基于BSC的土地整理項目績效評價指標體系構建

□文/儀秀琴 孟 勉 趙洪生

（1.黑龍江八一農墾大學會計學院；2.黑龍江八一農墾大學經濟管理學院 黑龍江·大慶）

平衡計分卡是由哈佛商學院教授羅伯特·卡普蘭和復興方案公司總裁大衛·諾頓提出的，其經歷了業績管理模式、戰略實施的業績績效考核指標和戰略實施重要工具三個階段。平衡計分卡從戰略的角度實施，從財務角度、客戶角度、內部流程角度和學習與成長四個角度來綜合評價企業的績效。平衡計分卡平衡了企業財務與非財務利益、內部與外部利益、長期與短期利益和企業各利益相關者的利益。在企業的績效評價理論研究中，平衡計分卡是一項綜合評價企業長期戰略目標的系統。

張燎（2008）在浦東新區科技發展基金項目進行績效評價時，使用了平衡計分卡的這一績效評價方法，建立了平衡計分卡的績效評價矩陣。突出強調了在政府項目中平衡計分卡如何應用和實施。陸榮強（2009）指出當前我國公共部門績效評價的不足是缺少戰略目標，指標單一，忽略了公共部門服務的職責，忽略了內部員工的學習與成長。他將平衡計分卡應用到了公共部門績效管理中，從理論上分析了平衡計分卡在公共部門運用的可行性，并進行了案例分析。最后指出了BSC 在我國公共部門績效管理中將會遇到的困難。王佳凡（2011）構建了基于平衡計分卡的公共投資項目績效審計評價體系，從公眾層面、財務層面、內部流程層面、學習與發展層面進行了指標體系的構建，對原有的指標體系進行了切合實際的改進。李偉成（2012）在其博士論文中充分分析了平衡計分卡在政府部門管理中的適用性，建立了基于平衡計分卡的政府部門績效管理的理論模式。

一、土地整理項目績效評價指標體系現狀分析

土地整理項目自20 世紀開展以來，取得了較大的成就。土地整理項目的實施使得我國的耕地資源基本保障了18 億畝的耕地。土地整理項目作為政府投資實施的一項公共項目，其績效評價越來越受到政府的重視，為了避免和減少“豆腐渣”工程、“面子”工程、“政績工程”和挪用資金、貪污等腐敗現象，切實維護廣大農戶的利益，保證國家資金的合理有效地使用，土地整理項目的績效評價已經成為學者、政府部門和施工企業研究的重點領域。

土地整理項目包含了土地開發、土地復墾、土地整理等一系列工程，是國家以及各級政府部門為了保證本地區耕地的數量和質量，為了提高機械化作業水平而實施的土地平整工程、農田水利工程、道路工程和農田防護工程。

隨著土地整理項目的不斷開展，現有的土地整理項目績效評價體系越來越完善，充分考慮到了“績效”評價的實質，即包含土地整理項目的效益和效率兩個方面，涵蓋了土地整理項目實施后的綜合效益的評價和土地整理項目實施過程中的效率評價。但在不斷完善績效評價體系的同時，土地整理項目績效評價的許多缺點也逐步的暴露出來。

一是土地整理項目績效評價缺乏戰略目標因素。土地整理項目是政府有關部門在綜合宏觀和微觀因素之后才做出的投資決策。宏觀方面的因素主要是國家糧食安全戰略和為了可持續發展而必須保證耕地的數量和質量，微觀方面的因素主要包括土地整理項目區農地耕作、水利灌溉的便利性等因素。所有這些因素總的來說就是要考慮可持續發展的觀念，土地整理項目的實施決策應該是從可持續發展戰略層面來考慮的，是國家為保證糧食安全而實施的。因此，土地整理項目的績效評價應該從可持續發展和國家糧食安全戰略層面進行分析，評價其是否達到了項目預期帶來的結果，從而評價是否達到了績效中的效率層面，而現有的績效評價沒有將其考慮到評價體系中。

二是土地整理項目績效評價未充分考慮農戶滿意度。土地整理項目是由國家投資而實施的，其實施之后的效果是具有非競爭性和非排他性的公共產品，這是一項公共工程項目，是一項民生工程，其最大的受益者應該是這個地區的農戶。所以，從受益者角度來看，土地整理區農戶的切身感受應該作為土地整理項目績效評價的重要方面之一，而現有的土地整理項目績效評價體大部分忽略了這一點，或者只賦予其比例較小的權重。

三是土地整理績效評價缺乏動態評價。由于土地整理項目是一項公共工程項目，其實施的效果會受環境等自然因素的影響，而在項目決策的時候應該考慮外部因素對項目實施效果的影響，而現有的績效評價體系尚未考慮績效評價的動態性，只是對項目實施完成后靜態的收益進行評價。

此外，由于績效評價理論的不斷完善，目前的土地整理項目的績效評價包含的內容有經濟利益、社會利益和生態利益，不僅僅只考慮經濟利益，說明已經考慮了財務利益和非財務利益，綜合考慮了長期利益與短期利益。

二、平衡計分卡引入土地整理項目績效考評的依據

由于現有的土地整理項目的績效評價的指標體系存在一定的局限性，而平衡計分卡作為現代企業戰略實施和績效評價的有效工具，將平衡計分卡的思想引入到土地整理項目的績效評價指標體系的構建中能夠彌補現有指標體系的不足，這主要體現在以下幾個方面：

