論信息公開訴訟中行政機關的舉證責任——涉及第三人權(quán)益的分析

伏創(chuàng)宇

（中國青年政治學院，北京100089）

論信息公開訴訟中行政機關的舉證責任
——涉及第三人權(quán)益的分析

伏創(chuàng)宇

（中國青年政治學院，北京100089）

若政府信息涉及到第三人權(quán)益，行政機關在行政訴訟中的舉證責任有必要進一步厘清，這其中既涉及到第三人權(quán)益的認定、征求意見程序的履行，又涉及到第三人權(quán)益與公共利益的衡量。涉及第三人權(quán)益與侵害第三人權(quán)益意涵不同，應慎重借用信息公開條例以外的其他法律規(guī)范的相關概念。第三人的意見僅具有程序保障的意義，行政機關仍需在最終的決定中說明理由。行政機關還應就是否涉及公共利益、公共利益與第三人利益的衡量承擔舉證責任。

信息公開；第三人；舉證責任；利益衡量

《政府信息公開條例》實施中的爭議主要集中在國家秘密以及第三人權(quán)益的豁免上。若政府信息涉及到個人隱私或者商業(yè)秘密，如何理解個人隱私或商業(yè)秘密？行政機關在信息公開決定作出前的征求第三人意見的法律意涵為何？若同時涉及公共利益，第三人權(quán)益與公共利益之間如何進行衡量？這其中充滿了實體問題的爭議，特別是相關概念的厘定、利益衡量的展開，恐怕很難通過具體的規(guī)范提供明確指引。行政訴訟中舉證責任的分配，將很大程度上化解這些需要在個案中澄清的實體問題。需要進一步追問的是，對涉及第三人權(quán)益的信息拒絕公開，行政機關在信息公開訴訟中應當承擔何種舉證責任？

2011年《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第四項賦予了被告對其信息公開決定說明理由的義務，這里的說明理由義務同舉證責任不可同日而語。說明理由的更多的體現(xiàn)為行政程序上的義務，舉證責任則是行政訴訟法上證明責任的分配，未能履行舉證責任需要承擔訴訟上的不利后果。說明理由的內(nèi)容主要局限于事實與法律依據(jù)上，缺乏對行政決定的正當性更深入的關切。說明理由所要達到的標準只需要達到可能的程度，而舉證責任所要達到的是更高的證明標準（且不論行政訴訟的證明標準是什么）。因此，如果對政府信息公開條例作出解讀，即行政機關在行政訴訟中僅僅需要對履行告知和說明理由義務進行舉證，則混淆了說明理由與舉證責任的區(qū)別。

因此，若政府信息涉及到第三人權(quán)益，行政機關在行政訴訟中的舉證責任有必要進一步厘清，這其中既涉及到第三人權(quán)益的認定、征求意見程序的履行，又涉及到第三人權(quán)益與公共利益的衡量。

一、對第三人權(quán)益的認定

行政機關對涉及第三人權(quán)益的信息具有進行審查的法定職權(quán)，并對此負有舉證責任。而審查的第一步，是需要確定申請公開的信息是否屬于“個人隱私”或者“商業(yè)秘密”的范疇。如果政府信息涉及到第三人權(quán)益，行政機關應當履行征求意見程序，如何理解政府信息公開條例規(guī)定的“第三方不同意公開的，不得公開”呢？是否第三人的不同意意見構(gòu)成行政機關不公開的正當性基礎，顯然我們應當對此作出否定回答，此以系爭信息涉及第三人權(quán)益為前提，第三人不同意并非決定性的唯一考量要素。若被告未能提供證據(jù)證明政府信息屬于商業(yè)秘密或個人隱私，應視為未履行舉證責任。司法實踐中亦有判決作出類似解讀，從而對規(guī)范的適用進行回應①參見劉玉翠不服北京市國土資源局房山分局政府信息不予公開告知決定案，北京市東城區(qū)人民法院行政判決書，（2011）東行初字第74號，2011年5月20日判決。該判決提到：“被告亦未提供證據(jù)證明上述信息屬于商業(yè)秘密抑或個人隱私，該部分答復主要證據(jù)不足。”。

