法治國家視野下多元化行政糾紛解決機制論綱

林莉紅

（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

2014年10月23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《四中全會決定》），提出堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系，“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制”。2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過了“關于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定”，這是我國行政訴訟法自1989年4月4日通過以來第一次修改。黨的決定為中國特色社會主義法治體系建設指明了方向，而行政訴訟法的修改則為依法化解行政糾紛提供了更為完善的途徑。分析行政糾紛解決機制的理論框架，建立系統、協調的多元化行政糾紛解決機制，充分發揮各種糾紛解決機制的功能，是預防和化解社會矛盾，實現依法治國的一個重要方面。

一、多元化行政糾紛解決機制的社會歷史背景

（一）利益主體多元化。

利益的追求是人類一切社會活動的動因。正如馬克思所言，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。[1](P82)當今中國社會正處于傳統計劃經濟向現代市場經濟轉變的歷史時期。這是一個持續地實現社會系統結構乃至各方面社會制度現代化的過程。計劃經濟時代由國家全面管控人們的經濟、社會生活，包攬城鄉居民需求，實行大鍋飯和平均主義，因而社會矛盾并不突出。但與之相伴隨的則是人們所不愿意接受的物質短缺、普遍貧窮。經濟體制改革的成果有目共睹，但卻衍生出眾多社會問題。雖然法律規定人人平等享有權利，但改革開放以來，由于利用權利的能力、個體智識、機遇環境等因素的影響，公民間的差距日益拉大，社會重新分層，社會弱者和弱勢群體開始出現。由此出現一系列社會問題，失業群體眾多、貧富差距增大、勞資沖突嚴重、安全事故涌現、偽劣產品盛行、群體事件頻發。這些問題引起社會動蕩，影響社會穩定，危及改革開放的成果。正如習近平總書記指出，“現在，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區。”因此，迫切需要采取相應措施加以解決。

（二）行政管理方式多樣化。

第二次世界大戰以來，西方主要國家在經濟迅猛發展和科技飛速進步的時代背景下，出現了壟斷、污染、交通擁堵、失業與罷工等大量的社會矛盾和社會問題。與此同時，日益增長的個人需求渴望國家在社會活動中更加活躍，國家不僅要為公民提供社會安全和作為經濟、社會、文化等條件的各種給付與措施，還需為社會公平、經濟結構的繁榮進行社會和經濟方面的全面干預，[2](P17)極度擴張的行政職能使得既有行政機構和行政人員難以承受。為了解決這些不斷出現的新的社會問題，西方國家政府大都通過大量增設行政機構和行政人員，對經濟活動和社會生活進行廣泛的調節和干預。由此出現所謂“行政國”、“福利國”現象。行政管理領域由傳統的對外行使國防、外交職能，對內集中于治安、稅收職能，向極為廣泛的領域擴展，如科技、環保、金融、財稅、交通、勞動、保險等。行政管理的手段和方式隨之發生變化，除了傳統的行政命令、行政強制外，更多新的方式得以產生并廣泛運用，如行政給付、行政指導、行政合同等。此外，公開政府信息、城市管理中的垃圾處理、公共設施維護等行政事實行為更加普遍地加以采用。[3]

我國與西方行政權發展雖然具有完全不同的歷史背景，但卻呈現出殊途同歸的態勢。我國在實行改革開放之后，政府職能發生轉變，由對企業的人財物、產供銷實行全面的計劃控制轉變為宏觀調控和合法經營的監督管理。這種情況的出現，雖然看起來似乎行政權力有所削弱，但實際上，由于市場經濟的推行，企業由行政機關的附屬物轉變為自主經營、自負盈虧的經濟實體，在用法律的手段管理經濟和規范企業運行的過程中，行政管理的領域有了極大的拓寬。單一的計劃權分解為更為復雜的事前許可、事中監控、事后追責等若干領域的職權，并且由于經濟的發展，政府在招商、市政、環境、交通、人口、社會保障等更多領域拓展職能。

