論黨內法規與國家法律的相互作用

摘要：黨內法規與國家法律都是我國社會主義法治體系的重要組成部分，它們之間相輔相成，具有相互促進、相互保障的互動作用。黨內法規對國家法律的促進、保障作用主要是：對憲法、法律確立的黨的領導，從領導體制、機制、方式等方面加以具體化，以落實憲法、法律的原則性規定；通過建立各種黨內的制度機制來促進和約束全體黨的成員帶頭守法、保證執法、支持司法，從而有力保障國家法律的實施。國家法律對黨內法規的促進、保障作用則表現在：為黨內法規的制定提出合法性標準，保障黨內法規的制定質量；為黨內法規提供立法原則、立法程序和立法技術等方面的經驗借鑒；國家法律以保障性、配套性、轉化性的規定來支持、配合和保障黨內法規的有效實施。

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）01-0005-05

作者簡介：孫才華（1977—），男，湖北省委黨校博士后研究人員，中南財經政法大學法學博士。方世榮（1956—），男，中南財經政法大學教授，博士生導師。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，這是對黨內法規的一個重要定位。如何正確認識并充分發揮黨內法規在法治體系中與國家法律之間的相互作用，是一個需要加以重視的重大理論與現實問題。

一、法治體系中的黨內法規與國家法律

在法學理論上，黨內法規可以概括為是執政黨的專門機關制定，在黨內約束黨的各級組織和全體黨員的各種行為規范之總稱。 ①作為一個制度規范性的概念，《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條已有明確界定：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”“黨內法規”的提出已有較早的歷史，1938年毛澤東在黨的六屆六中全會報告《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中強調黨的紀律時曾指出，除了“個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央”這“四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。” [1](p528)1945年劉少奇在《論黨》一文中對黨內法規的內容作了較具體的解釋：“黨章、黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。” [2](p316)

鄧小平1978年在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》這篇著名文獻中明確指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法”， [3](p147)揭示了黨內法規與國家法律都具有不可或缺的重要地位。國家法律，通常是指由國家立法機關制定并由國家強制力保證實施，體現統治階級意志，以權利和義務為內容的，對全體社會成員具有普遍約束力的行為規范的總稱，其表現形式包括憲法、法律、行政法規、規章等。黨內法規雖然是執政黨的行為規范，但具有著“法”的一些重要屬性，這主要表現為：

第一，黨內法規是國家統治階級即人民意志的體現。我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，其所制定的黨內法規是全體人民的意愿和利益的集中和反映。在制定方法和程序上，也是貫徹黨的群眾路線、發揚民主、廣泛聽取各方面意見所形成的結果，因而黨內法規與國家法律一樣，也是體現人民意志的重要形式和載體。

第二，黨內法規是以權利、義務為基本內容的行為規范，在這一點上與國家法律相同。盡管它不針對普通公民，但卻針對的是執政黨的組織和全體成員，規范的是執政權力和執政行為，因而在一國的行為規范體系中，地位和作用都尤為重要。

第三，黨內法規也要靠強制力來保障實施，這就是通過執行黨的紀律來實現。

此外，由于執政黨執掌國家政權的特殊地位，黨內法規對黨務的調整必然會影響和涉及國務，因而還具有一定的“國家法”的作用。 [4](p113)

黨內法規所具有的這些“法”的屬性，使其需要成為我國社會主義法治體系的構成部分。有學者曾指出，黨章與憲法、黨內法規制度與國家法律法規“從思想理論上來說是一致的，從本質屬性上來說是同一的，從規定內容上來說則是相互銜接和共融的。這就是黨的十八屆四中全會《決定》將形成完善的黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系建設的重要依據和原因。” [5]

在法治體系中，黨內法規與國家法律之間不是相互割裂或矛盾的，而是相輔相成，具有相互促進、相互保障的互動作用。習近平同志在十八屆四中全會《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》中對此作了明確闡述。他指出：“法律是對全體公民的要求，黨內法規制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。我們黨是先鋒隊，對黨員的要求應該更嚴。全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。” [6](p55)

