我國農村小產權房“轉正”路徑研究

□文/馬敏達 賴麗梅 馬智利

（重慶大學建設管理與房地產學院 重慶）

一、引言

近幾年，我國住房市場需求旺盛，房價不斷攀升，城市土地價格也隨之上漲，而農村土地價值與城市土地價值相比卻一文不值。在這樣的背景下，一方面部分城市周邊的村集體或農民受經濟利益的驅動，不惜冒著法律風險以“新農村建設”為幌子，興建小產權房；另一方面城市中生活的中低收入人群面對巨額房款，無力實現“住有所居”。由此，小產權房以其價格低廉與城市中低收入人群的住房購買能力正好實現了供需匹配，一時之間使小產權房市場堪稱火暴。目前，小產權房在我國急速擴展，對我國經濟社會造成了巨大影響。

2011年底，國家發布了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》文件，明確了相關工作的重大政策問題。《意見》明確規定，對于借戶籍制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經法定征收程序將農民集體土地轉為國有土地、農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或“小產權房”等違法用地，不得登記發證。小產權房是占用集體土地搞非農業建設，并向集體經濟組織以外的成員銷售的商品住宅，國家對這個問題有明確的規定，即城鎮居民不得購買農村的宅基地建房，也不可以購買小產權房。該《意見》發布之后，國家要求各地對農村集體土地進行確權登記，但是對小產權房的違法用地不允許發證，該行為是政府以強制政策文件的形式進一步明確了小產權房的不合法性，進一步向購房者闡述了小產權房不受法律保護。

但目前政府僅就小產權房不合法性做出了提示，卻沒有對如何處理小產權房問題給出具體的處理辦法。針對小產權房問題，雖然政府意識到了解決小產權房問題的迫切性，但該如何處理小產權房，目前缺乏合理的處理方案。一方面小產權房的大量存在有其客觀原因；另一方面小產權房問題背后涉及復雜的利益問題。不管是清理小產權房，還是“轉正”小產權房，都會損害部分人群的利益，政府難以做到“兩全”，難以判定該不該“轉正”小產權房。因此，本文擬從小產權房“轉正”出發，以研究小產權房“轉正”切實路徑為核心，分析小產權房“轉正”模式。期以設計出合理可行的小產權房“轉正”路徑，來為決策該不該“轉正”小產權房提供建議。

二、小產權房確權

首先，依據非官方統計數據顯示，中國小產權房建筑面積已達60 多億平方米，這么大規模的小產權房產生的原因多種多樣。因此，小產權房“轉正”不應“一刀切”，應分類轉正。于是，本文首先設立小產權房“轉正”前提，及小產權房確權標準，確權小產權房才能“轉正”。

其次，根據小產權房相關法律法規，小產權房不合法的關鍵原因在于其土地不合法。因此，對小產權房進行確權，以其用地性質為核心確權標準。我國已建小產權房根據其所用的土地性質分為三類：第一，在國有建設用地上建的小產權房；第二，在集體建設用地上建的小產權房，其中集體建設用地分為：公共設施用地、集體企業用地、農村住宅用地（宅基地）；第三，在農業用地上建的小產權房。為了保障我國18 億畝耕地紅線，以及根據農業用地必須農用的土地管制原則，在農業用地上所建小產權房不予確權；根據最新農村土地流轉規定，農村集體建設用地中的集體企業用地可以上市招拍掛，但其用地性質是商務用地，因此在集體企業用地上所建小產權房也不予確權。

圖1 小產權房確權流程圖

另外，小產權房在建設過程中，未辦理“五證一書”，缺乏相關質量監管，現存小產權房存在質量隱患，于是小產權房確權還要對房屋質量進行專業評估。根據目前房屋安全質量評估規定，房屋質量評級為C、D 級為“危房”，因此質量評級為C、D 級房屋不予確權。（圖1）

三、確權小產權房“轉正”路徑選擇

首先，據國土部門統計，至2007年上半年，全國“小產權房”面積已經達到66 億平方米。小產權房的規模巨大，加之小產權房的成本遠遠低于商品房，從房地產經濟角度考慮，如果大規模的小產權房進入市場流通，很可能會對房地產市場造成巨大沖擊，影響我國房地產市場穩定。因此，小產權房“轉正”應該考慮市場承受能力。目前，我國為緩解住房壓力，實行住房“雙軌制”，即商品房系統與保障性住房系統。如果單一的將小產權房轉入“商品房”，大量的小產權房流入二手房系統，商品房供應突增，必然對商品房市場造成影響；如果單一的將小產權房轉入“保障性住房”，商品房需求劇降，同樣會對商品房市場不利。鑒于對我國住房市場考慮，小產權房“轉正”應是商品房、保障性住房多模式路徑發展。