（三）行政糾紛類型復雜化。

改革開放以來中國經濟持續發展，物質日益豐富，財政收入增加。財政收入的增加和財政體制改革的進行帶來政府可支配財政收入增加，為政府履行社會保障支出義務提供了物質基礎，使得政府能夠順應社會發展的需要，調動充足的資源解決社會轉型時期面臨的新的問題，不僅在秩序行政領域，更在給付行政領域發揮其職能。最低生活保障、法律援助、貧困救助、收容安置等行政救助措施增多，兒童福利、老人福利、康樂體育等社會福利政策更加普遍施行，政府的服務職能強化，逐漸成為為市場主體和全社會服務的公共管理和公共服務機構，社會救助、社會福利等單方面給付行為在行政行為中的比重越來越大，信息提供等服務行為在行政管理活動中越來越重要。相應地，社會公眾對行政的要求也在發生變化，不僅要求行政行為合法，而且要求行政行為合理、適時、恰當。

（四）溝通機制的現代化。

隨著科技進步和生產力水平的提高，人民生活水平和文化程度有了極大的提高。在信息溝通媒介方面，已經全然打破傳統的單一控制模式，而跟隨全球進步的步伐，進入自媒體和全媒體時代。我國的廣播、電視、電話是在改革開放以后隨著經濟發展而快速發展起來的。在短短的30年間，已經實現了普及。在今天看來，它們甚至已經是傳統的信息溝通媒介了。2012年5月，全國電話用戶總數達到13.24億戶，固定電話普及率達到21.3部/百人，移動電話普及率達到73.6部/百人。[4]1998年黨中央、國務院啟動廣播電視村村通工程后，到2012年10月，廣播電視村村通工程已覆蓋全部行政村和20戶以上通電自然村。[5]具有公開、互動特點的互聯網更是發展迅速，截至2012年6月底，中國網民數量已達5.38億（包括手機網民3.88億），互聯網普及率為39.9%。[6]博客、微博、微信等新興媒體工具一旦出現，便迅速普及。經濟持續發展帶來教育水平和文化程度提高，公眾參與和表達愿望增強，權利意識和自主意識提升，對社會管理創新提出了新的要求，也為探索多元化行政糾紛解決機制提供條件與可能。

二、行政糾紛解決機制基本范疇

范疇是“反映事物本質和普遍聯系的基本概念。”[7](P572)作為一個學理上的概念，行政糾紛解決機制是指一系列具體法律制度所構成的、具有內在關聯并表現為若干要素的系統。糾紛解決機制范疇的提出，既基于對實然法的分析，又應當建立在對應然法的考慮之上。從這些范疇出發進行的研究，可以更深入地理解和把握行政糾紛解決機制的含義和特點，從而構筑行政糾紛系統化的解決機制。

（一）行政糾紛解決對象。

行政糾紛解決對象是指糾紛解決主體在解決糾紛時所要解決的問題和所針對的對象。可以分為行政糾紛解決機制所針對的對象和保護的對象，前者是引起糾紛的行政行為，后者為法律規定并被納入解決機制所保護的權利。

造成權益損害的對象既包括違法行政行為，也包括不當行政行為。不當行政行為是指行政機關在行使行政職權的過程中所作出的違背行政合理性原則的行為。包括結果不當和過程不當兩種情形。不當行政行為本身預設的前提是行政行為合法，需要解決的是合理性問題。以擅長進行合法性判斷的法官來對合理性問題加以審查，其效果頗為存疑，故需探尋另外的解決途徑。上世紀60年代以來，域外一些國家和地區建立的申訴專員制度，主要即為解決因行政失當而引致的投訴。[8]我國近年來探索的一些解決行政糾紛的新途徑，如電視問政等，很多也針對失當行政行為。

