外國人管理經(jīng)驗(yàn)探析——以黑龍江省黑河市為視域

屈佳

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

外國人管理經(jīng)驗(yàn)探析
——以黑龍江省黑河市為視域

屈佳

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

黑河市公安機(jī)關(guān)針對黑河市近年來外國人數(shù)量增多、成分復(fù)雜、落腳點(diǎn)分散等特點(diǎn)，采取了一系列行之有效的措施：規(guī)范制度，完善管理機(jī)制，廣泛開展法律宣傳工作，強(qiáng)化信息采集、信息共享，形成了一套較為完整的外國人管理體系。多年的實(shí)踐證明，黑河市外國人管理體系取得了良好的社會(huì)效果，為我國其他邊境地區(qū)外國人管理提供了可借鑒的管理思路和方法。

黑河；外國人管理；服務(wù)

黑龍江省黑河市是我國外國人管理工作80個(gè)重點(diǎn)城市之一，也是中俄邊境線上開放最早的城市。它與俄羅斯阿穆爾州首府布拉戈維申斯克市隔江相望①黑河市基本概況.黑河市人民政府門戶網(wǎng)站http://www.heihe.gov.cn/html/zjhh/index.html；，下轄7個(gè)縣（市）區(qū)，其中有3個(gè)邊境縣區(qū)（孫吳縣、遜克縣、愛輝區(qū)）、2個(gè)國家一類口岸（黑河、遜克）。近年來，來黑河市旅游、經(jīng)商、投資、就業(yè)、留學(xué)、探親的外國人數(shù)量逐年上升，外國人管理難度進(jìn)一步加大，黑河市公安機(jī)關(guān)出入境管理部門不斷更新管理理念，創(chuàng)新工作方法，多措并舉，強(qiáng)化外國人管理和服務(wù)工作，積極推進(jìn)外國人管理工作由粗放型向集約型、精細(xì)化轉(zhuǎn)變。經(jīng)過多年的努力，外國人住宿登記“申報(bào)率、及時(shí)率、準(zhǔn)確率”[1]達(dá)到100%，外國人管理工作總體上基本實(shí)現(xiàn)“底數(shù)清、管得住、服務(wù)好、涉案少”的目標(biāo)[2]。經(jīng)過多年的摸索和研究，黑河市外國人管理的經(jīng)驗(yàn)已趨于成熟，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，對于探索適合我國邊境地區(qū)外國人管理模式，具有十分重要的意義。

一、黑河市外國人的基本情況和特點(diǎn)

自黑河市對外開放以來，往來黑河市的外國人呈現(xiàn)出數(shù)量持續(xù)增加、人員成分復(fù)雜、落腳點(diǎn)分散、涉外案事件總體保持平穩(wěn)態(tài)勢等特點(diǎn)。

（一）數(shù)量增多

2004年以前，黑河市中俄邊民互市貿(mào)易僅僅局限于大黑河島。2004年以后，經(jīng)黑龍江省人民政府批準(zhǔn)，中俄邊民互市貿(mào)易區(qū)范圍擴(kuò)大到整個(gè)黑河市區(qū)，俄羅斯公民免辦簽證在黑河市最多可持護(hù)照停留三十天[3]。經(jīng)黑河口岸入境，前來旅游、經(jīng)商、購物的俄羅斯公民猛增，由1988年黑河口岸開通初期的每年2000人次左右增加到目前的每年數(shù)十萬人次。以2013年1月至12月份為例，從黑河口岸出入境的外國人達(dá)567，666人，其中持簡化手續(xù)進(jìn)入互市貿(mào)易區(qū)的外國人占總?cè)藬?shù)的51.08%。

（二）成分復(fù)雜

在黑河市停留、居留的外國人主要有俄羅斯公民，另有少數(shù)的白俄羅斯、烏克蘭、老撾、菲律賓、韓國、喀麥隆、英國、加納等國家的公民；入境目的，由從前的以探親、旅游為主轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的就業(yè)、經(jīng)商、留學(xué)、探親、旅游等多種形式并存。以黑河市區(qū)為例，2013年，在黑河長期居留的外籍教師27人，分別來自俄羅斯、菲律賓、加納、英國、喀麥隆；留學(xué)生44人，主要來自俄羅斯、韓國、烏克蘭、尼泊爾等國家；通婚24人，分別來自俄羅斯、越南、喀麥隆、柬埔寨等國家；探親訪友25人①該數(shù)據(jù)由黑河市公安機(jī)關(guān)出入境管理部門提供。。