其次，小產權房“轉正”理應補交費用，而小產權房房主部分是社會中低收入人群，因此小產權房“轉正”路徑設置需考慮房主的經濟承受能力。小產權房的“轉正”成本在房主的經濟承受能力之內才能有效地調動房主轉正小產權房的積極性。對于生活經濟壓力較大的房主而言，如果將小產權房轉為“商品房”，“轉正”成本相對較高，他們很可能難以承受。對于處于農村交通地理位置相對較差的這類小產權房而言，將小產權房轉為“商品房”，房主不僅要承受“轉正”成本帶來的經濟壓力，同時如果房屋欲賣出，能否找到買家，能否實現房屋增值利益，這些都會為房主帶來“轉正”困擾。同時，農村交通地理位置較差的這類小產權房，大多是屬于房主自住，不管是轉為“商品房”還是轉為“保障性住房”，都不能調動房主積極性。這類房主只需要保障其房屋產權，以防被拆遷時經濟利益受損。因此，從小產權房的實際情況出發，為調動小產權房房主積極性，必須采取多模式的“轉正”路徑。

綜上，小產權房的“轉正”路徑必須商品房模式與保障性住房模式并存。同時，在農村交通地理位置較差的這類小產權房，情況特殊，沒有轉為“商品房”或“保障性住房”的意義，但需要保護房主的房屋所有權權益。

四、確權小產權房多模式“轉正”程序

（一）商品房模式。小產權房占用土地中國有建設用地與集體建設用地的所有權者不同，所以小產權房轉為“商品房”的程序，二者應不相同。另外，小產權房轉為“商品房”就是將其不完全產權轉為與商品房相當的合法完全產權。因此，小產權房轉為“商品房”程序須以產權“轉正”為核心。

1、房屋所有權證。在國有建設用地上和集體建設用地上建的小產權房均沒有合法的房屋所有權證，而是“鄉產證”或者是與開發者簽訂的購房協議。商品房房屋所有權證則是在購房者支付完所有房地產交易費用之后，并且房地產企業把商品房完整交付給購房者，才能向房地產交易部門申請領取《房屋所有權證》。與商品房拿證的程序相比，小產權房購房者支付了房款，并且使用了房屋，只是因為開發主體沒有按照合法程序對房屋進行開發而沒能使小產權房房主得到房屋所有權證，使房主支付了費用，權益卻沒得到合法保護。因此，從保護小產權房房主權益出發，將小產權房轉為“商品房”時，房屋交易部門應該頒發《房屋所有權證》。房屋所有權年限以小產權房確權時，房屋質量評估的安全使用年限為準，計時起點為質量檢測時，但從“鄉產證”頒發或簽訂購房協議時間至房屋所有權年限結束時間不超過商品房使用年限70年。

但北辰教堂的發展，見證了黨和政府對宗教信仰自由政策始終如一的堅守，也見證了昆明市民族團結、宗教和諧的良好局面。

2、土地使用權證

（1）國有土地使用權證。在國有建設用地上建的這類小產權房轉為“商品房”應頒發《國有土地使用權證》，但由于這類小產權房沒有繳納土地出讓金，從政府利益角度來說，這類小產權房“欠”政府土地出讓金及相關稅費。同時，房屋建設過程中沒有報建程序，而房屋使用者卻享受了公共基礎配套設施。

以商品房來講，土地出讓金及相關稅費、房屋建設基礎設施配套費等，最終都是轉化為房價由購房者來承擔。因此，從利益平衡角度出發，房主選擇將其小產權房轉為“商品房”，應由房主承擔須補交的土地出讓金及相關稅費、城市基礎設施配套費等。房主補交了“轉正”的稅費之后，可取得《國有土地使用權證》。土地使用權年限與房屋所有權年限一致。

（2）集體土地使用權證。在部分集體建設用地上建的小產權房轉為“商品房”應頒發《集體土地使用權證》，這類小產權房的土地使用成本雖在建房時補償給了農民或村集體，但未繳納農村土地使用相關稅費、村鎮基礎設施配套費等相關稅費。