證明政府信息涉及第三人權(quán)益實際上是法律的適用問題，行政機關不可避免地要對“個人隱私”或者“商業(yè)秘密”進行釋義并在個案中予以涵攝。然則，法律文本上并未對此提供明確的指引，司法實務亦對這些概念的認定顯得無所適從。概念界定上的困難往往成為司法實務回避積極審查的“擋箭牌”，在法院判決說理不充分的環(huán)境中，司法往往更加保守。甚至有法院認為，第三人權(quán)益的認定應當結(jié)合不同的時期狀況進行判斷②法院認為：“政府信息是否應予保密，應結(jié)合不同的時期狀況確定。在不同的時期，公開政府信息是否危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，是否涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的可能性是不同的，政府應當根據(jù)社會發(fā)展的需要，規(guī)范、細化信息公開制度，逐步擴大政府信息公開的范圍。”參見屈松峰訴鄭州市物價局政府信息公開上訴案，（2009）鄭行終字第185號，河南省鄭州市中級人民法院判決書，二○○九年七月二日。。據(jù)此觀點，商業(yè)秘密、個人隱私的界定具有動態(tài)性，并且屬于政府享有的廣泛政策空間。這將導致行政機關在信息公開決定上的恣意，并使得其逃逸于外部監(jiān)督與司法控制之外。

第三人權(quán)益的認定應當在現(xiàn)行法律規(guī)范的視角下展開。有學者指出：“申請公開的政府信息是否涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私,取決于依據(jù)何時的法律規(guī)范來認定。”[1]但顯然，現(xiàn)有的法律規(guī)范無法為第三人權(quán)益的認定提供更為細致的依據(jù)。司法實踐中，法院有時也會借鑒民商法領域中相關概念的界定。“隱私”的概念首次由1982年的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》予以規(guī)定，隨后在民法通則、1988年最高人民法院關于民法通則的司法解釋、2001年最高人民法院關于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責任若干問題的解釋等規(guī)范中得到了確認。2010年施行的《中華人民共和國侵權(quán)責任法》首開先河，確認了隱私權(quán)作為一項民事權(quán)利予以保護。但無論是“個人隱私”還是“隱私權(quán)”，現(xiàn)有的民事法律都未進行具體的概念界定。

“商業(yè)秘密”的含義可見諸于最高人民法院公布的《關于適用(中華人民共和國民事訴訟法＞若干問題的意見》第一百五十四條以及《中華人民共和國反不正當競爭法》第十條，法院在一些判決中即采用了反不正當競爭法中的定義，如在“孟某訴上海市虹口區(qū)房屋土地管理局信息公開答復糾紛案”的判決中，法院認為：“這里所稱的商業(yè)秘密，是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益、具有實用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的經(jīng)營信息。因勞務合同屬于企業(yè)行為，有委托、費用等經(jīng)營信息，屬于權(quán)利人不欲為公眾所知悉、能為其帶來利益的經(jīng)營信息，被告以此認定為商業(yè)秘密，經(jīng)詢問權(quán)利人后決定不予公開，與法無悖。”③孟某訴上海市虹口區(qū)房屋土地管理局信息公開答復糾紛案，上海市虹口區(qū)人民法院行政判決書，(2008)虹行初字第39號，二OO八年九月二十二日。

司法實務中，法院或參酌，或直接適用不正當競爭法中有關商業(yè)秘密之定義。這種做法忽略了私法與公法之間在理論基礎與價值追求上的根本差異，有待商榷。私法強調(diào)意思自治與個人自由的保護，主要著眼于個人私權(quán)利的保護，而政府信息公開條例的核心宗旨在于公民知情權(quán)的保障，以信息公開為原則，以不公開為例外，對個人隱私和商業(yè)秘密的認定必然與私法上的界定存在差異。如美國在早期亦適用私人侵權(quán)行為法中 “商業(yè)秘密”（trade secret） 之概念，但哥倫比亞特區(qū)巡回法院于1983年之市民健康研究團體事件判決中改采較侵權(quán)行為法更為狹義之見解①參見Public Citizen Health Research Group v.FDA,704 F.2d 1280,1288(D.C.Cir.1983).。