（三）落腳點(diǎn)分散

入境的外國人有住在賓館、旅店和洗浴場所的，也有租房、購房、借房住在居民區(qū)的，還有居住在學(xué)校公寓的。以黑河市區(qū)為例，2013年，在黑河租、借房居住外國人共49戶98人，多集中在市區(qū)較繁華地段，購房居住的外國人25戶，多集中在開發(fā)區(qū)②該數(shù)據(jù)由黑河市公安機(jī)關(guān)出入境管理部門提供。。

（四）涉外案事件總體保持平穩(wěn)

2010年發(fā)生涉外案事件11起，2011年發(fā)生涉外案事件10起，2012年發(fā)生涉外案事件16起，2013年發(fā)生涉外案事件15起。案件類型以治安案件為主，其中“三非”案件發(fā)案情況是：2011年發(fā)生外國人非法居留1起，2012年發(fā)生外國人非法居留3起，非法就業(yè)3起，2013年發(fā)生非法就業(yè)1起，非法居留4起。由此可見，涉外案件發(fā)案率保持平穩(wěn)態(tài)勢。

二、黑河市外國人管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

黑河市公安機(jī)關(guān)以公共治理理論、新公共服務(wù)理論為理論依據(jù)，以《中華人民共和國出境入境管理法》等相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，從黑河市口岸城市的實(shí)際情況出發(fā)，建立了一套具有邊境特色、適于本地、體系完備、科學(xué)合理的外國人管理模式。具體內(nèi)容如下：

（一）完善相應(yīng)的外管工作機(jī)制

健全的外管工作機(jī)制是做好外國人管理工作的重要保障。為此，黑河市公安機(jī)關(guān)建立、健全相應(yīng)的外管工作機(jī)制，保障外國人管理工作順利進(jìn)行。

1.建立政府職能部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，制定外國人管理聯(lián)席會(huì)議制度，定期組織公安、旅游、商務(wù)、外僑辦等相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人召開外國人管理聯(lián)席會(huì)議，共享信息，互商對策，形成以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、全市各部門共同參與的外國人管理工作格局。

2.建立公安內(nèi)部各警種聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，制定了一套完整的外國人管理辦法，明確各警種、各部門在外國人入境管理、住宿管理、出境管理等環(huán)節(jié)中的具體工作職責(zé)和任務(wù)，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部形成部門聯(lián)動(dòng)、分工明確的外國人管理工作格局。

3.建立外管工作考評機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)外管工作與其他公安工作“同部署、同檢查、同考核、同評比”，由出入境管理部門負(fù)責(zé)對派出所等相關(guān)職能部門開展外管工作情況，進(jìn)行督導(dǎo)檢查和對口考核。

（二）組建專業(yè)外管人才隊(duì)伍

黑河市公安機(jī)關(guān)積極響應(yīng)上級部門的號召，實(shí)施“人才強(qiáng)警”戰(zhàn)略，重視人才的引進(jìn)、發(fā)展和培養(yǎng)。黑河市各基層公安機(jī)關(guān)明確專職或兼職外管民警，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)外國人的管理工作；出入境管理部門發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，定期對基層外管民警進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)；針對黑河市地處中俄邊境，轄區(qū)內(nèi)停留、居留的俄羅斯公民多，俄語使用頻率高的特點(diǎn)，黑河市公安局整理并出版了《警務(wù)俄語》一書，書中收錄了警務(wù)工作中需要經(jīng)常使用的俄語詞匯、語句，如“派出所”、“交通執(zhí)勤”、“110指揮中心”，便于民警學(xué)習(xí)俄語，運(yùn)用俄語更好地開展工作；針對目前公安機(jī)關(guān)翻譯人才短缺的問題，招賢納仕，從黑河學(xué)院等大中專院校招募外國人管理服務(wù)志愿者，建立社會(huì)兼職翻譯人才庫，配合公安機(jī)關(guān)開展外國人管理工作。

（三）加強(qiáng)涉外法律法規(guī)的宣傳

針對往來黑河外國人的特點(diǎn)，黑河市公安機(jī)關(guān)不斷加大涉外法律法規(guī)的宣傳教育力度，方便入境的外國人了解我國關(guān)于外國人在華停留、居留的有關(guān)規(guī)定，從而提升其遵紀(jì)守法的意識(shí)，最大限度地減少因其不知法、不懂法造成的各種涉外案（事）件。黑河市公安機(jī)關(guān)在黑河口岸將中俄文對照的“外國人入境溫馨提示卡”和“警民聯(lián)系卡”發(fā)放給入境的外國人；在轄區(qū)內(nèi)的賓館、旅店、洗浴場所、飯店、商場都張貼了中俄文對照的《外國人在華住宿停留有關(guān)規(guī)定須知》；建QQ群發(fā)布各類消息和提示；走上街道，走進(jìn)居民區(qū)、涉外企業(yè)、口岸聯(lián)檢大廳，向群眾宣傳《中華人民共和國出境入境管理法》及相關(guān)涉外法律法規(guī)。

