再論人民監督員制度構建的應然之維

黃金鐘

（浙江省麗水市人民檢察院，浙江麗水323000）

再論人民監督員制度構建的應然之維

黃金鐘

（浙江省麗水市人民檢察院，浙江麗水323000）

檢察機關為了回應社會“誰來監督監督者”的質疑，創立了人民監督員制度。經過十多年的實踐證明，該制度發揮了一定的積極功效。但是由于法律依據的缺位，以及該制度設計中存在的缺陷阻礙了該制度功能的進一步發揮。從應然的角度看，實現該制度的法制化和外部化是該制度追求的終極目標，在此基礎上進行系統完善的制度構建，進一步明確人民監督員選任模式、監督范圍、監督程序以及監督效力。

人民監督員制度；法制化；制度構建

人民監督員制度是一種純粹的中國內生制度。它的出現是檢察機關回應當時社會“誰來監督監督者”的質疑的結果。檢察機關通過選任人民監督員來對自偵案件的撤案和不起訴等檢察權進行監督制約，從而解決了檢察機關自偵察案件缺少監督的問題，在一定的程度上有利于司法公正，也符合權力制約的政治原理。經過十多年的實踐，該制度產生了一定的效果。但是，由于該制度沒有明確的法律依據，實施過程中存在“名不正、言不順”的情況，影響了該制度功能的發揮，從該制度長遠發展來看，必須要通過立法使之法制化，并進行系統完善的制度構建，明確人民監督員選任模式、監督范圍、監督程序以及監督效力。

一、法制化是人民監督員制度的應然選擇

（一）有無法律依據之爭

關于人民監督員制度在我國有沒有法律依據之問題，法學理論界存在一定的爭議。有的學者認為把憲法第二十七條、人民檢察院組織法第七條以及檢察官法第八條應是人民監督員制度的直接法律依據，因為其有“檢察院必須接受人民群眾的監督”的明確表述。但筆者認為，由于這些規定非常的原則和抽象，其根本不能作為該制度的法律依據。因為雖然這些法律雖然規定了“檢察院必須接受人民群眾的監督”，但是關鍵是怎么去接受監督，是不是一定要接受人民監督員的監督呢？是不是需要人民監督員直接參與對個案的監督呢？如果無論什么樣的司法權力都要接受民眾的具體監督，司法機關還有存在的必要嗎？因此，我們既要防止國家司法權力的濫用，也要高度警惕所謂的民意司法帶來的“多數人的暴政”。還有的學者認為，人民監督員制度根本沒有法律依據，最高檢設立人民監督員制度從法理上看缺乏正當性。從刑訟法的角度來看，人民監督員制度屬于高檢院出臺的規范性文件，充其量也只能算是司法解釋，即便如此，司法解釋的內容若超出了刑訴法的規定也屬于越權解釋。根據程序法定原則，檢察機關是行使檢察權的專門機關，撤案、提起公訴等權力屬于檢察機關專屬的權力，沒有國家法律的授權，任何單位和個人都不能改變訴訟程序，更沒有權力去行使對案件的撤案權或者不起訴的權力。刑事訴訟法屬于上位法，二者之間存在沖突，這種沖突必然會使人民監督員制度的合法性遭到質疑。

（二）法制化的價值所在

我國設立人民監督員制度的目的在于，通過外部的有組織的社會力量對檢察權進行監督，它的核心價值在于建立一種對檢察權，尤其是檢察機關自偵案件的撤案、不起訴等權力的制約機制，在一定程度上去防范檢察機關權力之濫用。從發展過程來看，它是一種具有中國特色的制度，至少目前也是符合中國的國情的，即使也存在著這樣或者那樣的不盡如人意的地方，但是畢竟有監督比沒有監督要好，事實也證明了，通過這些年的實踐，該制度取得了一定的實效。人民監督員制度無明確的法律依據的情況下，檢察機關以積極主動的姿態接收外部監督而建立起來的一種制度，盡管其沒有法律依據，但是我們不能因此而否認該制度存在的合理性，當然，將來的人民監督員制度要想獲得進一步的發展，必須要彌補法律依據缺失的不足，使人民監督員制度的有法可依。如果人民監督員制度僅僅停留在最高檢司法解釋的層面上，而沒有上升到法律的層面，必然不利于該制度的進一步健全和發展，也會影響到該制度實施效果，也難以發揮該制度外部監督之功能。因此，國家的立法機關必須在時機成熟時通過法律的形式將人民監督員制度確立下來，以盡快實現該制度的法律化、規范化。雖然新修改的刑事訴訟法并沒有將人民監督員制度納入進來，但是在時機成熟時，可參照我國人大常委會制定的人民陪審員相關制度的做法，也由全國人大常委會通過立法制定《關于實行人民監督員制度的決定》，具體規定人民監督員的選任、職責、監督程序、管理機構等，在適當的時候，再單獨制定法律，通過法律的形式將人民監督員制度確立下來。