有些情況下合法行政行為也可能引起行政糾紛。畢竟，有悖公共負擔平等原則的特別犧牲之產生，可能源于個人利益對社會公共利益的讓步，是利益衡量下依法行政的結果。但“從受害人角度看，侵害是合法還是違法并不重要，值得關心的是損害（損失）是否得到補償”，[9](P354)這即需要現代各國都規定的行政補償制度。行政補償是指國家行政機關或行政工作人員合法地行政，使無責任之公民的合法權益遭受特別損失，由國家或受益主體向受損害人承擔補償責任的法律制度。我國在《中外合資經營企業法》、《外資企業法》、《野生動物保護法》、《戒嚴法》、《防洪法》、《土地管理法》等法律中有關于行政補償的規定。更有一些法規專門規定了行政補償，如《國有土地上房屋征收與補償條例》、《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》。新修訂的行政訴訟法在多處對行政補償爭議案件的審理作出了規定。

傳統糾紛解決機制關注的一般是個體權益遭受損害時如何補救的問題。公共利益遭受損害需要立法予以特別規定。對此，《四中全會決定》明確指出，要“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。習近平總書記在關于報告的說明中指出，“在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進依法行政、嚴格執法、加強對公共利益的保護。由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。”新修訂的行政訴訟法尚未規定行政公益訴訟，這有待立法的進一步完善。

近年來，我國一些行政法律法規還規定行政機關在自己所主管的某一行政管理領域內，以第三者的身份，對當事人之間的民事糾紛進行裁決和處理。即行政機關行使對民事糾紛的處理權，包括有關自然資源和知識產權權屬的裁決、有關損害賠償的裁決、合同關系和勞動關系的裁決等。這種情況下，行政機關的裁決也可能發生錯誤，并引致行政糾紛。《四中全會決定》指出，要“健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能”。隨著我國各項改革的深化和行政職能的加強，行政裁決的領域有可能進一步拓展，因行政裁決引起的糾紛可能更多地進入行政復議和行政訴訟領域。

（二）行政糾紛解決途徑。

所謂糾紛解決的途徑，是指通過何種路徑與渠道，經過什么程序追究行政主體的責任，實現行政糾紛解決的問題。解決行政糾紛的諸多途徑中，行政復議、行政訴訟作為最為成熟的糾紛解決途徑，在我國，經過二十幾年的實踐，已經得到廣泛運用。信訪、行政調解和行政仲裁也有適度運用。隨著經濟、社會和技術的發展，順應社會管理創新的要求，實踐中，行政機關還在探索新的解決途徑。不少地方的市長公開電話在某種程度上也在解決行政糾紛。近年來，還出現了電視問政、微博問政等新的現象。這些新的途徑，尚在探索之中，能否成為法定的糾紛解決途徑，尚有待進一步觀察。

（三）行政糾紛解決方式。

行政糾紛解決的方式是指糾紛解決最終的實現形式，即行政權力侵犯公民權利所承擔責任的方式。救濟方式的應用應當以將損害回復到未受損害時的情形為目的。行政糾紛解決方式有些是程序上的，即對違法或不當的行政行為本身作出規定。具體方式有撤銷、變更、責令補正、責令履行、確認違法或無效等。有些解決方式是實體上的，主要是指針對行政行為所造成的結果而實施的方式，即對行政行為造成的后果給予補救。它以損害的實際發生為前提，其方式主要是賠償和補償，此外也可以有返還原物、恢復原狀、賠禮道歉等方式。

三、行政糾紛解決機制的目標和標準

在充分認識健全依法維權和化解糾紛機制的重要性和必要性的基礎上，構建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，健全社會矛盾的預防與化解機制。為此，糾紛解決機制運作的目標應當是實現完整、無漏洞的糾紛解決，達到系統化和協調化之要求。系統、協調的行政糾紛解決機制應當從救濟對象、途徑、方式以及機制運作的可得性等方面加以建設和完善。

（一）救濟對象的完整性。

于“有權利，即有救濟”之法理，行政救濟之范圍，應力求完整，避免存在“死角”或者漏洞。[10](P10)因此，救濟對象的完整性，是實現多元化糾紛解決機制目標的必要條件。《行政復議法》規定對行政機關侵犯其“合法權益”的具體行政行為可以申請行政復議。新修訂的行政訴訟法將具體行政行為的表述修改為“行政行為”，同時擴大了受案范圍，將對征收、征用及其補償決定不服的，行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費用的，沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇的行政行為納入了受案范圍，并規定“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益”的行政行為也可以被訴，如此，納入司法保護范圍的權利類型可能超出人身權、財產權的范圍。同時，隨著行政行為的日益規范，違法行政行為數量減少，失當行政侵犯公民權益，減損行政管理效率以及公共利益遭受侵害的情況成為更加需要加以解決的問題，對此，也需要探索相應的解決途徑和方式。