（四）強(qiáng)化外國人信息采集

信息采集是我國外國人管理的最基礎(chǔ)性的工作，信息的完整、準(zhǔn)確直接關(guān)系到管理工作的成敗。1999年，公安部取消了外國人定點(diǎn)住宿限制，入境外國人分散居住在各賓館、旅店，或租購的房內(nèi)，外國人住宿分散化特點(diǎn)日益突出。如何實(shí)現(xiàn)對散居在社會(huì)面上外國人的動(dòng)態(tài)管控，成為公安機(jī)關(guān)對外國人管理亟需解決的難題。針對這一問題，黑河市公安機(jī)關(guān)依據(jù)公共治理理論，重視社會(huì)參與，建立了以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，政府各職能部門、社會(huì)團(tuán)體、中國公民、外國人共同參與的互動(dòng)型外國人管理模式。

1.在旅店業(yè)住宿的外國人登記管理

賓館、旅店、洗浴場所是入境外國人作短期停留居住的主要選擇，因此，收集匯總賓館、旅店、洗浴場所外國人住宿登記信息成為外國人管理的第一要素。黑河市公安機(jī)關(guān)制定并出臺(tái)了旅店業(yè)場所接納外國人住宿許可制度，規(guī)定旅店業(yè)及洗浴場所須安全設(shè)施齊全，具備接待條件，才可留宿外國人；公安機(jī)關(guān)與旅店業(yè)及洗浴場所負(fù)責(zé)人簽訂《外國人管理工作責(zé)任書》，明確其職責(zé)；旅店業(yè)及洗浴場所安裝“證照通”，提高住宿登記的準(zhǔn)確率、及時(shí)率；出入境管理部門聯(lián)合治安部門，定期組織旅店業(yè)及洗浴場所的前臺(tái)人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，經(jīng)培訓(xùn)考核合格后，發(fā)放“培訓(xùn)證”，前臺(tái)人員持證上崗；治安、出入境管理部門、轄區(qū)派出所聯(lián)合開展大檢查，發(fā)現(xiàn)外國人信息登記不及時(shí)、資料填寫不齊全的，或存在中國人登記外國人住宿、一人登記多人住宿等問題的，當(dāng)場糾正，對存在安全隱患及管理漏洞的突出問題，責(zé)令其立即整改，并作出相應(yīng)處理。

2.散居在租、借、購房中的外國人的登記管理

將散居在租、借、購房中的外國人納入派出所實(shí)有人口管理范圍，派出所社區(qū)民警通過調(diào)查走訪，及時(shí)收集外國人基礎(chǔ)信息，掌握其活動(dòng)軌跡，做到“知來去時(shí)間、知自然情況、知來華事由”。在涉外企業(yè)、學(xué)校、涉外社區(qū)物建外國人管理聯(lián)絡(luò)員、協(xié)管員，居民區(qū)設(shè)立“樓長”，拓寬信息來源渠道，及時(shí)收集外國人住宿情況；加強(qiáng)出租屋管理，派出所與出租、出借、出售房屋的房主簽訂《安全責(zé)任保證書》，明確其治安責(zé)任，并填寫《境外人員租、借、購房情況登記表》，登記房主的聯(lián)系方式，建立一戶一檔的涉外房屋管理檔案。

（五）信息共享

在現(xiàn)代社會(huì)中，信息交換和信息共享是實(shí)現(xiàn)有效管理的可靠保障。為此，黑河市公安機(jī)關(guān)實(shí)施“科技強(qiáng)警”戰(zhàn)略，向科技借力，自主研發(fā)了黑河市公安機(jī)關(guān)外國人管理綜合信息平臺(tái)。該平臺(tái)含關(guān)聯(lián)信息查詢、旅店業(yè)比對、出入境比對、重點(diǎn)人員比對、統(tǒng)計(jì)查詢、數(shù)據(jù)維護(hù)、系統(tǒng)管理等七個(gè)數(shù)據(jù)庫，具有外國人住宿信息查詢、外國人出入境信息查詢、“8.39”外國人信息查詢、護(hù)照號碼勘誤、入住勘誤等二十四項(xiàng)功能，有效整合了外國人入境、住宿、出境等信息資源，實(shí)現(xiàn)了外國人管理信息“全警采集，全警共享，全警應(yīng)用”，提高了外國人管理的質(zhì)量和效能。通過外國人管理綜合信息平臺(tái)，將公安機(jī)關(guān)掌握的已辦理住宿登記的數(shù)據(jù)與邊檢部門的入境、出境數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合比對，掌握未按規(guī)定辦理住宿登記、簽證超期滯留等外國人動(dòng)態(tài)信息，為公安機(jī)關(guān)的信息研判提供保障。

