推行較早的“省管縣”財政體制改革，由于與行政上的“市管縣”不兼容，其效用大為縮水；其二，由于既得利益集團對于改革政策或明或暗的巨大影響力，使得實際出臺運作的財政改革政策盡量不影響既得利益，各種既得利益集團逐漸得以坐大；其三，為了維護社會穩定，經濟改革必須對深化改革中的利益受損者予以某種程度的補償，所花費的成本直接或間接地由財政承擔。比如幾度起步又幾度緩行的事業單位改革，對于像湖北這樣擁有眾多高校、科研院所、醫療機構的地方而言，其改革成本靠自身財力幾乎無法承受；其四，漸進式改革的特點是舊的體制尚未退出、新的體制逐步引入。由此政府表現為對舊的財政體制的某種依賴或留戀，新的更為科學的財政體制受到有意無意的阻力而無法全面導入。稅收是國家合法的獲取財政收入的手段，來自稅收的收入占財政收入比重越高，表明其財政體制越規范。觀察各省財政收入結構，可發現中部省份非稅收入占比比較高，尤其是在經濟下行階段。

（三）財政政策相機抉擇，適時調整。

在1978年至1981年間，由于農副產品價格上升過快、固定資產投資增速過高、外貿逆差增加、通貨膨脹等因素，政府提出對國民經濟“調整、改革、整頓、提高”的八字方針，控制投資需求、控制消費需求、發行國庫券籌集收入、實行分級包干財政體制。此次調整的結果，基本實現了物價穩定、財政收支平衡、信貸平衡、國際收支平衡的預期調控目標。在1982年至1986年間，由于新成立的銀行之間的競爭性放貸、機關事業單位無序提高工資福利、各地為實現“翻兩番”拼工農業總產值出現經濟過熱。由此于1985年實施的緊縮型貨幣政策和財政政策，有效控制了經濟過熱局面。在1987年至1992年間，由于實行“價格闖關”政策，投資和消費雙膨脹，為此于1989年采取大規模壓縮固定資產投資規模、控制社會消費需求、緊縮中央財政開支、實行稅利分流等政策。治理整頓使經濟過快增長得到控制，物價迅速回落。但由于政策執行得過猛過急，國民經濟出現硬著陸。在1993年至1997年間，為應對經濟過熱和通貨膨脹，實施適度從緊財政政策，實現經濟軟著陸。1998年至2004年，受亞洲金融危機的影響，出現了對外貿易受到嚴重沖擊、消費需求增長趨緩、投資需求增長乏力、物價水平持續走低、經濟結構問題突出等極為不利的局面。由此積極財政政策出臺，旨在擴大內需、刺激經濟增長。主要有：增發長期建設國債，加強基礎設施建設；調整稅收政策，增強稅收調控功能；調整收入分配政策，培育和擴大消費需求；完善非稅收入政策，規范分配關系；加大對中西部地區的轉移支付力度，促進中西部地區發展。積極財政政策的實施起到了如下效果：社會需求全面回升；基礎設施得到顯著改善；物價保持基本穩定；促進人民生活條件改善；財政收入快速增長。2005年至2007年間，基于部分行業增長變快，物價上漲加快、結構性問題突出、社會發展相對滯后，穩健財政政策出臺。主要包括：適當減少財政赤字和控制國債資金規模；著力調整和優化財政支出結構；大力支持糧油肉奶蔬菜等農產品生產以穩定物價。穩健財政政策的實施取得如下效果：國民經濟保持平穩較快增長；物價上漲態勢趨緩；經濟結構調整取得進展；人民生活得到改善。2008年以來根據經濟形勢的發展變化，適時將穩健的財政政策轉為積極的財政政策，并與貨幣政策等協調配合，財政宏觀調控的前瞻性、針對性和靈活性不斷提高，完善了適應社會主義市場經濟發展需要的宏觀調控體系，不僅有效應對了國際金融危機的沖擊、促進了經濟平穩較快發展，也為長遠可持續發展奠定了堅實基礎。