（二）解決途徑的全面性。

解決途徑的全面性意味著糾紛解決機制途徑類型豐富，不同的救濟對象都有與之相適應的解決途徑。各種解決途徑互相銜接，具有遞進、補充關系，構成優化的系統。我國現有的行政糾紛解決途徑的類型非常豐富，既有需要通過一定的行為方能實現糾紛解決的動態途徑，如行政訴訟、行政復議、調解、仲裁等，又有在立法上直接規定有利于相對人的結果之靜態途徑。隨著科技進步和文化發展，實踐中還出現了一些新型的手段和方法。如何看待這些新出現的手段和方法，其是否能夠成為解決糾紛的途徑，以及這些新途徑與傳統的糾紛解決途徑如何互相配合，互為補充，相得益彰，共同實現糾紛解決機制的系統化、協調化，仍然有待實踐的進一步發展。

（三）責任方式的適當性。

由于行政糾紛的性質和特點，行政糾紛解決機制中責任方式所需要研究的只是行政機關侵犯相對人權利時所需要承擔責任的方式。行政機關承擔責任的方式必須全面、適當，足夠應對救濟對象的廣泛性和特殊性需要。對此，可借鑒域外行政訴訟類型化的制度設計，逐漸實現“對于侵犯公民權利的每一種國家權力行為，都必須有一個適當的訴訟種類可供利用”。[11](P204)遺憾的是，新修訂的行政訴訟法未在這方面有所突破。目前我國已有《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法律涉及行政權力侵犯公民權利所需要承擔責任的方式，包括撤銷、確認違法或無效、變更、責令履行職責或作出給付行為、賠償、補償、恢復原狀、返還原物、賠禮道歉等。但還缺乏一些方式的規定，如廢止、追認、補正與轉換。對此，迫切需要制定行政程序法加以完善。

（四）機制運作的可得性。

行政糾紛解決機制的制度設計需簡便、易行，并且應當以便于相對人實現權利為原則。可得性意味著在兼顧公正和事實發現的基礎上，盡量使制度設計簡化，流程簡單、時間縮短。新修訂的行政訴訟法在這方面采取了不少措施，力圖解決“立案難、審理難、執行難”，如規定立案登記制、起訴期限從三個月放寬至六個月、增設簡易程序、明確調解范圍等。

四、行政糾紛解決的傳統途徑之評析

（一）行政復議和行政訴訟。

行政訴訟和行政復議是兩種最為重要的行政糾紛解決途徑，是傳統的較為成熟的途徑。作為一種個別的和事后的解決機制，其法律效果僅針對當事雙方，結果較為單一，在多元化行政糾紛解決機制中，特征鮮明，定位明確。

然而，不可否認的是行政復議和行政訴訟并不是萬能的，其有限的受案范圍并不能解決所有的行政糾紛；相對復雜的程序導致效率低下，不能完全適應現代社會在公正之外要求迅速、高效解決糾紛的要求。無論在何種審判制度下，總以某種方式將“適合于審判的糾紛”和不適合于審判的糾紛區別開來。被審判制度關在門外的糾紛或者就此消失，或者通過其他各種可能利用的手段——有時是通過訴諸暴力——在訴訟外得到解決。[12](P2)正因為如此，20世紀90年代ADR運動興起，其對行政機關也產生了影響。如美國，“1990年的《替代爭議解決法》引起了替代性糾紛解決方式在行政裁決領域應用的嘗試。在90年代調解變得如此流行，尤其在反對聯邦政府有關平等就業機會的訴求中。”[13](P169)