而且，涉及第三人權(quán)益與侵害第三人權(quán)益應屬不同層次的概念，前者僅僅從個人隱私或者商業(yè)秘密的一般涵義來進行闡釋，后者還需要結(jié)合具體的個案，特別是與政府信息公開的價值進行結(jié)合分析而得出結(jié)論。“涉及”側(cè)重概念的視角，凡符合“種類定義”之信息，即可豁免公開，而“侵害”以損害為基礎，僅公開將對特定利益造成損害或有造成損害之虞(would be likely to harm)，行政機關始得豁免公開。若簡單地以政府信息涉及第三人權(quán)益拒絕公開，則混淆了政府信息公開下的公共利益與第三人權(quán)益的價值沖突，亦誤讀了現(xiàn)行規(guī)范所確立的損害基礎豁免。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第八條“政府信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的，人民法院應當認定屬于不予公開范圍”②參見《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第8條。無疑僭越了政府信息公開條例的規(guī)范含義，

對“侵害”的理解還當在具體的個案中進行。是否構(gòu)成侵害，應當考慮到信息公開申請人是否知曉、隱私權(quán)針對特定主體的縮減（如針對公務員）等因素。在松青訴北京市公安局朝陽分局案中，北京市朝陽區(qū)人民法院認為：“《中華人民共和國政府信息公開條例》中雖未對“個人隱私”作出明確的界定，但對于以涉及個人隱私為由不予公開某一信息仍需結(jié)合具體案情進行考量。”③松青訴北京市公安局朝陽分局案，北京市朝陽區(qū)人民法院行政判決書，（2012）朝行初字第172號。針對原告要求被告公開“1996年陳冰戶口從首都師范大學遷入北京市朝陽區(qū)和平街13區(qū)6樓7單元7號時，辦理陳冰戶口遷入時陳冰工作接收單位證明”。具體到本案中，法院認為，在本案中，申請公開信息的原告系與第三方同一戶籍登記的戶主，原告通過戶籍登記情況已較為了解第三方的相關身份信息情況。在此情況下，被告仍以原告申請公開的信息涉及第三方個人隱私為由不予公開應當認定為事實不清、證據(jù)不足。戶籍信息從一般的意義上當屬個人隱私，但基于申請人知曉，對其公開不構(gòu)成對隱私權(quán)的侵害。同樣在周俊英訴北京市朝陽區(qū)房屋管理局案中④參見周俊英訴北京市朝陽區(qū)房屋管理局案，北京市朝陽區(qū)人民法院行政判決書，（2010）朝行初字第10號。，法院推翻了行政機關對“商業(yè)秘密”一詞的解釋。

政府信息公開條例沒有明確規(guī)定“個人隱私”、“商業(yè)秘密”的涵義，然則這并非立法之漏洞。行政機關的舉證責任應當達到何種程度，這需要從立法的精神與體系上提供原則性的指導，從而有利于法院在個案中予以審查：

第一，對“個人隱私”或“商業(yè)秘密”的界定，應當在政府信息公開條例的宗旨與語境下進行。法律概念的內(nèi)涵都離不開特定的立法價值與體系，若簡單地照搬私法中的相關定義，將對政府信息公開條例本身的立法價值造成根本性的損害。現(xiàn)行的行政法規(guī)范之所以未對“個人隱私”或“商業(yè)秘密”作出具體界定，意在將具體法律適用的空間留給行政機關。但司法機關不能以此為由逃避其應履行的審查義務，盡管缺乏確定的標準可資依據(jù)，但應當考察立法授權(quán)行政對不確定法律概念具體化的原本意圖。實踐中司法的怠惰與保守，只會使得政府信息公開旨在保護公民知情權(quán)的立法價值遭受損害。同時，行政機關的說明理由義務亦在司法審查中具有重要意義，法院應當通過個案的監(jiān)督，促進行政機關的信息公開決定更加理性化，更好地貼近信息公開法的立法意圖。