（四）財政支農的力度有增無減。

21世紀以來中央政府對于三農的支持力度持續增加，主要體現在:其一，財政支農的投入資金大幅度增加。2003年—2012年，中央財政累計安排“三農”支出約6萬億元，年均增長21.5%。2013年，中央財政年初安排用于“三農”的支出合計13799億元，比上年執行數增長11.4%。其二，推動農村深化改革。為從根本上減輕農民負擔，2000年開始在安徽試點，2003年推廣至全國，2006年最終取消了農民承擔2600余年的農業稅。2006年后，中央財政逐步深入推進農村綜合改革，將改革的重點轉向鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制、集體林權經營制度等領域。其三，實施農業補貼，提高農民收入。尤其是重點實施的“農業四項補貼”（良種補貼、農機購置補貼、糧食直補、農資綜合補貼），開創了我國政府直接補貼農民的先河。2013年對農民的四項補貼支出1700.5億元，增長3.5%。其四，促進農村教育衛生文化等社會事業發展。教育方面，義務教育“兩免一補”首先在農村得以實現，實施了教師特崗計劃、薄弱學校改造計劃、學生營養改善計劃、中小學校舍安全工程等；社保方面，全面建立了新農合制度、基本藥物制度、最低生活保障制度、新農保制度，特別是2013年實現了新農保制度全覆蓋，將新農合補助標準提高到每人每年240元；文化方面，支持實施了廣播電視“村村通”、農村電影放映、農家書屋等重點文化惠民工程。其五，支持農村扶貧開發。初步統計，2010年—2012年，中央財政在財政專項扶貧、一般性轉移支付、農業生產發展、農村社會保障、農村教育、農村醫療衛生和其他（水庫移民、彩票公益金）等七個方面，用于農村貧困地區、使貧困農民直接受益的綜合扶貧投入分別為1618億元、2272億元和2996億元，保持了較高的增長水平。

（五）財政改革逐步與國際化接軌。

財政政策作為基礎性的經濟制度，在支撐中國經濟長達三十余年的高速發展中起到不可估量的重要作用，其改革進程中體現出來的立足國情同時不吝于吸收國際可行經驗的特質也受到經濟學界與包括發達國家、發展中國家同行的關注。經濟全球化背景下，跨國資本在全世界范圍內流動，沒有具備競爭力的可持續的財政體制是不具備吸引力的。尤其是具備全球影響力的主要經濟體，其財政政策是互相影響的，甚至有制度化的常規協調機制，比如中美之間的戰略經濟對話、中歐財金對話、中英經濟財金對話等。在經過仔細研究、比較鑒別的基礎上，任何先進的財政制度中國政府都注意借鑒。比如確立以稅收為主的財政收入體制、分稅制財政體制的導入、近年來預算體制的重大變革，中國財政體制改革其力度、與國際主流接軌的進程在發展中國家是罕見的，在大國經濟體中更無他例。

二、財政體制改革成為新一輪地方政府競爭的重點

對于改革開放以來我國經濟發展所取得的巨大成就，國內外學者有一個基本共識：地方政府競爭起到了重要的作用。在基礎設施不發達、市場發育不健全的前提下，地方政府協調組織各種生產要素，集中財力用于發展社會生產力，在主觀上是為了應對上一級政府的政績考核需要，在客觀上卻極大地推動了各區域的經濟發展。然而，政策或者說戰略不是永遠有效的。地方政府直接介入市場競爭在長期來看，妨礙了市場本身在資源配置中的主體作用。由于地方政府首長任期有限制，也由于地方政府承擔日益繁重的公共服務的壓力，地方政府無法實現所控企業的可持續經營。市場經濟體制已然建立，地方政府的角色應該從市場競爭直接參與者中退出來。財政體制改革成為新一輪地方政府競爭的重點。

（一）十八屆三中全會提出的重點改革目標。

十八屆三中全會強調，市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題；必須積極穩妥地從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化；政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。這些重大舉措，有利于在全社會樹立關于政府和市場關系的正確觀念，有利于轉變經濟發展方式，有利于轉變政府職能，有利于抑制和根治消極腐敗現象。

（二）由建設型財政向公共型財政的轉軌。

長期以來由于市場發育不足，財政服從于以經濟建設為中心的大局，支出以建設投資為重點。十八屆三中全會提出發揮市場在資源配置中的決定作用，這實際上表明了財政由建設型向公共型轉型已經是不可逆的選擇。或許因為宏觀經濟的波動需要發揮財政政策的相機抉擇功能，在某個時點或階段需要擴大政府投資即所謂穩增長。[3]但總體而言，政府（財政）需要從市場能夠解決的競爭領域退出，將更多的財政支出用于民生。財政支出政策的這一重大轉變也必須通過全面深化財政體制改革才能得以順利實施。

（三）中央政府對地方政府考核的新要求。

十八屆三中全會提出：財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。2014年6月召開的中央政治局會議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，這是各專項改革中首個出臺的實施方案，充分體現了決策層對于財稅體制改革的重視。財政部也明文規定，中央對省一級轉移支付將與地方財政管理的科學化規范化直接掛鉤。地方政府對財稅體制改革的執行力度，不僅是一種政治任務，也關系到從上級財政獲得的轉移支付收入。