（六）將服務(wù)理念貫穿于外管工作的始終

黑河市公安機(jī)關(guān)以新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)，加快職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)，積極推進(jìn)外國人管理由管控型向管理與服務(wù)并重型轉(zhuǎn)變，深化服務(wù)內(nèi)涵，提升服務(wù)水平。服務(wù)的內(nèi)涵不僅僅是向外國人提供各種便利措施，還應(yīng)包括提供安全的居住環(huán)境，保護(hù)其人身和財(cái)產(chǎn)安全等多個(gè)方面的內(nèi)容。

1.提供各項(xiàng)停留、居留便利。本著“特事特辦、急事急辦”的原則，方便特需人員辦理簽證和居留許可；針對部分在黑河市長期居住的老、弱、病、殘外國人，實(shí)行上門服務(wù)；以電話、短信等方式，提醒簽證、居留許可即將到期的外國人及時(shí)到公安機(jī)關(guān)辦理延期手續(xù)。

2.實(shí)施“警燈閃爍”工程，將外國人密集場所列為重點(diǎn)防控區(qū)域，加大治安巡邏力度，提高對外國人報(bào)警求助的快速反應(yīng)能力，創(chuàng)建良好的社會(huì)治安秩序，有效保護(hù)外國人的人身和財(cái)產(chǎn)安全。

3.在涉外場所張貼黑河市公安機(jī)關(guān)制作的“夜間出行要多人結(jié)伴，出行時(shí)間宜早不宜晚，出行路線宜亮不宜暗”等中俄文警示標(biāo)語，提高外國人自我保護(hù)和防范意識(shí)。

4.實(shí)行中俄文接警，同時(shí)與外事、醫(yī)療等部門形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保外國人的報(bào)警求助得到及時(shí)受理、處置。2013年3月23日，一俄羅斯兒童在黑河市停留期間突發(fā)疾病，被父母送至醫(yī)院就診，因語言不通，醫(yī)護(hù)人員無法進(jìn)行有效的救治，便報(bào)警求助，黑河市公安局接警后，立即派員趕到現(xiàn)場，通過翻譯幫助醫(yī)生了解情況，最終患者得到了及時(shí)的救治。2013 年5月31日，黑河市愛輝區(qū)一賓館內(nèi)發(fā)生一起俄羅斯公民被盜案件，涉案財(cái)物為10萬盧布和1200元人民幣。接警后，出入境管理部門配合刑偵部門立即展開調(diào)查，于6月1日將犯罪嫌疑人抓捕歸案，案件得以成功偵破，為受害人挽回了損失①該資料由黑河市公安機(jī)關(guān)出入境管理部門提供。。

（七）加大涉外案事件查處力度

涉外案（事） 件敏感性強(qiáng)，處置難度大，處置不當(dāng)易引發(fā)外交交涉，造成不良影響。為此，黑河市公安機(jī)關(guān)努力提高執(zhí)法水平，在執(zhí)法辦案中，嚴(yán)格遵循原則性和靈活性相結(jié)合、實(shí)體公正與程序公正并重的處置原則，做好涉外案（事）件處置工作。

1.及時(shí)受理、偵辦轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的涉外案事件，對外國人采取強(qiáng)制措施后，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，呈報(bào)黑龍江省出入境管理部門，由其通知其所屬國家駐華大使館、領(lǐng)事館[4]。

2.加大“三非”外國人清理整治工作力度，維護(hù)涉外治安秩序。首先，將聚集區(qū)、居民樓、商場、6個(gè)毗鄰關(guān)口和150多家旅店業(yè)列為重點(diǎn)管控部位，突出清查工作重點(diǎn)；其次，拓寬信息來源渠道，建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)中國公民提供線索；最后，出入境管理部門聯(lián)合相關(guān)警種開展清理整治“三非”外國人專項(xiàng)行動(dòng)，做到一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)決予以處理。2013年8月16日，黑河市孫吳縣公安局在工作中發(fā)現(xiàn)一名非法入境的越南籍公民，后成功將其遣返②該資料由黑河市公安機(jī)關(guān)出入境管理部門提供。。