第二，加強案例指導制度在政府信息公開案件中的運用。政府信息涉及的內(nèi)容紛繁復雜，是否涉及或侵害“個人隱私”或“商業(yè)秘密”，往往難以確定。“從許多國家的政府資訊公開經(jīng)驗看，匹配于判例的功能，當可以緩解其中的緊張關系，不失為一種行使有效的良策。”[2]對于行政機關之解釋，法院的審查也不能“天馬行空”。在法律規(guī)范未提供明確依據(jù)的情形下，法院作為信息公開的保障主體，可以通過案例制度對“個人隱私”或“商業(yè)秘密”的內(nèi)涵在個案中予以闡釋。而且，這種解釋應當堅持信息公開推定原則。對于信息公開法而言，“其中充斥諸多不確定法律概念，如從寬解釋，即頗有可能淘空資訊公開之立法原意，故理應秉持限制公開應屬例外之基本原則，從嚴限制本條之適用。”[3]

第三，對涉及或侵犯第三人權(quán)益的認定應當由行政機關承擔舉證責任。信息公開行政訴訟相對于其他行政訴訟案件的特殊性是，行政機關單方掌握信息資源，對審查是否應當公開存在便利和優(yōu)勢，理應承擔更多的舉證責任[4]。以公開為原則，以不公開為例外，意味著行政機關在作出不公開決定時應當格外謹慎。該舉證責任要求行政機關不僅提出具體的規(guī)范依據(jù)，還應當結(jié)合具體個案對是否涉及個人隱私或商業(yè)秘密作出說明，并展開利益衡量，分析與比較個人隱私或商業(yè)秘密的價值與政府信息公開所保護的知情權(quán)及公共利益之間，究竟孰大孰小。

二、征求第三人意見的程序履行

事前通知程序是用于保護第三人權(quán)利的程序，其要求行政機關在公開信息前通知第三人，這是行政機關對第三人應當履行的最基本的義務，也是保障第三人合法權(quán)益的基礎。

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，只要申請公開的政府信息涉及第三人的個人隱私或商業(yè)秘密，那么就應當啟動告知程序。行政機關征求第三人意見后，如果第三人同意公開，基于個人權(quán)利的自我放棄，該意見當然能夠成為政府信息公開決定的正當性依據(jù)。如果第三人對行政機關的意見有異議，則行政機關應對第三人異議進行審查，以確定該異議是否成立。

政府信息是否涉及第三人的個人隱私或商業(yè)秘密，這種初次判斷權(quán)掌握在行政機關手上。若未能正確地行使判定權(quán)，使得事前通知程序未啟動，將可能損害第三人的合法權(quán)益，同時，也削弱了信息公開決定本身的正當性。若政府作出拒絕公開決定，勢必應當對征求第三人意見程序進行舉證，這是正當法律程序原則的要求。有學者認為，被請求公開的信息對第三人權(quán)利影響輕微或者不構(gòu)成影響，從成本效益平衡的角度出發(fā)，則不必啟動《條例》第二十三條規(guī)定的保護制度[5]。這實際上忽視了信息公開的特點。行政機關對個人隱私或商業(yè)秘密的判斷在特定情況下往往存在模糊地帶，伴隨著一定的風險，因為一旦突破程序的保障，向申請人公開相關的政府信息，由此帶來的損害是難以彌補的，即使是通過損害賠償?shù)姆绞剑螞r我國的國家賠償法對違法的信息公開所帶來的損害賠償未提供充足保護。第三人征求意見程序主要具有程序上的價值，通過正當法律程序的構(gòu)建，避免行政機關決定恣意損害第三人權(quán)益，確保行政決定的理性，為信息公開決定的合法性和適當性增加程序保障。