（四）地方政府“招商引資”的需要。

中西部地區之所以招商引資比較困難，一個重要原因是由于地方財政體制尤其是市以下財政體制不太規范。政府換屆后，前任領導招商引資來的項目往往不再得到重視，這導致企業要上交比以前更多的稅費。通過深化財稅體制改革，讓企業對所承受的稅負有一個確切的預期，不論與當屆政府關系如何，稅負總是確定的。消除了企業經營中最大的不確定因素，可以降低投資者對于成本不確定性的憂慮，中部地區其他的諸如區位等優勢才能發揮應有的對投資者的吸引力。

（五）財政收支增減變化的需要。

長期以來財政收入以高達2位數的速度增長，地方政府也習慣按照這樣的預期來安排預算。隨著經濟進入下行階段，財政收入也迅速下滑，尤其是高度依賴資源型稅收的較低一級政府，其感受更為深刻。但民生方面的支出是有增無減的，如此不進行財政體制的改革，地方政府很可能陷入“收不抵支”的困境。

三、制約中部崛起戰略實施的財政體制問題

近年來，中國財稅體制改革在不少關鍵領域進行了有益嘗試，但現行財稅體制存在的問題也不容忽視。在一定程度上，財稅體制改革的相對滯后制約了經濟社會的發展與改革進程的全面深化，也影響了中部崛起戰略的實施。

（一）轉移支付存在的問題。

按照教科書的說法，均衡性轉移支付是彌補欠發達地區提供基本公共服務財力不足的重要途徑。無須諱言，1994年分稅制改革為了盡快得以實施，在轉移支付制度的設計上盡可能地照顧了沿海發達省市的財政既得利益。以2013年數據而論，中央對地方轉移支付了42973.18億元，其中均衡性轉移支付僅為9812.01億元。

2013年中央對地方的稅收返還為5046.74億元，中央對地方的再分配體制是依照來源地規則執行的。由此各省、直轄市、自治區實際獲得稅收返還的收入決定于各地區實際征收的增值稅等大稅種稅收收入，而不是基于公共服務均等化的考慮以人口數量等因素為優先。因此，現行的轉移支付制度實際上是將財政資金重點分配給在改革開放中先行一步的沿海發達省份。在中部地區，由于稅收收入基數低，實際可得的稅收返還必然是一個比較低的數字。由此在一些縣市，為了增加財政收入，不得不承接一些污染較重的產業，或者容忍對本地資源進行破壞性的開采。在長期，這又將形成生態環境欠賬。

（二）現行稅制設計方面的問題。

地方稅體系建設嚴重滯后，地方政府缺乏穩定的收入來源。地方稅收收入結構中營業稅是主體稅種，對于中部地區而言，源于不發達的第三產業的營業稅本就較東部地區弱得多。而且“營改增”全面展開已是明確目標，地方稅務系統幾乎陷入無所事事的局面，地方財政對上級財政的依賴越來越大。設置和培養地方穩定稅源、構建可持續的地方稅體系迫在眉睫。從稅制結構看，近些年，我國間接稅收入占比接近70%，高于經濟合作與發展組織（OECD）各成員國；國際慣用的作為地方主體財源的資源和財產類收入占比較低，個人所得稅所起作用不大，難以充分體現量能負擔原則，也成為地方稅體系薄弱的重要原因。

（三）財政的可持續性問題。

改革開放以來，隨著經濟的快速發展，財政收入長期以兩位數的速度增長，為財政政策和財政支出的“寬松”提供資金來源。近年來由于全球經濟不景氣帶來的國內經濟下行，財政收入增幅直接下降到個位數。相反財政支出的增長卻具有剛性：用于民生的支出有增無減，應對經濟下行地方政府也必須增加政府投資的力度。中部地區一些資源型省份，在財稅數據貌似堅挺的背后，其實都出現了稅收微增長，甚至負增長，主要靠非稅收入支撐的現象。如2014年1-5月份，山西地方公共財政收入完成774.8億元，同比增長2.7%。前5個月，山西省國稅收入476.3億元，同比下降9.62%；其中歸屬地方的稅收收入完成138.13億元，同比僅增長0.21%。政府收支一減一增之間的矛盾必須通過財政體制改革加以解決。

（四）財政收入的真實性問題。

由于長期以來財政收入被視為政績考核的重要參數，所以地方政府官員都以財政收入的增幅為重要的工作任務。因此存在著層層下達收入增長指標事實，而財源增長并非在短時間內可以速成，由此就存在虛增財政收入的現象。較低一級政府換屆，都存在擠壓虛增財政數字的壓力。此外，土地出讓金長期以第二財政形式在人大監督外循環，事實上又使財政收入縮水嚴重。以上種種，使得財政收入的真實性成為一個未解之謎。