二、選任模式的構建

參照國外的一些關于民眾參與司法的制度，我國的人民監督員制度理想的模式應當是一種能夠發揮該種制度對司法具有一定約束力的外部的監督模式。

（一）什么樣的人擔任人民監督員

最高檢《關于實行人民監督員制度的規定》第四條對人民監督員的資格進行了規定，與2003年的試行制度相比較，該制度刪除了人民監督員應當具有一定的“政策、法律知識”的規定，這個變化似乎說明法律素養不再作為選任人民監督員的條件之一，更加注重人民監督員的大眾化，這也正面回應了之前社會各界對于人民監督員究竟應當是“大眾化”和“精英化”的爭議。隨著法制的進步，司法活動更加專業化和職業化，但是也越來越脫離社會生活，司法人員長期形成的法律思維難免會存在一定缺陷，法律的判決有時可能會與社會大眾的思維發生嚴重背離，這種依據看似嚴密的邏輯思維作出來的判決卻得不到社會的認同，法治的權威性和公信力必然會受到損害，為了彌補司法者職業思維的缺陷，需要利用社會公眾直接參與司法，利用他們樸素的正義觀、社會閱歷、經驗和普通人的智識來對案件作出自己的判斷，從而作為司法判決的參考。從這種意義上說，作為司法民主制度的重要參與者，其資格條件不應對其法律素養作出要求，反而要回避那些具有法律知識和經驗的人，這樣才符合該制度的初衷。從最高檢這個文件的比較可以看出，人民監督員的資格要求在降低，這也說明該制度也正在跟國際接軌，但是跟國外的相關制度相比較，我國對人民監督員資格的要求還是有點偏高，像美國只要有選舉權和被選舉權的公民都有資格成為陪審團的成員候選人，對文化程度沒有明確的要求。從我國實踐情況看，不少地方在選任人民監督員時，總是人為地拔高要求，比如很多都要求大專以上文化程度，這樣把很多公民排除在外。人民監督員的監督是一種民主監督，也是一種社會監督，對人民監督員資格的要求更多地是要體現人民監督員的代表性和廣泛性，而對其是否具有良好的法律素養則不做特別的要求，因為該制度的理想狀態就應該是由那些沒有法律訓練沒有法律經驗和知識背景的人來進行監督，真實的反映出社會對案件的一種基于自身的價值判斷，也就是民意，因為司法工作者已經具有相當的法律專業知識，不需要再選擇那些懂法律的人來進行監督，主要是利用那些普通的社會公眾對案件的看法，彌補甚至修正法律的高度職業化和專業化帶來的脫離社會的弊端。我國的人民監督員的選任還應該繼續進行改革，讓更多的社會公眾能夠有機會參與該制度中來。

（二）誰來選任

目前的選任主體是地市級和省級檢察院。針對人民監督員由檢察機關自己選任的問題，一直以來社會各界存在批評，認為檢察機關自己選任人民監督員相當于自己請人來監督自己，作為檢察機關“客人”的人民監督員怎么會有獨立性呢？肯定會看主人的臉色行事，不會去那么較真，即使真的存在那些較真的人民監督員，在案件的處理問題上跟檢察機關“唱對臺戲”，檢察機關遲早要么不會讓其參與監督，要么在下一次人民監督員的選任中不再聘任，監督的效果可想而知。少數地方由人民監督員選任委員會選任，選任委員會組成人員有的地方是由政法委牽頭，人大、政協、公、檢、法、工、青、婦等單位推薦的人員組成，由選任委員會負責人民監督員的選任工作，這種選任模式打破了“檢察機關請人來監督自己”的熟人化的瓶頸，健全完善檢察機關外部監督機制具有重要的作用，值得借鑒。還有一些地方為了保障人民監督員的外部性，由地方人大常委會進行任命。上述兩種做法雖然對于保障人民監督員制度的外部性具有重要的作用，但是在目前的法律框架內，都找不到法律依據。建議通過立法的方式確立人民監督員選任的外部性制度。

