依靠體制創新促江蘇利用外資轉型升級

中共十八屆三中全會指出中國要構建開放型經濟新體制，加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢，以開放促改革。江蘇經過30多年的創新探索和成功實踐，已成為中國開放度最高、開放型經濟最發達的地區之一。利用外資是江蘇開放型經濟的重要組成部分，率先實現利用外資的質量效益型增長、結構優化升級和創新驅動發展，是江蘇開放型經濟率先轉型發展和打造中國開放型經濟升級版的關鍵所在，還將為其他地區利用外資起到示范和引領作用。鑒于江蘇利用外資以吸納外商直接投資為主，本文研究對象主要為吸納外商直接投資。

一、江蘇利用外資質量觀的演化

利用外資的目的主要是想要獲取四種效益：經濟發展效益、技術管理效益、生態環境效益和社會效益。經濟發展階段的變化決定了利用外資目的之變化，從而使利用外資質量觀發生了變化。美國經濟學家華爾特·惠特曼·羅斯托（Walt Whitman Rostow）將經濟發展分為傳統社會、準備起飛、起飛、走向成熟、大眾消費和超越大眾消費六個階段。依據這一劃分，一國或地區在不同階段，其利用外資的目的會有所變化。如我國改革開放初期，經濟處在準備起飛階段，利用外資的目的主要是彌補國內資金不足，促進經濟發展。在起飛階段，利用外資的目的不僅是彌補資金不足、解決就業，更重要的是引進先進技術和先進管理，促進產業結構調整。到了成熟階段，利用外資的目的在于，追求經濟、技術效益時，更加注重生態環境效益。在后來的階段，利用外資則應更注重社會效益。隨著利用外資目的的變化，人們對利用外資的質量觀也相應改變，評價利用外資質量的標準發生調整，即不同階段對經濟效益、技術管理效益、生態環境效益和社會效益的評價權重會有所不同。

江蘇利用外資的規模一直處于國內前列，自2003年至今均保持全國第一，從1985年至2014年上半年，引資規模達4000億美元。在招商引資的初期，江蘇利用外資追求引資規模，看重經濟效益和就業人口的吸納。招商引資成為江蘇地方官員政績考核體系中的一個重要指標。各地設立各類開發區，憑借區位優勢和土地低成本及政策優惠吸引外資，為當地帶來了充足的發展資金，也吸納了大量的就業人口。從江蘇統計局提供的數據來看，外資企業對江蘇固定資產投資的貢獻率從1985年的2%上升到1995年的13.6%，外資工業企業創造的工業產值比重到2010年達到40%的最高水平，對江蘇就業的貢獻率在2010年也達到27%的最高水平。但由于各地對招商引資項目的爭奪，導致對外資項目不加選擇，引進很多處于產業鏈低端環節、附加值低、社會效應和生態環境效應低甚至為負的外資項目。

20世紀90年代后期以來，招商引資的目的是在提高經濟效益基礎上側重于技術和管理的引進，對外資引進質量的評價標準也側重于技術密集型項目的引進規模。江蘇經濟的快速發展，已使資金缺口問題得到有效解決，外資企業對就業人口的吸納作用也在降低，因此利用外資的目的是希望通過鼓勵外資與內資合資，一方面實現產業結構的調整，另一方面內資企業可以在合資中學習國外的先進技術和管理經驗。在合資階段，由于國內企業的技術差距，合資企業釋放出較強的技術溢出效應。但加入世貿組織后，我國對三資企業的限制政策逐步放開，為外資企業提供了更為良好的市場空間和政策空間，合資優勢弱化，外資獨資化現象愈加明顯，外商獨資企業所占比重高達80%。獨資化傾向給內資企業通過“干中學”實現引資技術溢出帶來障礙，對中國內資的技術溢出帶來一定的抑制和擠出效應。在未能獲得較高技術和管理效應的同時，江蘇各地的土地資源出現嚴重短缺，生態環境承載力接近上限，嚴重損害了社會公眾利益，污染環境，破壞生態平衡。