二、黨內法規對國家法律的促進和保障作用

1.使憲法、法律確立的黨的領導，從領導體制、機制、方式等方面加以具體化、細致化，以有效落實憲法、法律確立的重大原則。

我國憲法確立了中國共產黨的領導地位，國家的一系列重要法律如《人大監督法》、《立法法》、《國防法》、《公務員法》、《高等教育法》、《工會法》等都分別就黨對立法工作的領導、黨管武裝力量、黨管干部、黨管人才、黨對教育工作的領導、黨對工會工作的領導等作出了原則性規定。 ①黨的領導如何具體實施，需要黨內進行領導體制、機制和方式上的具體制度安排，國家法律不宜作具體規定，這就需要黨內法規來加以具體化、細致化，以具體落實憲法、法律確立的“堅持黨的領導”這一基本原則。對此，《中國共產黨章程》（以下簡稱“黨章”）作為最根本的黨內法規，就對如何實施黨的領導作出了全面系統的規定。如在總綱部分明確規定了黨的領導主要是政治、思想和組織的領導，規定黨按照總攬全局、協調各方的原則在同級各種組織中發揮領導核心作用，規定黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作，必須加強對工會、共產主義青年團、婦女聯合會等群眾組織的領導以充分發揮它們的作用，必須在憲法和法律的范圍內活動，發揮全體黨員的先鋒模范作用等等。除黨章之外，其他各類大量的黨內法規則針對不同領域更為具體地規定了黨的領導的具體內容和方式。如中共中央2014年制定的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對黨管干部的原則和制度作了詳細規定。2013年制定的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》，還明確提出要修改《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》，規范黨領導國家立法的工作程序，更好地使黨的主張通過法定程序成為國家意志。

2.黨內法規可以通過執政黨自身嚴格的行為規則來約束全黨帶頭守法、保證執法、支持司法，從而發揮對國家法律實施的有力保障作用。

國家法律的實施，主要通過全體社會成員的守法、國家機關的執法和司法活動來保障，而黨內法規也是極重要的保障資源。因為執政黨可以通過黨內法規來強化守法要求，約束在同級各種組織中發揮領導核心作用的黨的機構、居于各種領導崗位的黨員干部和作為公民中先進分子的廣大黨員必須帶頭依法辦事，并從嚴追究違法責任。建國以來的歷史經驗表明，基于執政的特定身份和核心地位，執政黨嚴格治黨的黨內法規如果不健全，國家法律也難以付諸實施；黨內法規如果不能被嚴格執行，國家法律也難以被貫徹落實。 [7](p267)為此，鄧小平同志曾深刻指出：“沒有黨規黨法，國法就很難保障。” [3](p147)四中全會《決定》明確提出：“運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。”

黨內法規在此方面所發揮的重要作用主要包括：

第一，建立健全黨學法用法的規章制度。把憲法、法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院等黨員干部教育培訓院校的必修課，促使黨的各級組織和廣大黨員干部學法尊法守法用法。

第二，完善干部政績考核、考察任用方面的黨內法規。把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，將法治素養、依法辦事能力作為考察使用干部的重要標準，從正面來激勵和推動領導干部信仰法律、崇尚法治、提高法律水平、帶頭遵守法律。

第三，建立從嚴追究違法責任的黨紀制度。對有違反國家法律行為的黨員和干部，既要追究法律責任同時也要追究黨紀責任，甚至對違法情節輕微、依法可免于法律責任的，或尚未構成違法但不符合法治精神和價值理念的道德失范行為，也要依黨內法規追究黨內違紀責任。黨內法規的這種嚴格約束機制，能大大促使黨員、干部遵守憲法法律和依法辦事。

第四，通過建立健全黨領導和督促行政機關依法行政的具體工作制度和機制，確保行政機關嚴格、公正、文明執法；通過建立健全黨領導和支持司法工作的具體工作制度和機制，以促進司法公正。

三、國家法律對黨內法規的促進與保障作用

1.國家法律對黨內法規提出了合法性標準和原則，以促進黨內法規的制定質量。

憲法作為根本大法具有最高的法律效力，我國《憲法》規定，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，都必須遵守憲法和法律。這對黨內法規的制定提出了根本標準，即黨內法規應當符合憲法和法律。同時，《立法法》確立的法律保留原則，也為制定黨內法規時的事項調整范圍提供了基本規范，即黨內法規的制定不得涉及應由國家最高權力機關制定法律的事項。 ①憲法和法律所規定的這些根本標準和重要原則對促進黨內法規制定的合法性具有重要作用，并已具體貫徹體現在《中國共產黨黨內法規制定條例》中。如條例第7條把“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定”確認為制定黨內法規應當遵循的原則之一；第2條至第4條所規定的黨內法規調整事項，均遵從了《立法法》有關法律保留范圍的規定；第21條將“是否同憲法和法律不一致”作為審核黨內法規草案的主要內容之一；第28條規定對“同憲法和法律不一致”的黨內法規，要責令改正或者予以撤銷。

