城鎮化背景下小產權房成因探析

楊倩雯

（南京師范大學 法學院，江蘇 南京210023）

一、“小產權房”的概念及現狀

“小產權房”并不是一個法律用語，而是在社會生活中逐漸形成的約定俗成的稱呼。目前對于小產權房的概念總體可歸納為三種：第一種是基于商品房所有人進行劃分，開發商所擁有的待售商品房是“大產權房”，而購房人的產權是由開放商的產權分割而來，所以稱之為“小產權房”。第二種的判斷標準是房屋再轉讓時是否需要繳納土地出讓金，不需要繳納的是“大產權房”，反之則是“小產權房”，具體包括經濟適用房、政府及原國有企事業單位的集體住房等。第三種按照房產證發證單位區分，由縣級以上人民政府房管部門發放證書的是“大產權房”，而由鄉鎮政府、街道辦事處發放房產證的是“小產權房”[1]。第一、第二種“小產權房”都是合法的，引起較大爭議的是第三種“小產權房”，本文所要探討的也正是這一種“小產權房”。

將第三類“小產權房”具體下個定義：小產權房是指在集體土地上建設的、未繳納土地出讓金等費用，由鄉政府或者村委會頒發產權證明，向本集體以外的人出售的房屋。

以全國范圍內的統計數據來看[2]，若以公式“小產權房竣工面積＝全社會住宅竣工面積－城鎮住宅竣工面積－農村農戶住宅竣工面積。”計算每年度小產權房增加的面積，從1995年到2010年，小產權房數量在此期間雖偶有下降，但整體觀之，自1998年起即使國務院、國土部門多次下發政策命令禁止建設、買賣小產權房，其每年的竣工面積仍舊成上升趨勢。

二、“小產權房”出現的根本因素

“我國城鄉二元分割的土地管理制度是小產權房產生的制度根源，學者已達成共識。”[3]但是筆者認為，僅就二元化的土地制度并不能完整催生出“小產權房”的種子，二元分割的土地制度是一個前提性要素，除此以外，還需要現行的土地征收補償標準以及“地隨房走”制度。假如我國實行的是“房地分離”制度，則雖然集體土地使用權不能轉讓，將建設在集體土地之上的房屋賣給本集體以外的成員卻也不會引起是否合法的爭議；假如我國現行的土地征收補償標準能給予失地農民合理的補償，使他們能夠分享土地增值利益，那么農村集體成員愿意冒著違法的風險建設、買賣小產權房的可能性也會大大減小。由此看來，正是在二元土地管理制度、“房地一體”、現行土地征收標準這三種制度的共同作用下，中國的“小產權房”問題才有了生根發芽的可能性。

（一）城鄉二元分割的土地管理制度

我國《憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”即意味著我國土地的所有權分為國家所有和集體所有。加之《土地管理法》第43、44條的規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”2002年國土部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》明確了“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”。從《憲法》、《土地管理法》到《規定》等一系列法律、法規的出臺，使土地出讓的一級市場牢牢掌握在國家手中，農村集體土地想要上市流通的唯一辦法就是先通過國家征收將集體土地轉為國有土地，進而用“招拍掛”、劃撥等方式進入市場。

如前所述《憲法》規定了“農村和城市郊區的土地”、“宅基地和自留地、自留山”屬于集體所有，但是并未明確究竟誰是該所有權的主體，“長期以來，我國農村集體土地所有權由鄉（鎮）、村、村民小組共享”[3]實際上集體土地所有權的行使較為混亂，利益面前，有權主體蜂擁而上，出現了產權行使越位、缺位現象。

此外，集體土地所有權并不是一個完整的權利，法理上所有權應當包含占有、使用、收益、處分四項權能，但實際上處分權出于缺失狀態。農村集體經濟組織是土地所有權人，然而集體組織并無自由處分土地的權利，否則將違背《土地管理法》等關涉到農地產權制度的行政法律法規的強行性規范。

（二）“地隨房走”制度

我國實行的是“房地一體”的立法模式[4]，亦即在買賣房屋時，房屋所占有的土地使用權隨之一并轉移，“房隨地走”或者“地隨房走”。正是在這樣一種模式之下，雖然在非耕地的集體土地上建房不存在違法情況，但由于集體土地使用權不可轉讓給本集體以外的成員使用，因而建在集體土地上的房屋也不能賣給集體以外的第三人，即“小產權房”的流轉受到限制。

（三）土地征收制度利益分配不合理

《土地管理法》第47條規定：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的6~10倍。征收的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的4~6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的15倍。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。”