（五）地方債務管理的不規范。

由于地方政府在過去的一個時間段在舉債上有較大的自由裁量權，導致為了做大GDP，而盡可能地舉債上項目以及各種基建工程。截至2013年6月底，湖南省各級政府負有償還責任的債務3477.89億元，負有擔保責任的債務733.41億元，可能承擔一定救助責任的債務3525.99億元；河南省各級政府負有償還責任的債務3528.38億元，負有擔保責任的債務273.52億元，可能承擔一定救助責任的債務1740.04億元；安徽省各級政府負有償還責任的債務3077.26億元，負有擔保責任的債務601.20億元，可能承擔一定救助責任的債務1618.86億元。

四、全面深化財政體制改革，助推中部崛起戰略實施

綜合上述分析，全面深化財政體制改革已成為助推中部崛起戰略的新動力所在。從中長期出發，財稅體制改革可考慮從以下方面展開。

（一）深化分稅制改革，突出中部地區特點，積極開展預平衡政策的改革。

增值稅是第一大稅種，目前都是執行中央與地方3∶1的分配格局。鑒于中部地區孱弱的自有財力，應該擴大中部地區增值稅的分享比例，比如中部省份增值稅分享比例擴展至35%，并且這一政策應穩定執行二十年左右。由于中部地區長期為東部提供了廉價的水、煤炭等資源以及生態屏障，還應考慮探索在東部發達省份與中部省份之間的橫向財政平衡。事實上這一政策在我國一直有局部的小規模探索，比如發達省份與西部一些縣市之間的結對子扶貧，可在總結這一政策成效的經驗基礎上，參考德國的預平衡政策實踐，制定我國東中西部省份之間的財政橫向平衡政策。[4]

（二）優化稅收優惠政策，為中部崛起提供政策支持。

市場化改革之初，在“讓一部分地區先富起來”的戰略指導下，一直采取向東部傾斜的稅收優惠政策。事實上，這對于東部地區的發展起到重要的作用。這些政策雖然已漸漸擴展到中部，但對于中部地區的效用已大為遞減，對于投資者已不具備充分的吸引力。因而必須改革現行稅收優惠政策體系，取消現行以區域性優惠為主的稅收優惠政策，建立以產業優惠為主的稅收優惠政策。通過改善中部地區投資硬環境，推進中部的基礎性產業發展，為中部崛起提供政策支撐。

（三）積極構建現代預算制度體系。

首先，加快推進全口徑預算管理，加快形成全面規范、公開透明的全口徑預算體系；其次，完善預算支出政策和標準體系，審核預算重點從平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。再次，以跨年度預算平衡為目標，推行中期財政規劃管理，增強財政政策的前瞻性和財政的可持續性。最后，進一步明確劃分省以下各級政府的事權和支出責任，完善縣級基本財力保障機制。

（四）加強對地方舉債的監督。

地方政府債務是影響我國經濟長期可持續發展的重要因素。每一次國內外輿論對于中國地方債務的討論，都對國內外資本市場有巨大的影響。由于地方政府管借不管還的普遍思維，基本上每一次對地方政府債務摸底都是由國務院組織進行的，很少有地方政府主動的對本地區債務進行全面審計。鑒于地方債務管理的現狀，必須從以下方面加強對地方債務的監督：其一，摸清家底，安排審計部門對從市到鄉鎮一級債務進行全面調查，摸清底數；其二，按國務院最新要求，健全地方政府舉債機制；三是堅決徹底轉變政府職能，回歸提供公共服務的本位職能。

（五）進一步推進財政預決算公開。

舉凡公共領域的腐敗無不以合法或貌似合法的手段竊取本應用于公共利益的預算資金為目的。但如果預算過程足夠透明，即使最有貪欲的官員也不敢冒伸手即被捉的風險。預決算公開問題從理論到實踐都已證實其可行性與必要性，關鍵是決策層要有足夠的決心去推進。事實上，預算的公開透明，是政府免民怨于一身、緩和各種社會矛盾、減輕各方面壓力和實現良好治理的必由之路。要按照建設陽光政府、責任政府的要求，加快推進預算決算公開，逐步實施全面規范的預算公開制度。保障公民知情權、參與權、監督權，強化對財政行為的監督，推進民主理財和國家治理能力現代化。建議在各省人大、省政府、省財政廳網站以設專欄的形式公開各部門預算，包括“四大家”的預算。并且逐步推進預算公開內容的細化，使所有財政資金的去向可追溯，為人民群眾“看得懂、能監督”創造條件，提供平臺。

[1]呂煒.我們離公共財政有多遠[M].北京：經濟科學出版社，2005.

[2]謝旭人.中國財政改革三十年[M].北京：中國財政經濟出版社，2008.

[3]中國國際經濟交流中心財稅改革課題組.深化財稅體制改革的基本思路與政策建議[N].中國證券報，2013-11-11.

[4]趙國旭.德國模式與我國中部崛起財政政策選擇[EB/OL].http://www.crifs.org.cn/crifs/html/default/waiguocaizheng/_history/2743.html.