因此，對于以涉及個人隱私或者商業(yè)秘密為由的拒絕公開決定，行政機關應當進行舉證，其履行了征求第三人意見的義務，而且應當采用書面形式。第三人之意見僅僅對行政機關之最終決定具有參考作用，并不能實質(zhì)上拘束行政機關，但征求第三人意見程序卻對第三人權(quán)益具有重要的價值，法院在訴訟中對程序?qū)彶閼獔猿忠环N相對于實體審查更為嚴格的審查標準[6]。如果第三人不同意公開，行政機關還應當對此進行舉證。將此舉證責任課予行政機關，并非賦予第三人不同意公開意見對行政機關的實質(zhì)約束力，而是為了防止行政機關濫用權(quán)力，憑借第三人的反對意見，規(guī)避政府信息公開的義務。同時，實踐中還會遇到第三人超過期限不予表明態(tài)度的情形，對此應視為第三人放棄程序上申辯權(quán)利，作出信息公開的推定。

《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十三條徑行規(guī)定：“第三方不同意公開的，不得公開”，似乎可以從中推論出來的是，第三人不同意公開，行政機關即不得公開，法律文本的隱晦不明，使得行政權(quán)肆意地將第三人的不同意奉為信息公開豁免的正當性基礎，也導致司法的保守。當然亦有司法判決展示了理性與開放的精神，對于行政機關主張已履行第三人征求意見程序并得到第三人不同意之答復，法院進行了重新審查，此種做法值得肯定。是否涉及或侵害個人隱私或商業(yè)秘密，不依賴于權(quán)利主體個人的主觀意見，這種認同未必符合隱私或商業(yè)秘密的實質(zhì)涵義。第三人之不同意意見僅僅作為行政機關公開或不公開決定的參考，仍然需要受到第三人之權(quán)益是否存在的限制。

行政機關聽取第三人意見源于正當程序的要求，促進行政機關最終決定的合法性與正確性。行政機關不必受到第三人反對意見的拘束，可獨立斟酌系爭信息是否涉及第三人權(quán)益、是否侵害第三人權(quán)益，甚至就信息公開對公共利益的促進與對第三人權(quán)益的影響進行利益衡量。“在程序上，第三人的反對意見對行政機關的終局決定具有約束力，行政機關應當在終局決定書中對第三人的反對意見作出回應。”[5]第三人的意見僅僅具有程序保障的意義，行政機關仍然需要在最終的決定中說明理由，當然包括對第三人意見的具體反饋。因此，程序上的舉證責任還不充分，行政機關還應當對是否屬于“個人隱私”或“商業(yè)秘密”、是否侵害個人隱私或商業(yè)秘密進行舉證。在這個問題上，已有司法判決對此進行了強有力的回應：“行政機關在不作審查的情況下，徑行征求第三方北京金隅礦業(yè)有限公司意見，并以第三方北京金隅礦業(yè)有限公司不同意公開作為信息不予公開的理由，缺乏法律依據(jù)。”①孟令國不服被告北京市房山區(qū)周口店鎮(zhèn)人民政府政府信息行政答復案，北京市房山區(qū)人民法院行政判決書（2013）房行初字第42號，2013年5月30日判決。

總而言之，第三人的不同意意見不能充分說明行政機關舉證責任的履行，否則，這將對信息公開條例的實施與推進構(gòu)成極大的阻礙。

三、利益衡量義務

信息公開決定中往往充滿了價值衡量，行政機關在行政訴訟中應當對利益衡量承擔舉證責任，這也應成為司法審查的核心。對于關涉第三人權(quán)益是否構(gòu)成豁免公開的關鍵，在于如何進行利益衡量。這種利益衡量不僅在第三人權(quán)益與信息公開申請人的權(quán)益之間展開，還應該考慮到信息公開的公共利益面向，其不僅在于實現(xiàn)信息公開請求權(quán)人的個人利益，更為重要的是，信息公開意在促進民主政治的發(fā)展和透明政府的建設，是法治政府建設的基本前提。