（三）選任的程序

目前的選任的基本程序是：由檢察機關發布選任人民監督員的公告，采用自薦或者推薦的方式報名，最終由人民檢察院確定人選并公示，公示期滿便任命。從實踐中來看，這種選任模式選出的人民監督員人大代表、政協委員、大學教授等社會知名人士較多，當然也有人會認為，人大代表和政協委員本身就能代表廣大的人民，因此人大代表和政協委員多說明人民監督員的代表性和廣泛性就越強，筆者對此持不同意見，近年來，人大代表和政協委員精英化的趨勢越來越明顯。為了使人民監督員更具有代表性和廣泛性，也有學者認為應當借鑒美國的陪審團候選人的選任方式，可以從有選舉權和被選舉權的當地居民中以隨機抽選的方式來確定，筆者認為這種方式雖然是一種非常理想的符合民主監督的選任方式，但是不符合中國的國情，太過于超前。在實踐中，有的通過單位推薦方式產生的人民監督員已經表現出對參與案件監督的積極性不高等問題。因此筆者認為，在當前中國的法制環境下，對于人民監督員選任的制度設計上，應逐步轉化為外部選任的方式，使人民監督員具有獨立于檢察機關的地位，擴大人民監督員來源的范圍，最好以自薦的方式為主，因為這樣可以最大地發揮其積極性。

（四）任期問題

目前我國的人民監督員的任期為5年，不少學者對此也提出了批評，認為5年時間太長。他們認為任期過長會存在以下弊端：一是在中國特定的熟人文化環境下，若任期過長必然會跟檢察機關熟悉起來，在監督過程中難免會礙于情面而影響監督的效果；二是若任期過長，人民監督員便成為了半職業化的身份，增大了他們尋租的空間從而有了腐敗的風險；三是基于從人性的特點角度看，若任其過長，人民監督員會出現厭倦情緒而影響其積極性，從而造成制度疲憊和效益遞減。因此，人民監督員的任期應縮短為1年為宜[1]。筆者認為，目前我國人民監督員的任期過長的原因在于，人民監督員制度是檢察機關自己為了回應社會“誰來監督監督者”的質疑，自我加壓利用外部力量來對檢察機關自身查辦的職務犯罪案件的撤案以及不起訴決定的監督，因為這些環節具有終局性效力。鑒于人民監督員是檢察機關自己選任的情況，為了減少任期過短選任成本過大的問題，將其任期規定為5年也具有合理性的一面，但是就該制度的應然性而言，如果讓人民監督員制度真正成為一種對檢察機關外部監督制度的話，就要考慮人民監督員的獨立性和監督的效力問題，任期不宜過長，但是也不能過短，一般應以兩到三年為好。

三、監督的范圍的構建

有學者認為人民監督員制度監督范圍過窄，目前只限于對檢察機關自己查辦的職務犯罪案件中該立案而不立案或者不該立案而立案的、撤案、不起訴等情形進行監督，這種做法違反了法律面前人人平等的原則，對于那些除了職務犯罪案件以外的普通刑事案件的犯罪嫌疑人和被害人來講，顯然是不公平的[2]。當然，也有學者持相反的觀點，認為若擴大人民監督員的監督范圍，必然會泛化該制度的功能和目標，也背離了當初設立該制度的初衷，從而導致該制度需要承載的負荷過重、成本過大而失去了生存與發展的空間[3]。筆者認為，如果從應然的角度來看，該制度除了對檢察機關在自偵案件中缺乏外部監督的環節，如是否立案、撤案和不起訴等具有終局性效力的行為進行監督制約，參照日本的檢察審查會對檢察機關的不起訴權力的監督，可以將該制度監督范圍進一步擴大，對于所有類型刑事案件不起訴決定都要進行監督，這樣也體現了法律面前人人平等的法律原則。因此，從這個意義上來說，第一種觀點具有一定的合理性。而且將來人民監督員監督的范圍也應該擴大到普通刑事案件的不起權的監督上。當然，針對目前的人民監督員制度，筆者認為，不宜將監督范圍擴大到普通刑事案件，回溯到人民監督員制度設立的初衷僅僅是對檢察機關自偵案件缺乏監督問題而設立的，近十年的實踐證明，人民監督員制度雖然也取得了不少的成績，但是總的來說，該制度還沒有上升的立法的層面，其監督缺少合法性依據，此外，該制度在監督方面所達到的效果也不能過高的評價，該制度在監督制約檢察機關自偵案件的撤案、不起訴方面尚存在很多爭議及不完善，在這樣的情況下，再將其監督范圍進行擴大，有盲目之嫌，這些是該制度的無法承受之重，因此，從這個意義上來說，人民監督員的監督范圍不應再進一步擴大，第二種觀點有一定的道理。除了對立案、撤案以及不起訴案件以外，還對超期羈押等4種情形進行監督，這4種情形主要是針對檢察機關的執法行為的規范性進行監督，這對于促進檢察人員規范執法具有一定的意義，但是仔細分析這幾種情形，是否只能由人民監督員來監督呢？存在不存在其他的監督主體呢？答案當然是否定的，其實這幾種情行，其他的公民也完全可以進行監督，人民監督員并不具有排他性。而且從實際情況來看，這幾種情形，人民監督員由于缺乏應有的知情渠道，往往也難以監督。因此，筆者認為，應當參考英美國家關于大小陪審團以及日本檢察審查會制度，不應將人民監督員制度的監督范圍過大、過于泛化，建議在將來的立法中，將檢察機關的不起訴、自偵案件的撤案作為監督的范圍，從而制約檢察機關具有的終局性效力的行為，這也符合訴訟監督的基本精神。