當前，中國經濟發展進入由高速轉向中高速的換擋期，經濟增速“下臺階”，經濟進入新常態，進入發展方式轉變、結構調整和動力轉換的新時期，要向創新和體制要紅利。在江蘇，由于各種資源和環境的約束，人口紅利的削減，稅收土地等優惠政策的取消，生產成本連年大幅攀升。同時，利用外資中還存在著很多問題，如大多外資企業處于產業鏈低端環節，產品附加值低；產業結構不合理，先進制造業和現代服務業比重偏少；外資來源地過于集中在亞洲，抗風險能力差，且對技術結構的優化作用相對較小；外資獨資化傾向進一步加強，導致溢出效應降低；區域分布不均衡，呈現“南高北低”的態勢等。因此，外資對江蘇經濟的拉動力減弱。在現有經濟發展水平上，江蘇在對外資的選擇上已有更大的余地，利用外資的目的應是以不破壞生態環境或促進生態環境的改善為前提，促進創新驅動戰略的實施，實現發展方式的轉變和結構的調整。利用外資的質量觀也應側重于以是否促進本地區技術創新能力和管理創新能力的提高和生態環境正效益為評價標準，強化對外資的考察和選擇，把破壞生態環境的外資拒之門外，特別是鼓勵引進具有正生態環境效益的外資，以及促進本地區技術創新和管理創新的外資。在此指導思想下，江蘇利用外資的轉型升級是適應新常態、轉變發展方式、實現結構調整和動力轉換的必然選擇。

二、國內外經濟環境變化

倒逼江蘇利用外資轉型升級

由于江蘇大多外資主要投資于產業的低端生產環節，受國內外環境的影響較為敏感。自國際金融危機爆發以來，國內外經濟環境已經發生了重大變化，這些新情況給江蘇利用外資帶來新的挑戰，倒逼江蘇利用外資轉型升級。

發達國家資本回流傾向明顯增強。從20世紀六七十年代起，發達國家制造業大量外移，造成國內產業空心化。在經歷了2008年金融危機的沉重打擊和長期經濟下滑之后，歐美發達國家認識到，以金融為主導的經濟發展模式最終還是要被實體經濟所取代。因此，紛紛提出回歸實體經濟和制造業再造等口號，鼓勵資本回流。在美國，2012年2月，奧巴馬政府表示要在2015年前把美國的出口提高一倍，同時大力吸引美國跨國公司重返美國設廠，并呼吁美國國會修改憲法，促進美國制造業發展，鼓勵企業在國內投資設廠，甚至建議在海外投資設廠的跨國公司應當向美國支付基本的最低稅金，用來為選擇留在美國并雇傭美國人力的公司減稅。奧巴馬還鼓勵研發和創新，重奪全球尖端科技制造業的領先地位。這些鼓勵資本回流的舉措對江蘇吸引美歐發達國家外資帶來了明顯的影響。

發展中國家和新興經濟體投資環境逐步改善，利用外資競爭更趨激烈。金融危機后，發展中國家和新興經濟體呈現巨大活力，與部分發達經濟體復蘇乏力形成鮮明對比。2012年，發展中國家在吸引FDI方面走在了前面。發展中國家吸收的外商直接投資有史以來首次超過發達國家，占全球外商直接投資流量的52%。在發展中國家集中的區域，流向亞洲、拉丁美洲和加勒比地區的外商直接投資保持在歷史高位，非洲的外商直接投資流入量也較2011年有所增加。不少新興經濟體如印度、巴西、俄羅斯等國通過調整吸引外資政策以及不斷改善投資環境，對國際資本的吸引力顯著增強。目前，新興經濟體外商直接投資流量占GDP比重均高于世界平均水平并呈穩步上升態勢。這意味著，今后江蘇利用外資的競爭會更趨激烈。

投資和貿易保護主義抬頭影響外資企業在江蘇的發展。受金融危機的影響，發達經濟體由于市場需求不足，制約了它們的經濟發展和就業，各國之間爭奪市場的競爭勢必加劇，這就使得各種貿易保護主義措施明顯增加，全球國際貿易和投資環境進一步惡化。美國、歐盟和日本通過一系列加強檢驗檢疫、調整原產地規則、提高環保標準等措施設置貿易壁壘，部分國家的法規、政策調整明顯表現出限制本國企業海外投資的政策意圖；俄羅斯、印度、越南、韓國等新興市場國家則分別通過提高進口關稅、限制部分商品進口、增加出口補貼、實施嚴格海外勞務雇用政策等措施加強貿易和投資保護。江蘇外貿依存度較高，出口面臨嚴峻考驗，國際投資和貿易保護主義的加強在很大程度上影響外商來華投資的信心和決心，進而影響外資企業擴大生產和經營的規模，甚至有可能導致外商撤資。