以上規定是土地征收標準的法律依據，看似合情合理，失地農民能夠得到很好的補償。但若與不斷攀升的房地產價格相比，農民并未享受到土地增值所帶來的巨大收益。依據學者的計算[5]，假設北京市某郊區被征地50畝，全部征地補償費用大約是400萬元不到，而按照北京市商品房樓面地價計算賣地50畝的收入，最高的是24437.9萬元，最低的是8630.4萬元，分別是征地補償款的61.1倍、21.6倍。另有調查顯示[6]，被征用的土地收益分配格局是地方政府占20%~30%，企業占40%~50%，村級組織占25%~30%，失地農民僅占5%~10%。在集體土地轉為國有土地的過程中，失地農民事實上損失了許多經濟利益，無怪乎農民選擇了繞過土地征收、自己建房賣房以賺取金錢的方式。

三、“小產權房”發展的影響因素

小產權房在上世紀90年代中后期在部分核心城市已經初具規模，進入新世紀后，由于城鎮化速度加快、人口流動增大，加之小產權房自身地理優勢、環境優勢等影響因素，使得小產權房的發展愈演愈烈，呈現出全國主要城市遍地開花的現象。分析其加速發展的影響因素，主要有以下幾點：

（一）城鎮化的高速發展

城市化是現代化的一個標志，目前中國正在的是以政府征地為主導的城市化，這種中國式的城市化直接促成了小產權房的發展。

1.城市化使得近郊變城區、遠郊變近郊。2010年我國城市建成區面積比1995年、2000年、2005年分別增長了212%、78.5%、23.2%[5]，城市地域的拓展使得原本不能享受城市公共設施的郊區也建成了較為方便的公共交通設施，并能夠與城市的公交系統形成對接。至此小產權房拉近了和商品房地理位置上的劣勢。

2.城市化促進人口流動、城市房屋需求加大、房價上升。根據國家統計局的統計數據，2005年的城鎮就業人員為27331萬人，比2004年新增加970萬人，凈增加855萬人。十年之后，2014年的城鎮就業人員39310萬人，全年城鎮新增就業1322萬人；全國農民工總量為27395萬人，其中外出農民工16821萬人；全國人戶分離的人口為2.98億人，其中流動人口為2.53億人。10年的時間，城鎮就業人員多了一億多人，這必然會導致城市房屋需求的增加。另外，農村人口流動進入城市，騰空了部分房屋，為小產權房開發提供了一定量的空間。

與此同時，在城鄉居民收入水平不斷提高、消費結構改善、政府增加出讓土地收入、開發商經營成本增加等多重因素的作用下，房地產價格虛高，商品房價格在近年來一路攀升，國家管控措施卻未能起到“降溫”作用，讓許多中低收入購房者“望房興嘆”。

兩相比照，一方面城市房屋越來越緊俏，另一方面房屋價格居高不下，有迫切住房需求的消費者只好把目光投向處于城市近郊、價格低廉的小產權房。

（二）住房保障體系不完善

1994年國務院《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》、1998年國務院《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》、2003年國務院《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》等文件都要求進行房改、建立保障性住房，然而事實上國家住房改革的目標并沒有達到。

我國欲建設的住房保障體系包括：經濟適用房、廉租房、住房公積金、限價房和公共租賃房等。以經濟適用房為例，其覆蓋面積相較于需求而言仍舊不足。截至2011年，廣州市共建設5處經濟適用房小區，竣工面積200萬平方米，為3萬多戶家庭解決了住房困難，這個數字與廣州市的低收入住房困難戶相比有很大的差距[7]。

其次，經濟適用房的價格相較于小產權房并無吸引力。根據調查，小產權房的價格在商品房價格的30%左右[8]。南京棲霞區是小產權房較為集中的地方，通過網上數據調查，棲霞區的商品房價格一般在15000~20000元/m2[9]，則棲霞區小產權房的價格應在5000~6000元/m2左右。而通過《2014年南京市經濟適用房上市指導價格》[10]可知棲霞區的經濟適用房價格最高為9500元/m2，最低為4700元/m2，且價格區間集中在7000元~8000元/m2，經濟適用房價格仍高于小產權房價格。