四、監督的程序的構建

現行人民監督員制度中關于人民監督員監督的程序較為簡單，針對撤案和不起訴和自偵案件的監督，按照2010年最高檢《關于實行人民監督員制度的規定》的規定，都實行的是上提一級的監督模式，即由上級檢察院組織人民監督員進行監督，監督員的產生一般都是采取隨機抽選的方式，人數一般為3人（重大復雜案件5人），一般情況下監督的地點定在人民檢察院內，由上級檢察院的人民監督員辦公室主持。具體的監督步驟一般分為四步，一是監督員辦事機構向人民監督員提供法律文件以及主要證據目錄等書面材料；二是案件的承辦人就案情、決定的理由及其依據再口頭向人民監督員匯報；三是人民監督員可以就案情、法律、證據等方面的問題再進一步的進行詢問；四是人民監督員進行閉門評議，案件的承辦人和人民監督員辦公室的人員都要回避。評議結束后，制作表決意見書形成表決意見，表決意見中應當包括有表決的情況、理由和結果等[4]。這種監督程序上提一級的制度模式，打破了原有的同級檢察院自己選任的監督員對自己案件進行監督的體制，回應了以前社會中存在的“檢察院自己請人來監督自己”的批評，由上級檢察院選任的監督員監督避免了熟人化而導致的監督效果大打折扣的弊端，這無疑是該制度進步的表現。當然，人民監督員在監督案件的過程中，主要采取的是一種書面審查和聽取檢察機關辦案人員匯報的形式，有的學者對此也提出了批評，指責該種程序缺少抗辯性，人民監督員所獲取的信息只是來源于案件承辦人的匯報以及數量有限的案件材料，而當事人卻無法參與表達自己的意見，人民監督員獲取信息的單向性必然會導致其意見形成的偏向性，其更易于辦案人達成共識，最終的決議更會接近檢察機關，人民監督員制度這種單向和封閉的監督程序，背離了程序正義的原則。因為程序正義必須符合參與原則：當事人應富有影響地參與司法機關解決爭執的活動[5]。比較新舊制度規定，我們發現，在原有制度中，人民監督員認為必要時，承辦人訊問犯罪嫌疑人、證人時可以進行旁聽，還可以聽取有關人員陳述及律師的意見，但是該條款已被刪除。新的制度只規定了承辦人必要時可以出示相關案件材料或者播放相關視聽資料。同時，原有制度中關于人民監督員的回避制度、復核制度都被取消，使該制度的抗辯性更為降低。筆者認為，若從應然的角度看，為了體現人民監督員監督的公正性客觀性，監督程序必須要有正當性，可以借鑒國外的相關制度規定，將人民監督員制度設計成更加符合法律正當程序，且具有抗辯性的制度。具體來說，在監督過程中人民監督員除了可以審查檢察機關提供的書面材料以及聽取案件匯報，同時還可以聽取犯罪嫌疑人、委托人以及證人的意見。必要時可以聘請律師介入，舉行聽證會等形式。此外，還要完善人民監督員的回避制度、監督意見不被采納的異議制度、保密及其責任制度等。