同理，從政府利益講，房主須補交土地使用稅費、村鎮基礎設施配套費等相關稅費，才能獲取《集體土地使用權證》，土地使用權年限與房屋所有權年限一致。

3、商品房模式“轉正”程序圖。（圖2）

圖2 商品房模式“轉正”程序圖

（二）保障性住房“產權共有”模式

2、保障性住房模式“轉正”路徑。目前，北京保障性住房“產權共有”試點意見指出房屋產權由個人與政府出資比例為劃分依據，共同擁有房屋產權。因此，本文購房者與政府對小產權房“產權共有”的產權比例，以此意見為依據。

確權小產權房轉為保障性住房，房主不需要補交稅、費，而是將原本需要補交的稅、費轉為房屋產權（政府持有），房主將房屋所有權轉為另一部分房屋產權（房主持有），即政府與房主產權共有。

產權比例的確定依據房主需要補交的這部分稅、費在同類商品房開發成本中所占的比例而定。因而，國有建設用地上建的小產權房，房主應當補交的稅、費相對更多，這類小產權房選擇產權共有時，政府享有的產權比例應相對更高；在部分集體建設用地上建的小產權房，房主應當補交的稅、費相對更低，這一類小產權房選擇產權共有時，政府享有的產權比例相對更低。

房主與政府共有產權的擁有年限以小產權房確權時，房屋質量評估的安全使用年限為準，計時起點為質量檢測時，但從“鄉產證”頒發或簽訂購房協議時間至房屋所有權年限結束時間不超過商品房使用年限70年。（圖3）

圖3 保障性住房模式“轉正”程序圖

（三）小產權房模式。考慮有部分小產權房位處農村相對較差的交通地理位置，購房者屬于其他村的居民。這類小產權房房主一般為務農人員，經濟收入能力較差，轉為“商品房”會為其帶來嚴重經濟困擾，這類房主不會主動“轉正”其小產權房。如果將這類小產權房轉為保障性住房，這類房屋也發揮不了其保障性作用。在考慮這部分小產權房存在的實際情況之下，這類小產權房可選擇保持原狀，由相關政府部門對這部分房屋的實際情況進行鑒定，鑒定之后頒發房屋所有權證，以保證房主的財產權益。同時，設立獨立的小產權房管理系統，對這類小產權房進行監管。

這類小產權房鑒定標準：第一，用地為部分集體建設用地；第二，位于農村交通地理位置差；第三，購房者屬于其他村農民但房屋是用于自住。（圖4）

圖4 小產權房模式“轉正”程序圖

五、總結

首先，根據目前小產權房規模及其形成原因的多樣性，確定了小產權房“轉正”應設置條件，即對小產權房進行確權。其次，以小產權房用地性質為確權標準核心，并輔以小產權房房屋質量評估，設置了小產房具體的確權程序。其中，從用地性質角度出發，由于農業用地被占用會嚴重危及我國18 億畝耕地紅線，并且根據土地管制原則農業用地必須農用，因此農業用地上小產權房不予轉正。目前，農村集體土地流轉的最新規定，集體企業用地可上市流轉，但其用地性質為商業用地，因此集體企業用地上所建小產權房不符合用地性質要求，不予確權。從房屋質量角度出發，房屋質量評級為C、D 級，屬于危房，不予確權。綜上，小產權房用地性質屬于國有建設用地、集體宅基地、集體公共建設用地，并且房屋質量評級為A、B 級房屋，均予以確權。

在小產權房確權基礎上，依據我國目前住房供應“雙軌制”，構建了小產權房多模式“轉正”路徑。以商品房、保障性住房、小產權房為“轉正”路徑，分別設計了確權小產權房“轉正”程序。其中，商品房模式以“兩證”（房屋所有權證、土地使用權證）為核心，設計了“轉正”的分步程序；保障性住房模式則以“產權共有”為核心，根據房主、政府雙方擁有房屋財產比重，共同擁有房屋產權；小產權房模式則是在考慮部分房屋的特殊性，經對其交通地理位置、需求屬性進行確認后，對這類特殊小產房頒發房屋所有權證，保障房主房屋財產權。

本文綜合考慮了小產權房形成背景，我國目前住房市場現狀，以多重選擇為核心，設計了多模式的小產權房“轉正”路徑，望能為推動小產權房問題解決提供綿薄之力。

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