（二）信訪。

人民來信來訪起初主要是作為各級人民政府同人民群眾保持聯系的手段。作為一項具有中國特色的制度，信訪產生于權利救濟與糾紛解決機制缺乏的時代背景之下，50多年來，在反映群眾呼聲、解決群眾困難、調處矛盾和糾紛方面發揮了重要作用。但是，在國家實行改革開放和法制建設30余年之后，在訴訟、仲裁、復議等糾紛解決機制日益健全并逐漸為社會成員知曉和認可的今天，居高不下的信訪數量與極低的解決比例，申訴、控告、檢舉作為公民憲法權利與各級政府控制信訪數量、限制上訪人數的努力，又形成一系列的矛盾和悖論。筆者認為最主要的原因在于對信訪在中國行政糾紛解決機制中的定位不清。從信訪制度設置的目的、對象、性質和方式等角度來看，應當對信訪制度加以改革，使之成為一項解決因不當行政行為引起行政糾紛的投訴處理制度。如此，不僅能夠有效解決信訪制度面臨的現有困境，而且能較好地彌補行政復議與行政訴訟留下的權利救濟空白地帶，使行政糾紛解決機制內部彼此配合、相得益彰，達致“有損害必有救濟”之法治理念。[14]

（三）行政調解。

調解一詞，多數情況下是指在糾紛解決過程中（即在某種解決途徑中），在第三者的主持下，雙方當事人自愿協商、互諒互讓、達成協議、解決糾紛的活動。作為活動的結果，在訴訟途徑中，調解是指與判決相對應的一種結案方式。我國近年來的行政立法，開始出現行政調解的規定，如《治安管理處罰法》第9條，“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理。”在《海上交通安全法》、《固體廢物污染環境防治法》、《大氣污染防治法》也有類似規定。另外，實踐中人民調解委員會是在基層行政機關指導下進行調解的，也帶有一定的行政性。但是，目前得到立法明確確認的主要是行政機關調解民事糾紛。實踐中行政機關主要在非正式的行政申訴等程序中調解行政糾紛。從行政糾紛解決機制系統化角度，可以探索通過行政調解途徑解決行政糾紛，從而為解決行政糾紛提供更加多元的路徑。

（四）行政仲裁。

改革開放以來，隨著政府行政職能的轉變，行政仲裁在我國曾有過多次不同的規定。實踐中一度實行過的經濟合同仲裁屬于行政仲裁，現已取消；目前的勞動爭議仲裁性質并不明確；且這兩種仲裁都并非對行政行為實施救濟。1997年8月8日，國家人事部發布《人事爭議處理暫行規定》規定了對人事爭議的行政仲裁制度，其中包含行政糾紛解決的內容。自2006年1月1日起施行的《公務員法》重申了人事爭議的行政仲裁制度，即聘用制公務員與所在機關因履行聘任合同發生的爭議通過該制度解決。從發展趨勢上看，行政仲裁應該成為解決人事行政爭議的獨立途徑，并運用于更多的領域。

（五）立法直接解決。

相比較需要通過當事人向有關機關申請，糾紛解決機構按照一定的程序作出某種行為方能夠實現糾紛解決的機制，我國現有立法還規定有直接推定糾紛解決的途徑。這種相對靜態和低成本的途徑是指對行政機關違法或不當的行政行為，在立法上直接規定有利于相對人的結果。在這種情況下，相對人不需花費成本，即可獲得糾紛的解決并直接地實現權利。如《行政許可法》第50條規定，除另有規定外，被許可人需要延續依法取得的行政許可的有效期的，應當在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機關提出申請。“行政機關應當根據被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定；逾期未作決定的，視為準予延續。”此外，《行政許可法》第32條第1款第（四）項、《集會游行示威法》第9條也有類似規定。采取立法直接解決糾紛的方式，可以敦促行政機關及時履行義務，使當事人直接地實現權利，因而，從保護權利、設置完善的行政救濟制度的角度出發，在兼顧民主與效率的前提下，立法應盡可能地規定直接解決行政糾紛的途徑。同時，前述立法直接解決實則表現為行政行為形式中的“不作為的默示”，是立法“對行政不作為的不合法性的一種法律補救”。[15](P207)由于相對人獲得救濟后往往不會對不作為復為追究，其在實現權利救濟之高效性的同時亦可能造成監督行政目的之失落，故需要在立法直接解決的同時加以考量與預防。