再有，我國還設置了住房公積金制度，該項制度是政府為解決職工家庭住房問題的政策性融資渠道，所在單位及職工個人按月繳納一定比例的住房公積金，專職用于職工建房、購房，并可提供住房貸款。然而這項制度也未取得預期成果。根據世界銀行2006年的《中國經濟季報》，“截至2005年底，中國有6330萬人繳納住房公積金，累計金額6260億元人民幣，但只有45%的住房公積金被用來發放住房貸款，而且只有17%的繳費者獲得了公積金貸款。”[11]。到2014年，“全國住房公積金的資金使用率為70%，接近商業銀行程度。”“2014年全國有342個住房公積金管理中心，貸款發放率高于85%的有49個，大部分管理中心貸款發放率集中在50%到75%之間。”[12]

（三）管理部門職權不明晰[7]

“小產權房”涉及集體土地、建設在集體土地上的房屋兩重問題。我國《土地管理法》第66條第1款：“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。”即涉及違反土地管理法律法規行為的由國土資源局管理部門監督檢查；而《城市房地產管理法》將監管城市房屋建設和銷售的職權賦予給房屋管理部門；假如小產權房建設在耕地、林地等農用地上，則農業部門也有監管權能。處理小產權房問題處于各個職能部門權能的交匯點上，兼之小產權房牽涉利益復雜、小產權房治理的高成本以及放縱小產權房產生的巨額收益等因素，地方政府的執法留有很大的余地。

（四）追逐經濟利益的主觀心態

1.首先是小產權房的供給方。小產權房的建設較之普通商品房省去了三大成本：“購地成本、各種稅費、由土地和房地產市場管制造成的‘公關成本’甚至是腐敗成本”[1]。即使按照商品房價格的三分之一出售，開發商、村集體和農民已能夠從中獲取巨額的收益。

由上述征地補償以及國家壟斷土地一級市場的分析可知，一方面只有國家才能經由征地的方式將集體土地轉化成國有土地，低價獲得大量土地；另一方面國家再通過“招拍掛”形式高價將土地開發的權利賣給企業。一手控制土地輸入渠道，一手掌握土地輸出管道，國家從中攫取了大量經濟利益。而現有的國家征地補償標準僅將土地增值收益中的10%交給農民，這就激發了農民通過私建小產權房、買賣多余空屋等追逐利益的欲望。市場經濟已經分化了原本的“社會公共利益”、“農村集體利益”等，農民自身個體意識正逐步覺醒。

2.其次是購房者的心態。在小產權房銷售客戶中絕大多數是中低收入的住房困難戶，但也不乏有意圖炒房增值者，網絡上有許多關于小產權房會轉正的消息傳播，這一類的購房者購買小產權房正是出于想獲得小產權房原價與轉正之后價格之間的差價的心理。此外，許多購房者還存有投機心理，他們并非不清楚小產權房存在的法律風險，而是在衡量風險和利益后，認為“法不責眾”，政府之后無能力也無可能會完全不理會廣大購房者的利益而徑行拆除小產權房。

四、結 語

小產權房的出現源于我國土地制度的不完善，城鄉二元化的土地管理制度、“地隨房走”制度以及不合理的土地征收補償標準都是催生出小產權房的根源性因素。因此，為根治小產權房問題，還是要從這些制度的改革及完善入手，破除二元制土地制度、響應中央的號召建立、完善“城鄉統一的建設用地市場”，使集體建設用地與國有土地一樣可以上市流通；改革土地征收制度，重新劃分國家、村集體、農民的征地收益，讓農民分享城鎮化帶來的土地經濟利益。

小產權房在進入新世紀后的高速發展，與城鎮化、小產權房開發暴利、政府各個部門職權不明以及住房保障體系不完善有密切聯系。為遏制小產權房的快速蔓延，需要盡快制定并落實小產權房的禁建政策、杜絕人們的僥幸心理，產權房建設與保障性住房建設有機結合[1]，完善住房保障體系的建設，增加住房公積金的利用率。

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［9］ http://nj.fang.anjuke.com/loupan/qixia_4844/?p1=4834&p44=3155，［2015-3-20］.

［10］ 經濟適用住房上市指導價格2014年四季度［EB/OL］．http://www.02590.com/house/fcxwgg/info/CJ0YYE9O1RU.html，［2015-3-20］.

［11］ 世界銀行發布最新《中國經濟季報》指出公積金制度存在三大問題［EB/OL］.參見http://finance.sina.com.cn/roll/20061115/0750 1041897.shtml，［2015-3-20］.

［12］ 目前全國住房公積金的資金使用率為70%［EB/OL］． 參見http://www.shebao.tv/shebaoxinwen/2014/1031/21658.html，［2015-3-20］.

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