第三次工業革命將對利用外資形成新的沖擊。以互聯網技術和可再生能源的結合為基礎，以數字化制造為標志的第三次工業革命是一種新的經濟模式。在這種新的經濟模式下，可再生分布式能源的利用能夠緩解能源緊缺，減少對環境的破壞。隨著數字化制造技術的成熟，工業機器人等裝備制造業的興起，使工業生產對勞動力的需求大幅減少，如富士康在2011年就計劃三年內裝備100萬臺工業機器人替代人工，上演馬克思在《資本論》中討論過的“工人和機器之間的斗爭”。3D打印機的普及應用，將使規模化生產方式變為大規模定制化生產，集中生產、分散銷售的生產組織方式也將讓位于到消費者所在地分散生產、就地銷售。人們的生活方式也將會發生改變，人們思想活躍，參與設計、生產，分享創新性的思想、觀念。這種經濟模式將改變各國的競爭態勢，進而對世界經濟格局產生影響。由于在第三次工業革命中，資源、能源、環境和勞動力的約束放松，技術密集型和勞動密集型的產業有可能向發達國家“回溯”。這將對江蘇利用外資產生沖擊，更是給以“引智”和“擇資”實現利用外資的轉型升級帶來一定的難度。

資源成本上升，土地、生態環境承載力下降。改革開放以來，憑借土地、勞動力、資源能源等低成本優勢，江蘇在利用外資上一直走在全國前列，但主要承接的是西方國家轉移出來的粗放型和勞動密集型產業。產業和資本總是向成本洼地集聚。隨著江蘇經濟的不斷發展，經濟規模的不斷擴大，勞動力成本大幅攀升，用工荒常態顯現，原材料價格不斷上漲，土地資源出現嚴重短缺，生態環境承載力不斷下降，要素的制約不僅使江蘇原有粗放式發展模式已難以為繼，促使外資項目加速向其他成本洼地轉移，還阻礙了江蘇吸引發達國家高科技項目等高端外資的投入。

利用外資政策紅利趨于弱化。隨著產業結構的調整，中國原來給予外資的優惠政策已逐漸取消，利用外資政策紅利趨于弱化，對外資的吸引力下降。2008年國際金融危機以后，發達經濟體為了走出危機泥潭，鼓勵本國資本回流，一些新興經濟體和發展中國家也紛紛實施優惠的引資政策，對江蘇利用外資工作提出了挑戰。在國內，中西部內陸地區交通等基礎設施條件大為改善，成本優勢十分明顯，承接產業轉移的能力不斷增強。重慶、河南、安徽等省相繼出臺了地區性利用外資的優惠政策，不僅使以加工類產品為主的勞動密集型產業向中西部轉移，還使原來的一些外資龍頭項目（包括先進制造業和總部經濟等）向中西部地區轉移。十八屆三中全會后政策上放寬投資準入、擴大內陸沿邊開放也給中西部地區帶來了利好。這些變化都使江蘇在新一輪利用外資的國際、國內競爭中面臨新的不穩定因素。

三、加強體制創新，率先實現江蘇利用外資

向高端產業、高端環節的突破

提升外資質量，實現向高端轉型，不是一蹴而就的，還需要一個較長的周期。從深層次來看，需要解決利用外資體制改革相對滯后，利用外資的體制建設不平衡、不協調、不可持續的問題比較突出，不適應國內外形勢和開放型經濟自身發展需要等問題。黨的十八大指出，我國仍處于大有作為的重要戰略機遇期，但戰略機遇期的內涵和條件發生了新的變化。江蘇面臨的機遇已不再是簡單納入全球分工體系、擴大出口、加快投資的傳統機遇，而是以加快轉變經濟發展方式為主線，推動經濟結構戰略性調整和創新發展，強調加強制度改革和對外開放的制度創新機遇。應充分利用上海建立自由貿易區的輻射效應，加強體制創新，以質謀變，抓住關鍵的戰略環節，優化外資結構，提升價值鏈，提高利用外資的綜合效益，率先實現利用外資的轉型升級。