五、行政糾紛解決的新途徑之探討

（一）新途徑之具體表現。

隨著經濟、社會和技術的發展，順應時代對社會管理創新提出的要求，一些國家開始探索新型的行政糾紛解決途徑。如美國《行政爭議解決法1996》所言，“替代性的糾紛解決方式在私法領域被運用了很多年，在適當的情況下，行政機關應作出高效、便宜和較少引起爭議的決定。這些替代性糾紛解決方式將產生更有創造性、高效和明智的結果。”[16]在這種背景下，我國部分地方政府也摸索出一些應對和解決社會矛盾的新方法。這些新方法的運用，確實在解決大量的糾紛，其中包括行政糾紛。本文稱之為行政糾紛解決的新途徑。當然，傳統途徑和新途徑分類的目的僅在于探索新的解決機制，并非具有邏輯上嚴密的周延性。

1.市長公開電話。

1983年9月18日，遼寧省沈陽市在全國設立了第一部“市長公開電話”。到1989年，數十個大中城市相繼設立“市長公開電話”。1990年以后，“市長公開電話”得到長足發展，幾乎所有大中城市均開通“市長公開電話”。1999年6月，國家信息產業部決定啟用全國統一的政府熱線號碼：12345。從此，12345成了“市長公開電話”的代名詞。“12345，有事找政府”成為老百姓耳熟能詳的口號。

隨著社會發展和技術進步，市場公開電話出現兩個新的變化。其一是整合不同機關的公開電話到市長公開電話，實行聯動。其二是將市長公開電話與網絡結合，通過網絡及時通報市長公開電話的處理情況和結果，收集意見和反饋。經過30年的發展，市長公開電話逐漸具有了預警、咨詢、投訴、突發事件協調、非緊急救助等綜合性的功能，開辟了一條社會管理的重要渠道，也成為多元糾紛解決機制的一個重要的補充方式。

2.首長接待日。

與信訪制度改革和政府信息公開相關，為更好地方便群眾進行信訪和表達訴求，使一般老百姓能有機會直接與政府官員溝通，自1997年江西省公安廳開展廳長接待日以來，2005年前后，首長接待日的做法開始在全國各地興起。除了公安系統外，其他一些行政機關也廣泛開展首長接待日活動。可以說，首長接待日是一種特殊的信訪形式，相比較普通形式的信訪，首長接待日處理投訴的效能更高，因而也是一項深受群眾歡迎的制度。

3.電視問政。

電視問政由武漢市首推。2010年5月11日，由武漢市紀委、市監察局、市糾風辦主辦，武漢廣播電視總臺承辦，武漢晚報《百姓問政》聯辦，武漢市首場電視問政開始。以后每半年，武漢市舉行五場電視問政，涉及的問題包括公務活動中的奢侈浪費、交通秩序、社區養老和居家養老、食品安全、湖泊保護和污染治理、城市公共設施維護、違法建設等，取得了良好的社會效果。

繼武漢市聲勢浩大的電視問政產生良好影響后，各地都開展了這一活動。2013年6月16日，湖北省首場省級媒體問政進行，主題是“落實責任、教育惠民”。[17]2013年6月28日下午，湖北省宜昌市首場電視問政圍繞“城市發展惠民生”展開，國土資源局等部門的八位負責人面對市民和主持人的“找茬”，承諾直面問題，給市民一個滿意的答復。[18]

4.微博問政。

微博是一種典型的自媒體工具。“微博可以產生‘核裂變’效應，形成信息的高速大范圍傳播，它可以讓每個人都發揮過去只有媒體才能發揮的作用。”[19]基于微博傳播的迅速有效，中國政府把開通政務微博當作一項信息公開的任務執行。截至2011年底，中國政務微博客總數超到5萬個，并且還在以月均3500家的速度增長，并出現了“平安北京”、“廣州公安”、“深圳公安”、“南京發布”等著名的政務微博。微博問政的優勢被基層官員歸納為“維民權、贏民心、逼官廉”三個方面。[20]與此同時，由于網絡的公開、透明與參與性，民間對微博的運用更是如火如荼，不少社會事件經過微博的迅速傳播、發酵而引起巨大的社會反響。雖然微博不可能直接實現權利與實施懲罰，更不可能代替法律和制度，但網絡在匯聚眾多線索的同時，可以引起有關行政主體的關注，從而開展進一步的疏導與處理工作，因而影響巨大。