三、黑河市外國人管理對邊境地區(qū)的啟示

分析和總結(jié)黑河市的外國人管理經(jīng)驗(yàn)，可以從中獲得以下啟示：

（一）放眼全局，構(gòu)建全方位、立體化的管控體系

積極爭取地方黨委、政府的支持，成立外國人管理領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化政府部門間的協(xié)調(diào)與配合，形成外管合力，實(shí)現(xiàn)對外國人“入境—住宿—居留—出境”的全方位、立體化跟蹤管理；邊境地區(qū)公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與邊檢部門的合作，掌握第一手的入境外國人信息，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)被動(dòng)受理外國人住宿申報(bào)到主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，上門走訪登記的轉(zhuǎn)變。

（二） 著手基礎(chǔ)，做好外國人管理基層基礎(chǔ)工作

信息采集、錄入是外國人管理的基層基礎(chǔ)工作，邊境地區(qū)公安機(jī)關(guān)應(yīng)建立科學(xué)、規(guī)范、高效的信息采集工作機(jī)制；利用社區(qū)民警人“頭熟、信息靈、反應(yīng)快”的優(yōu)勢，社區(qū)民警負(fù)責(zé)上門走訪，做好信息采集、錄入工作；發(fā)動(dòng)社會(huì)參與，充分發(fā)揮涉外企業(yè)、學(xué)校、居民區(qū)信息員、聯(lián)絡(luò)員、協(xié)管員的作用，及時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)外國人的動(dòng)態(tài)活動(dòng)軌跡；強(qiáng)化旅店業(yè)住宿登記的管理，確保外國人住宿登記及時(shí)、準(zhǔn)確；加強(qiáng)涉外出租房管理，建立一戶一檔的涉外出租房檔案，從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)工作信息化，信息工作基礎(chǔ)化。

（三）立足實(shí)際，采取富有邊境地區(qū)特色的外管措施

邊境地區(qū)公安機(jī)關(guān)應(yīng)從自身實(shí)際情況出發(fā)，探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)情，且科學(xué)合理的外國人管理模式，采取相應(yīng)的管理與服務(wù)措施，有效提高外國人管理與服務(wù)的質(zhì)量和效率。針對鄰國公民往來頻繁，轄區(qū)內(nèi)停留、居留外國人以鄰國公民為主的特點(diǎn)，推行雙語接警，張貼雙語宣傳標(biāo)語等措施，提高外國人服務(wù)水平。

總之，黑河市外國人管理工作取得了令人矚目的成就，形成了頗具地方特色的外國人管理方式與方法，為其他邊境地區(qū)的外國人管理提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn),有理由相信，推廣黑河市外國人管理的經(jīng)驗(yàn)可以使我國邊境地區(qū)外國人管理工作邁上一個(gè)新的臺(tái)階。

[1]王勝德.論強(qiáng)化外國人臨時(shí)住宿登記管理之對策[J].湖南公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2008，（6）：95-98．

[2]潘向?yàn){等.走向有序:廣州流動(dòng)人口犯罪問題研究[J].北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（3）：84-88.

[3]黑河中俄貿(mào)易區(qū)由大黑河島延伸到黑河市城區(qū)［EB/ OL］.新浪新聞中心［2004-1-18］http://news.sina.com.cn/c/ 2004-01-18/08061616404s.shtml.

[4]向黨.涉外警務(wù)概論[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社出版，2013.231.

[5]崔明錫.當(dāng)前公安邊防派出所執(zhí)法執(zhí)勤工作存在的主要問題及對策[J].湖南公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2008，（4）：111-113．

An Exploration and Analysis on the Experience in the Management of Foreigner——Take Heihe City in Heilongjiang Province as an Example

QUJia
(Chinese People's Public Security University,Beijing,100038)

Under the new situation,such as the increase of foreigners,complicated sources and dispersed foothold,public security organs in Heihe City have been taking a series of effective measures to perfect the management mechanism:make extensive law propaganda,strengthen information collection and information sharing,and form a relatively complete foreigner management system.It has been proved that Heihe City foreigner management system has achieved good social effects,and has offered referential ideas and methods in foreigner management experience for other border areas.

Heihe;Management of foreigners;Service;Experience;Enlightenment

D631.42

A

2095-1140（2015）01-0043-05

2014-11-28

屈佳（1983-），女，貴州都勻人，中國人民公安大學(xué)2012級涉外警務(wù)專業(yè)研究生。

（責(zé)任編輯：左小絢）