一是考慮土地整理項目實施的戰略目標。土地整理項目之所以實施是因為我國的耕地的數量不斷減少，耕地的數量直逼18 億畝的警戒線，為了解決國家糧食安全的問題，國家出臺建設高標準農田的總體規劃，對我國現有的土地資源進行土地的綜合整治，包括了土地整理、土地開發和土地復墾等。所以，國家土地整理項目的決策和實施以及最后的評價都有國家糧食安全這一戰略進行指導。因此，我們在進行土地整理項目的績效評價時要充分考慮該項目的實施能否為戰略的實施提供幫助。

平衡計分卡是戰略實施的有效工具，其最突出的特點就是平衡了短期利益與長期利益的關系。這正是土地整理項目績效評價所缺少的，因此在土地整理項目績效評價時應該引入平衡計分卡這一績效評價的工具。

二是充分考慮農戶對土地整理項目實施的態度與對項目實施后的評價。農戶是土地整理項目的直接受益者，是土地整理項目實施效果的切身感受者。在土地整理項目實施前，對土地整理項目的可行性有自己的主觀判斷，耕作的條件和基礎設施成為他們判斷項目是否有必要實施的依據之一。在土地整理項目實施后，通過耕作實踐可以做出對項目實施效果的評價。能否得到項目受益人的支持和項目實施后的認可是土地整理項目績效評價應該考慮的重要因素之一，這也是國家及政府部門實施土地整理項目考慮的重要因素。

平衡計分卡在企業績效評價中將顧客滿意度作為衡量績效的維度之一，突出了“顧客就是上帝”的思想，其目的是提高顧客的忠誠度，繼而提高企業的整體績效。土地整理項目作為一項公共項目，其本身的公益性決定了其受益主體項目區的廣大農戶，因此農戶滿意度應該是土地整理項目的績效考核與評價的重要因素之一。

三是考慮項目實施動態績效評價。土地整理項目的實施一般是在可以施工的季節和農閑季節的交差期間，充分保證土地的利用率。因此，土地整理項目能否如期完工，施工質量能否達到該節點的質量要求也是項目績效評價的因素之一。土地整理項目的建設周期不一，同一項目的施工內容不同，在土地整理項目的不同節點實施動態績效評價成為必然的選擇。

三、平衡計分卡在土地整理項目績效評價指標體系中的應用

平衡計分卡的特征能夠彌補現有的土地整理項目績效評價體系的缺陷。因此，構建以平衡計分卡為基礎的績效評價指標體系能夠更好地進行土地整理項目的績效評價，突出土地整理項目實施的目的。

（一）指標選取的原則

1、全面性原則與重要性原則相結合。全面性原則是績效評價指標體系構建的基本原則之一。這就要求在構建土地整理項目績效評價體系時指標的選取應盡可能的全面，不能因項目在某方面實施的效果不如意就減少某些方面的指標選取。

雖然說土地整理項目績效評價的指標選取要盡可能的全面，但不是要求面面俱到，在全面性的基礎上要進行取舍。如果指標體系的設計過于龐大，就不便于操作，也就毫無意義。

2、定性指標與定量指標相結合。定性指標是指無法直接通過數據計算分析評價內容，需對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結果的指標。對于項目的績效評價，一般認為定量指標更加精確，更能反映項目的實施效果。但是，根據全面性原則，那些無法用定量指標描述的方面也是評價體系中不可缺少的方面，這就需要用定性指標進行替代。土地整理項目實施后效果層面的指標一部分是可以量化的，而諸如農戶滿意度的指標則難以量化，需要通過訪談、調查問卷的形式進行定性分析。

3、目的性原則。任何項目的實施以及事物的研究都有一定的目的。土地整理項目實施的目的性，無論是宏觀方面的糧食安全動因的驅動還是微觀方面農業生產條件、設施亟待提高這一因素的驅動，都表明了土地整理項目的實施有很強的目的性。當然，土地整理項目績效評價的研究也是為了提高今后土地整理項目實施的績效，為項目如何有效實施提供對策和建議。因此，指標的選取應該在目的性原則的指導下進行，對于能反映土地整理項目績效的指標不能遺漏，對于與該目的無關的指標應該舍去。

表1 土地整理項目績效評價指標體系

（二）指標體系構建。根據平衡計分卡的思想對現有土地整理項目績效評價指標的補充和績效評價指標選取的原則，構建的土地整理項目績效評價指標體系，如表1 所示。（表1）

四、結論與不足

土地整理項目績效評價指標體系在構建時已經將平衡計分卡的思想考慮在其中，相對來說，該指標體系的構建更具有層次性，更加能突出土地整理項目實施的目的性，也就使得土地整理項目的績效評價更具有針對性，從而能夠避免和減少“豆腐渣”工程“面子”工程、“政績工程”和挪用資金、貪污等腐敗現象。

但是，平衡計分卡的思想引入土地整理項目績效評價的指標體系在實際運用時會遇到一系列的困難，這主要體系在以下幾個方面：一是項目實施主體對項目戰略目標的不認同。單個土地整理項目有其自身的內容和目的性，當目的上升到宏觀層面時會遭到很多人的不認同，繼而忽略項目實施的作用；二是指標的數據獲得的成本較大。由于考慮了項目實施的受益主體農戶的感受，而其滿意度的衡量需要發放調查問卷，這會加大評價的人力成本和時間成本；三是各評價指標權重計算的方法較多，難以找到較為公平、公正的方法。

［1］羅伯特·卡普蘭，大衛·諾頓著.劉俊勇，孫薇譯.平衡計分卡——化戰略為行動［M］.廣州：廣東經濟出版社，2004.

［2］張燎.政府公共項目績效評價研究——浦東新區科技發展基金項目績效評價改進及實踐［D］.復旦大學，2008.

［3］陸榮強. 平衡計分卡在公共部門績效管理中的運用探討［J］.管理學刊，2009.5.