目前信息公開案件爭議的主要問題，大多圍繞著信息公開請求人的原告資格與政府信息是否涉及到國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私展開。這就導致信息公開爭議往往局限于申請人申請公開的利益與第三人利益之間的較量，公共利益的考量無形之中被抹殺了，如李某訴鎮(zhèn)政府請求公開拆遷信息案關涉利益衡量的爭議，法院卻直接以公共利益無涉否定了這種利益衡量的可能②參見李某訴鎮(zhèn)政府請求公開拆遷信息案,本案的資料來源于《北京首例信息公開案宣判 市民告贏鎮(zhèn)政府》，載《新京報》2009年7月5日。。利益衡量往往在實務中沒有受到法院的關注和重視，這很大程度上源于我國政府信息公開條例設定了“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等需要”的請求門檻，若原告不能合理說明申請獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，則法院根本不會進入到實體審查中。

信息公開訴訟作為一種新的訴訟類型，其舉證責任仍然未在新近修改的行政訴訟法中得到明確規(guī)定。而最高人民法院的司法解釋僅僅規(guī)定了行政機關基于公共利益決定公開的，應當對公共利益的認定及不公開可能對公共利益造成重大影響的根據(jù)進行舉證。顯然，該司法解釋意在保護第三人的權(quán)益，防止行政機關因公共利益的考量而損害第三人的權(quán)益。這種偏向性的司法解釋設定了前提條件“因公共利益決定公開的”，其對舉證責任的規(guī)定仍然隱晦不明。

尚有疑問的是，行政機關以政府信息以涉及第三人的隱私或商業(yè)秘密為理由決定不予公開時，是否需要就利益衡量進行舉證？雖然新的行政訴訟法、政府信息公開條例及司法解釋都未明確規(guī)定，但行政機關同樣應當就是否涉及公共利益、公共利益與第三人利益的衡量進行舉證。理由有以下三點：

第一，政府信息公開條例第十四條第四項實際上賦予了知情權(quán)作為客觀權(quán)利的內(nèi)涵，公共利益被納入到利益衡量之中。從文本上進行解釋，如果政府信息涉及到第三人權(quán)益，但若對公共利益造成重大影響，行政機關可以公開。這里的“可以”并不意味著行政機關的裁量權(quán)，因為除了對第三人權(quán)益進行考察外，信息公開決定的作出還需要考慮到是否涉及到國家秘密、是否屬于過程性信息等因素。

第二，對公共利益進行考量是信息公開原則的要求。“政府資訊既以公開為原則，限制為例外，則政府機關拒絕公開所請資訊時，自應舉證（說明）系爭資訊何以該當于某些豁免公開。”[7]美國信息自由法第五百五十二章（a）(4)(B)規(guī)定：“聯(lián)邦地方法院在處理此類案件時，均應重新裁決該類事項，并得秘密審閱該些機構(gòu)資料記錄之內(nèi)容，俾便決定該些資料記錄內(nèi)容之全部或部分，是否應依本法第（b）條所列舉之任何例外條款而加以拒絕，且該行政機關應就該拒絕事項規(guī)定是否合理負舉證責任。”《加拿大信息獲得法》第四十八條規(guī)定：“法院于進行審理依第四十一條或第四十二條所提聲請案件之訴訟程序時，證明政府機關首長拒絕提供所請求記錄之全部或一部系依法辦理之舉證責任，應由該主管機關負擔之。”英國信息自由法第十七條規(guī)定：“公共機關在受理信息公開的申請后，如果所申請信息授予豁免公開的范圍，必須說明為什么適用豁免規(guī)定（如果理由并非十分明顯的情況下）。”由是以觀，對利益衡量舉證責任由行政機關承擔是主流的做法，通過舉證責任的分配，限制行政機關在實體問題上可能的恣意。

第三，利益衡量應當屬于法律適用，而非行政裁量。如果此判斷成立，行政機關應當對利益衡量進行舉證，這也是現(xiàn)行行政訴訟法舉證責任的要求。第三人權(quán)益的強弱與公共利益密切相關。涉及第三人權(quán)益與第三人權(quán)益的保護系兩種不同的概念，信息公開不保護所有的第三人權(quán)益，只有在公開對隱私權(quán)或商業(yè)秘密造成不當侵害時才提供保護。無論是“個人隱私”、“商業(yè)秘密”還是“公共利益”，都屬于規(guī)范上的不確定法律概念，行政機關應當在個案中結(jié)合具體的情形，進行解釋與衡量，法院作為法律適用的機關，是立法的守護者，應當考察行政機關的衡量是否貫徹了政府信息公開條例的精神與原則，衡量是否存在瑕疵，對此而言，行政機關并不享有裁量的空間。