五、監督的效力的構建

從實然的角度看，目前的制度中人民監督員監督并沒有決定性的效力，有的學者提出批評，認為這種沒有實體性效力的監督沒有什么意義，人民監督員的意義是否被采納完全取決于檢察機關的是否認可和接受，即使在人民監督員與檢察機關意見不一致且存在異議時，也缺乏相應的救濟機制。筆者認為，在目前該制度還沒有立法的情況下，賦予人民監督員監督意見的決定性效力是違憲行為，因為其必然會干涉檢察機關獨立司法地位，因此，在現有的法律制度框架內，人民監督制度的定位應當是一種監督和提醒機制，讓檢察機關兼聽則明。當然，從制度長遠發展和及其生命力角度考察，賦予人民監督員監督意見應有的強制性效力是應然的選擇。比如在日本，1948年頒布了檢察審查會法，對檢察官不當不起訴進行救濟，當時的檢察審查會決議也只具有建議的性質，到了2004年進行了重大的修正，確立了決議具有強制性的效力。有學者認為，應當賦予人民監督員制度應有的強制性效力，只有這樣才能才會對檢察機關產生一定的威懾力，從而達到制衡檢察權的效果[5]。筆者認為，如果一概賦予人民監督員決議的強制性效力既不現實也無必要，那樣勢必會破壞現有的憲政制度和檢察機關獨立行使司法權。但是對于那些因檢察機關對自偵案件作出撤案或者不起訴決定時，若引起社會的廣泛關注和強烈不滿，并且有引發社會劇烈矛盾沖突嚴重影響社會和諧穩定的情況下，可啟動人民監督員介入對案件的特別監督程序，這時的監督程序可以設計成具有訴訟對抗性質的一種制度，召開由檢察機關、當事人以及律師的聽證會，人民監督員可以進行閱卷、檢察機關要就撤案或者不起訴的相關證據、事實、法律依據等作出說明，當事人也可以發表意見，由政府聘請的律師可以提出相應的意見，在此基礎上人民監督員作出的決議便具有了強制性的效力，檢察機關必須執行。這種特別的監督程序因為具有參與性、公開性和抗辯性等正當法律程序的特征，在一定程度上可以避免人民監督員個人的任性和專橫，因為政定的情況下，可啟動人民監督員介入對案件的特別監督程序，這時的監督程序可以設計成具有訴訟對抗性質的一種制度，召開由檢察機關、當事人以及律師的聽證會，人民監督員可以進行閱卷、檢察機關要就撤案或者不起訴的相關證據、事實、法律依據等作出說明，當事人也可以發表意見，由政府聘請的律師可以提出相應的意見，在此基礎上人民監督員作出的決議便具有了強制性的效力，檢察機關必須執行。這種特別的監督程序因為具有參與性、公開性和抗辯性等正當法律程序的特征，在一定程度上可以避免人民監督員個人的任性和專橫，因為政府聘請的律師的參與，在一定程度上也彌補了人民監督員法律知識方面的欠缺，使之作出的決定更加的理性和全面，賦予這種決議強制性的效力是合情合理的。之所以將人民監督員決議效力具有強制性的案件嚴格限定在上述那種特殊類型，說明了檢察機關對于自偵案件的檢察權的行使嚴重偏離了社會公眾的普遍認識，執法的社會效果出現了問題，依靠檢察機關自身勢必難以糾正，此時賦予人民監督員決議的強制性效力就成為了必要。這正如有的學者指出的，日本檢察審查會的改革我們可以借鑒，他們通過加強檢察機關與審查會之間的溝通以及中立律師的介入等一系列保障性制度，使民意更加符合理性，使民眾直接行使司法權具有了現實性和可行性[6]。

[1]周友蘇，鐘凱，李君臨.關于完善我國人民監督員制度的若干思考——基于國家與地方立法的不同視角[J].社會科學研究，2007，（6）.

[2]左衛民，吳衛軍.人民監督員.理念與制度的深化發展[J].人民檢察，2005，（2）：27.

[3]周士敏.人民監督員的性質和功能[J].國家檢察官學院學報，2004，（5）.

[4]張惠芳.解讀人民監督員制度之“五種情形”監督[J].中南林業科技大學學報，2007，（3）：53.

[5][美]邁克爾·D·貝勒斯.法律的原則——一個規范的分析[J].張文顯譯.北京：中國大百科全書出版社，1996.

[6]陳衛東.人民監督員制度的困境和出路[J].政法論壇，2012.

Ideal dimension on building a system of people's Supervisor

HUANGJin-zhong
(People's Procuratorate of Lishui City,Lishui,323000,Zhejiang)

In response to society“who is watching the watchdogs”of the question,procuratorate organs have established the system of people's supervision.Practice of over a decade has proved that the system has played a certain positive effect.However,due to the absence of a legal basis,and the system design flaws hinder the functionality of the system further play.From the point of view ought to realize that the system is legalization and externalizing ultimate goal of the system,on the basis of a sound system to build the system，To further clarify the electing mode of people's supervisors,the scope of supervision,supervision procedure and supervision effectiveness.

People supervisor system,legalization,system construction

D916.4

A

2095-1140（2015）01-0025-06

2014-10-28

浙江省人民檢察院2012年重點課題“人民監督員在法律監督中地位和功能”（SY112012A06）

黃金鐘（1974-），男，河南固始人，浙江省麗水市人民檢察院反瀆局政委，法學碩士，檢察員。

（責任編輯：左小絢）