創新外商投資市場準入體制。現階段江蘇的利用外資不應是簡單的引進資金，更重要的是吸收國際投資中搭載的技術創新能力和先進管理經驗，這對江蘇產業結構調整和經濟轉型升級至關重要。

加大戰略性新興產業引資體制創新。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革重大問題的若干規定》提出要進一步放開一般制造業的投資準入。在“十二五”期間江蘇利用外資政策應積極引導外資轉向一般制造業，加強外資與當地產業關聯度的緊密結合，注重產業關聯效應，并向集約化、高端化、鏈條化方向發展。一是要圍繞新興產業倍增計劃，建立鼓勵外資投向新能源和智能電網、新材料、生物技術和新醫藥、節能環保、軟件和服務外包、物聯網等戰略性新興產業的新體制，促進新興產業特色基地的發展。二是要建立鼓勵外資投向高端產業的新體制，主要是從“微笑曲線”兩端，著力引進生化、納米、生態環保等領域更高層次的制造業，不斷延伸高端產業的產業鏈。三是要建立以高端技術促進傳統產業轉型升級的新體制。當前應針對江蘇高端制造業缺乏、產業鏈高端環節缺失的現狀，加快引進歐美發達國家先進適用技術和設備，重點是引進專利技術、專有技術、軟件及配套技術和一些“大”、“高”、“新”投資項目，提高傳統產業突破關鍵核心技術的能力，培育一批旗艦式高端制造業企業，實現傳統產業與新興產業互動發展。同時，也可以解決外資來源地過于集中的問題。

加大服務業利用外資領域的體制創新。現代服務業與先進制造業融合發展是現代產業演進的客觀規律。以知識為核心要素，以提供高附加值、高層次、知識型的生產和生活服務為主要特征的現代服務業比重越來越大，成為經濟發展的重要增長點和突破點。十八屆三中全會提出要推進金融、教育、文化、醫療等服務業領域有序開放，放開育幼養老、建筑設計、會計審計、商貿物流、電子商務等服務業領域外資準入限制。《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中明確規定，上海自貿區將選擇金融、航運、商貿、專業、文化和社會6大服務領域、18個服務子項，實施擴大開放措施，暫停或取消相關準入限制，營造有利于各類投資者平等準入的市場環境。江蘇服務業開放程度低、競爭力弱，仍是經濟發展中的一塊“短板”，應抓住這一政策機遇，進一步擴大投資領域的開放，尤其是擴大服務業的開放，以此帶動服務業與制造業跨越式融合發展。一是創新體制促進生產性服務業外資。要進一步擴大區域內合作，對接自貿區建設的重點領域，鼓勵各地及企業與自貿區開展全方位的交流合作。自貿區是服務業、金融業對外開放的實驗區、示范區，服務業的進一步改革將給上海帶來產業提升的效益，并給區外帶來溢出效應。江蘇應抓緊研究自貿區經驗的復制和推廣，在學習借鑒中接受輻射帶動，在深化合作中推動轉型發展。注重引進現代物流、金融保險、商業服務等生產性服務業外資項目，提升對制造業的配套服務功能和水平，促進先進制造業與現代服務業深度融合。二是創新體制促進高端服務業利用外資。要拓展科研設計、管理咨詢、地區總部、風險投資等高端服務業利用外資的新領域，引進國外先進的技術、設備和管理方法，改組改造傳統服務業，提高服務業管理水平和整體素質。三是創新體制促進服務外包利用外資。大力引進以業務改造、應用管理、財務管理、采購等為重點的業務流程外包和以投資、技術、評估、專利申請和市場分析為重點的知識流程外包等方面的外資企業，積極推動服務外包轉型升級并向高端攀升。此外，通過利用外資引進先進經營理念，注重信息化和技術服務標準帶動，加快傳統服務業的轉型升級。

創新利用外資方式。當前，利用外資的內外部條件都發生了質的變化，對外資的需求開始從以數量為主轉向以質量為主，現有的引資方式已不能完全適應經濟發展的要求。創新利用外資方式，推動利用外資方式多樣化，是優化利用外資結構，提高利用外資質量，促進開放型經濟轉型升級的迫切需要和重要路徑。除了傳統的直接投資外，當前國際產業轉移越來越多地采用跨國并購、證券投資、風險投資、非股權安排、項目外包、業務離岸化等新興方式。江蘇要適應這種趨勢，在創新利用外資方式上取得新突破。