作為最高人民法院公布的2013年十大信息公開案例之一，楊政權(quán)訴肥城市房產(chǎn)管理局二審行政判決指出：“在保障房制度中，當涉及公共利益的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與申請保障性住房人一定范圍內(nèi)的信息隱私相沖突時，應將保障房的公共屬性放在首位，使獲得這一公共資源的公民讓渡部分個人信息，既符合比例原則，又利于社會的監(jiān)督和保障房制度的健康發(fā)展。”①楊政權(quán)訴肥城市房產(chǎn)管理局二審行政判決書，山東省泰安市中級人民法院行政判決書，（2013）年泰行終字第42號。利益衡量屬于法律適用問題，法院應當對行政機關的利益衡量進行完全審查，對何謂公共利益、公共利益與第三人利益的衡量重新審理。

因此，不管行政機關的決定是公開信息，還是不予公開信息，都應當對公共利益的衡量承擔舉證責任。政府信息對公共利益的影響之評估相比一般行政行為更加具有難以評估性，信息的擴散性、對公共利益之影響、因果關系的判斷都存在較大的難度，不同種類的政府信息之對公共利益之影響亦可能存在差異[8]。行政機關作為執(zhí)法者，在信息的掌握上與利益考量上具有專業(yè)上的優(yōu)勢，理應承擔更多的舉證責任。

四、結(jié)語

個人隱私、商業(yè)秘密等第三人權(quán)益與信息公開促進的公共利益屬于一體兩面，行政機關不可避免地要對不確定法律概念進行解釋、適用并展開利益衡量。然則，法律通過“個人隱私”、商業(yè)秘密“、“公共利益”等不確定法律概念，并非要賦予行政不受任何審查和監(jiān)督的判斷余地，而是冀圖行政機關在具體的個案中，結(jié)合信息公開立法的價值與精神，通過法律適用與利益衡量，作出恰當?shù)臎Q定。司法機關作為立法的保障者與行政的監(jiān)督者，應當在立法的精神與框架內(nèi)，對行政機關的法律適用與利益衡量進行全面審查。

明確行政機關在行政訴訟中的舉證責任具有重要的意義，有利于克服司法的保守主義，為司法的全面審查提供更為明晰的標準，也有利于當事人訴權(quán)的保護。若政府信息涉及到第三人權(quán)益，行政機關在行政訴訟中的舉證責任應當包括第三人權(quán)益的認定、征求意見程序的履行，以及第三人權(quán)益與公共利益的衡量。

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[8]伏創(chuàng)宇.兩岸信息公開豁免案例之比較評析—以個人隱私和商業(yè)秘密之探討為中心[J]，行政法論叢，（13）.

On the Burden of Proof of Administration in Administrative Litigation of Governmental Information Disclosure——Analysis involved Rights and Interests of Third Party

FUChuang-yu
(China Youth University of Political Science,Beijing,100089)

If governmental information is related to rights and interests of third party,the burden of proof of administration in administrative litigation is necessary to be further clarified,which involves identification of interests of third party,fulfillment ofconsultation and interest balance between third party and the public. Involving is different from infringement,and related concepts should be carefully borrowed from other legal norms of public information outside of the ordinance.The third views has only a procedural protection significance,administrative organs still need to explain the reasons in the final decision,including specific feedback on opinions of third party.The burden of proof shall lie upon administration,including whether involving public interests,interest balance between public interest and the interests of third party.

disclosure of governmental information;third party;burden of proof;interest balance

D925.3

A

2095-1140（2015）01-0080-07

2014-10-23

2013年北京市社科聯(lián)青年社科人才資助項目“北京市信息公開的實踐評估及制度完善”（2013SKL043)

伏創(chuàng)宇（1982-），男，湖南汨羅人，中國青年政治學院法學院講師，法學博士，主要從事行政法與行政訴訟法學研究。

（責任編輯：天下溪）