2.國家法律體系建設的成熟經驗能為黨內法規體系的建設提供重要幫助和借鑒。

在我國，黨內法規體系的建設起步較晚，滯后于國家法律體系的建設。至2010年，我國社會主義法律體系已經形成， [8]但黨內法規體系尚未形成。中共中央對黨內法規制定工作提出的規劃目標，是要爭取在2017年基本形成黨內法規制度體系框架，到建黨100周年時全面建成黨內法規制度體系。 ①在此建設過程中，國家法律體系建設中的經驗，包括重要的立法原則、較完備的立法程序、科學的立法技術等，都可以為黨內法規體系的建設提供重要幫助和借鑒。例如，《立法法》規定的立法應當“遵循憲法的基本原則”、“維護社會主義法制的統一和尊嚴”、“體現人民的意志”、“從實際出發”等基本原則， ②就是對新中國二十多年的立法工作經驗的高度概括和科學總結， [9](p30)對黨內法規的體系建設也具有指導意義。2013年出臺的《中國共產黨黨內法規制定條例》曾針對原《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》規定上的空缺，增設了“維護黨內法規制度體系的統一性和權威性”原則， ③應當說就是從《立法法》“維護社會主義法制的統一和尊嚴”原則中獲得的有益借鑒。再如，國家立法所逐步構造形成的規劃、計劃、提案、起草、征求意見、合法性審查、草案說明、審議、表決、通過、公布、備案、立法評估等完備程序，也可以為黨內法規的制定提供可參照的程序模式。

3.國家法律對黨內法規的有效實施能發揮支持和保障作用。

由中國共產黨的執政事務和內容所決定，黨內法規中除了規范黨內事務的內容外，有的還同時涉及政務和社會事務，甚至有的直接針對政務和社會事務的處理。據統計，黨在1978-2011年的33年間發布有黨內法規332件，其中有145件涉及政務和社會事務，約占44%。 [4](p111)這些不同類型黨內法規的貫徹實施，既需要黨的保障；也需要國家制定相應的保障性、配套性、轉化性的法律法規，以支持和落實黨內法規的有效實施。這包括：

第一，國家法律以保障性規定支持有關黨務工作的黨內法規的實施。黨內法規關于執政黨黨務工作特別是開展黨組織活動的規定，需要黨提供相應的條件來保證，但也需要國家和社會給予支持和保障。開展黨的各種組織活動是黨章和有關黨內法規對黨組織和黨員的基本要求，是保證黨組織在社會中發揮領導核心作用，領導和支持國家機關、社會團體、企業事業單位和基層群眾性自治組織行使職權的重要方式。為保證黨組織順利開展活動并獲得社會支持，國家法律要賦予執政黨的組織和黨員依照黨內法規進行活動的權利。對此，《個人獨資企業法》、《國防法》、《村民委員會組織法》等法律對黨的組織活動都制定了相關保障性條款，規定個人獨資企業、武裝力量和農村中的黨組織及黨員要依照黨章進行活動，這就在國家法律層面保障和支持了黨內法規的有效實施。 ④

第二，國家法律以配套性規定落實涉及政務和社會事務的黨內法規的實施。黨內法規中對國家立法、干部管理、武裝力量等事務的規定，往往同時涉及黨務和政務。對這類黨內法規的實施，則需要國家法律出臺配套性規定，這通常包括實體法補充和程序法銜接兩個方面。

在實體上，國家法律需要就這類黨內法規中涉及政務的事項，規定相配套的實體規范。如《中國人民解放軍政治工作條例》、《中國共產黨軍隊委員會工作條例》等黨內法規確立了黨對軍隊的絕對領導地位和原則，與此相應，《現役軍官法》將“忠于中國共產黨”規定為軍官選拔和使用的一項基本條件；《中國人民解放軍選舉全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會代表的辦法》則規定黨在軍隊中的各級組織有權推薦人大代表候選人。 ①

在程序上，國家法律需要就這類法規中涉及政務的事項，規定國家機關與之銜接辦理的相應程序。如黨內法規為了使黨的主張通過法定程序成為國家意志，要規定執政黨向國家機關提出立法建議的工作機制，這也需要國家法律就提出立法建議之后的國家立法程序作出銜接上的制度規定。

第三，國家法律以轉化性規定來落實主要針對政務和社會事務的黨內法規的實施。黨的領導和執政地位使執政黨必須針對特定的國家和社會事務作出重大部署，并形成相應的黨內法規。但黨內法規在調整對象和規范要求上有其特定性，即只能就此類事項就黨內應開展的工作作出規定，不宜直接對所涉及的社會成員作出具體規定，對外部而言，這類黨內法規只具有政策指引性。對此，就需要國家立法通過法定程序將黨內法規的有關精神和內容直接轉化為國家法律并加以實施，最終保障了黨內法規的落實。

科學認識國家法律與黨內法規之間的關系，是建設和完善中國特色社會主義法治體系的一個全新課題，對此，還有許多需要關注的領域。如黨內法規與國家法律在規范執政活動、治國理政中的分工和協調，黨內法規體系與國家法律體系的交叉位階和效力關系，國家法律與黨內法規之間內容的必要轉化等等。這些都還有待法學理論與實務界下一步的深入研究。