突破以綠地投資為主的單一利用外資方式，拓寬利用外資的渠道。應鼓勵外資企業通過參股、并購等方式整合產業鏈，提升產業水平。20世紀90年代以來，跨國并購的平均增長速度（30.2%）超過了國際直接投資的增長速度（15.1%）。在全球范圍內，跨國直接投資當中80%以上是通過并購方式進行的。應大力引進各類投資基金，著力吸引跨國公司在江蘇設立地區總部、研發中心、采購中心、財務管理中心、結算中心以及成本和利潤核算中心等功能性機構；應鼓勵企業境內外上市，并允許符合條件的外資企業在境內公開發行股票、企業債和中期票據等；應支持環境保護、節能減排、醫療衛生等領域利用國外優惠貸款，加大間接利用外資的力度。

突破依靠低成本的單一引資優勢，引導外資由成本取向轉為市場、創新和高科技取向，從而促使產業鏈高端環節、研發和營銷環節的進入，努力向產業鏈的兩端延伸。

突破以獨資為主的外商投資形式，推進內外資企業合資合作。應鼓勵本土企業與跨國公司構建戰略聯盟，搭建跨國公司技術轉移平臺，提升企業研發能力；應加強內外資企業配套協作，發揮本土企業與跨國公司在價值鏈上的關聯效應，從而擴大技術溢出效應；應創建有利的政策環境支持企業承接國際項目外包，擴大與國外企業的合作。

創新利用外資管理體制。雖然從總體看，江蘇經濟持續穩定增長，市場發展潛力巨大，吸收外資的綜合優勢仍然存在，但當前世界經濟增長放緩，全球外國直接投資流入量下降，吸收外資面臨挑戰，進一步提升外資質量和水平，必須創新利用外資的管理體制，改革外資管理方式和法規，積極對接國際先進理念和通行規則，大力營造競爭有序的市場環境、透明高效的政務環境、公平正義的法制環境。

緊密結合各地實際，以各類開發區為主陣地，復制推廣上海自貿區先進經驗，申請獲批新的自由貿易區爭取政策紅利，實現戰略性新興產業、現代服務業、服務外包等相配套的產業環境的不斷完善與發展。

積極借鑒上海自貿區體制機制創新的新理念、新舉措，借力、借勢推進江蘇地區改革創新，強化“親商、富商、安商、便商”的現代政府理念，創造更加高效、周到、便捷的政務環境。樹立對外資服務的新理念，即從以“商”為主轉變到以“我”為主，從以“服務”為主轉變到以“引進和促進”為主，從以“宜物環境”為主轉變到以“宜人環境”為主，不斷提高利用外資的管理水平，創造更加高效、周到、便捷的服務環境。在全面深化改革規定的指導下推進工商注冊制度便利化，削減資質認定項目，實行注冊資本認繳登記制，以投資便利化更好地適應利用外資轉型升級的需要。

注重營造穩定透明的法律政策環境，研究探索對外資實行準入前國民待遇加負面清單管理模式，積極創新調整引資政策，建立公平開放透明的市場規則。對外商投資企業繼續實行國民待遇，關注和解決投資者的投訴，加大打擊各種侵權行為的力度，建立多部門參與的打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品的長效機制，將打擊侵權和制售假冒偽劣商品的專項行動制度化、常態化，切實提高法律和行政法規實際執行的能力，努力創造更加優良的法律環境和政策環境，盡一切可能使投資政策符合國際慣例，依法維護中外投資者和外商投資企業的合法權益，努力為外商投資營造公開透明的法律政策環境和平等競爭的市場環境。

參考文獻：

[1]邁克爾·波特.競爭優勢[M].北京：華夏出版社，1985.

[2]裴長洪.我國利用外資30年經驗總結與前瞻[J].財貿經濟，2008（11）.

[3]張偉.美國經濟謀劃全新布局[N].經濟日報，2012-3-20.

[4]王海峰.新形勢下提高我國利用外資質量和水平的戰略思考[J].國際貿易，2014（1）.

（執筆人：梁曙霞 祖 強）

責任編輯：高 莉