（二）行政糾紛解決新途徑之特點。

第一，解決的對象主要是普遍性的行政管理問題，大多是行政失當、侵犯公共利益等行為。如行政管理水平低下、拖延、欠缺效率、決策失誤等。通過這些途徑，發現問題、解決問題，抒發民眾不滿，消除對立情緒，幫助行政機關提高管理水平。這些新的途徑不適合解決因行政機關的違法行政行為而權利受損的個案，也不適合解決行政賠償問題。

第二，借助新傳媒，反應迅速。由于新傳媒具有反應迅速、溝通及時、便于互動的特點，行政糾紛解決的新途徑也必然具有這些優勢，這也正是行政機關在探索社會管理創新方式時選擇新媒體的原因。當然，新興媒體手段的運用，需要一定的技術手段和技術平臺。對于受眾來說，需要具備一定的條件，這可能對一部分人群構成限制，如不具有電腦操作技能，或不了解新興媒體使用方法的人。這也是行政糾紛解決新途徑的局限性。

第三，兼具多種功能。前述行政糾紛解決的新途徑往往既有解決糾紛的功能，也有溝通、交流、監督的功能，有些甚至以監督、溝通等功能為主，糾紛解決只是一個附帶的功能，如電視問政等。當然，也有的途徑解決糾紛的功能更為明顯，如投訴電話。但很少有某種途徑其功能是單一的，因而表現為某種綜合性的社會管理模式。

第四，具有輔助性。從功能上說，新途徑難以直接“解決”糾紛，往往要借助傳統途徑，或在新途徑的促使下由行政機關主動、自覺地糾正違法，改進工作。因此，就目前而言，新途徑是對傳統途徑的補充，具有輔助性的作用。

（三）新舊途徑之融合與展望。

行政糾紛解決的新途徑更集中地體現了現代行政法公開透明、政務民主、公眾參與和社會監督等基本理念。傳統上對政府管理行為的監督，主要是法律監督，即通過權力機關對行政機關的監督以及行政系統內部上下級之間的隸屬與管理關系進行監督，以及事后的司法監督。為適應現代社會發展的需要，在公開透明的前提下，民主的形式向著多樣化的方向發展，其必然結果就是加強了社會的監督。而新的媒介手段正為社會監督提供了便捷、及時的途徑。

傳統途徑注重個體利益的保護，新的途徑重視公共利益的維護；傳統途徑成熟，有一套固定的理論闡釋和程序模式，新途徑的機制則尚處于探索之中，有可能永遠也不會發展為某種類似訴訟的完全的解決機制。但相應的探索是必要的，即便如美國已經頒布《替代性行政爭議解決法》，“行政機關也應在適當的情況下不斷探索和實施新型的替代性糾紛解決方式。”[21]這本身也體現了糾紛解決途徑與對象相適應的原則，對公共利益的維護難以采取傳統模式，必須探索新的形式。而新途徑在提高行政管理水平，抒發民眾怨氣，溝通政府與民眾關系等方面，無疑能夠發揮更為重要的作用。在社會管理創新視野下，既要發揮傳統途徑解決具體糾紛、化解個案的作用，又要借助新興手段和媒介，應對行政失當和公共利益保護等新的問題，從而構建一套多元化的行政糾紛解決機制，提高行政機關依法行政的質量和水平。

當然，由于新途徑與當今新興的信息溝通媒介息息相關，而這些媒介具有明顯的時代特征和潮流時尚的特點，容易表現為“一陣風”現象，因此，新途徑的具體形式也會隨之而發展變化，不會一成不變。這也正是新途徑的魅力，需要我們時刻關注，保持創新。

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