北約威爾士峰會透露了什么信息

鈕維敢

北約峰會，即北大西洋公約組織首腦會議，是1957年第一屆會議以來北約為應對國際問題、優化自身效能和謀求發展召開的成員國首腦會議。20世紀90年代北約峰會一般隔1～2年召開一次；進入21世紀以來峰會頻率明顯增加，有時不隔年就召開，且僅在2002年就召開過2次，主要是對同盟團結合作及發展問題、對國際局勢變化帶給自身緊迫威脅進行應對性磋商。

北約在英國威爾士當地時間2014年9月4～5日召開峰會，討論在新的國際形勢下北約、跨大西洋、歐洲乃至世界熱點問題及北約面臨的挑戰，重點突出了俄烏問題，并規劃了北約未來發展的方向。

威爾士峰會與冷戰結束

本次峰會焦點是歐洲安全與其他自由民主世界的安全問題。其中重要的關切點就是當今世界幾大熱點：烏克蘭危機與俄羅斯的行動，中東尤其是伊拉克紛亂，阿富汗問題，等等。這次峰會對于北約未來命運的重要性，遠遠超過以往任何一次北約會議。

在會議召開前夕的兩位重量級政治人物分別發表的言論，也能夠折射出該會議的不同尋常之處。俄羅斯總統普京就此次峰會表示，9月4日將是新冷戰開始的標志。而似乎對普京的講話做出巧妙而有力的回應，英國前國防大臣利亞姆·福克斯在9月4日的英國《每日電訊報》上發表文章，公開敦促俄羅斯不要忘記冷戰失敗的教訓，不要忘記北約為核心的西方是冷戰的勝利者，敦促俄羅斯改變恃強凌弱的外交原則。在文章中福克斯強調西方的經濟模式與價值觀優于共產主義是西方獲得冷戰勝利的根本原因。而英國首相卡梅倫在此次峰會上的講話，似乎把上述兩位政治家的對話交鋒推向了未來實踐的關鍵點。英國不僅自己帶頭，而且呼吁盟國加強北約的內部團結，各國增加軍費，必要時讓渡一定的軍事權利甚至尊嚴。

人所共知，北約乃冷戰的產物，就北約峰會談論冷戰，是恰如其分的。然而，大多數人都認為冷戰已經結束了，還要把當今的北約與過去的冷戰死死地掛鉤，似乎有點不太合乎時宜。其實，上述冷戰幽靈之所以揮之不去，是由于冷戰兩極格局瓦解及其后國際格局轉型過程中的階段性特征造成的。

當今國際格局變化趨勢與美國兩洋同盟戰略

首先，我們要否定兩種觀點：一是認為冷戰結束到現在的國際格局是多極化格局或多極化明顯；二是認為當今國際格局是（美國主導的）單極格局。實際上，自冷戰結束以來，國際格局呈現出如下變化：

國際格局并存著多極化與單極化兩種趨勢，這兩種趨勢是由多極化力量、單極化力量及中間游移力量三者互動來表現的。其中的中間游移力量是向單極化還是向多極化方向游移，有時起到凸顯單極趨勢或多極趨勢的作用。美國的兩洋同盟（以北約為核心的大西洋集體安全同盟體系、以美日同盟為軸心的亞太地區雙邊安全同盟體系）是美國尋求建立單極國際格局的重要助力。但它也在特定的時空背景中分化，有的成員會成為中間游移力量或成為多極化力量，因此，凝聚好兩洋同盟是美國實現單極化意愿的關鍵因素之一，這從北約公布出來的駐阿富汗盟軍成分也可窺其一斑。多極化力量是一個較為松散的，缺少統一而有效的行為規范與約束機制，時常分化，有的會變成游移力量甚至成為單極化力量的一部分助力。

從冷戰結束以來的科索沃戰爭、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭的發起來看，都不是明顯多極化，而更像是單極化。當然，在醞釀發起時期，多極力量曾經與單極力量進行過不同程度的較量，但沒有占據優勢，結果也沒有阻止住單極化力量在這些特定時期的行動。不是說多極力量無所作為，在一些非傳統安全領域，諸如國際反恐、禁毒及國際緊急救援，尤其是國際金融危機，多極化力量就有了顯露角色的機會，這時單極力量一家獨大的概率就變得較小。從2008年之后20國集團關于應對國際金融問題、應對世界氣候問題等國際活動，就可以看到美國難以一家獨大。2008年之后的國際格局是多極化趨勢與單極化趨勢較量中單極力量顯得虛弱一些，多極化趨勢相對明顯一些。對比一下1999年的科索沃戰爭與最近幾年來的烏克蘭與俄羅斯矛盾引發的危機，就可以看出，前者能夠體現單極化國際格局趨勢明顯一些，而后者體現了多極化趨勢抬頭。這是相應兩個不同歷史時空中不同國際力量消長、競爭的結果。

威爾士北約峰會的另一重要任務是加強同盟團結以應對共同挑戰。這不僅對盟國是有利的，而且對美國的單極化外交及安全訴求極為重要。

當代美國的全球戰略無論如何調整與實施，從來都離不開同盟的力量。其單極化訴求更是如此。在冷戰結束以來的美國歷次重大國際行動中，不僅是軍事等硬實力的構成，而且包括輿論宣傳的軟實力，也程度不等地得到了盟國的配合與支持。美國在烏克蘭危機問題上對俄羅斯制裁的無效，就表明了同盟內部沒有協調一致。

美國在冷戰后的單極化實踐主要由冷戰時期的霸權護持行為模式逐漸轉變為對其全球領導地位進行安全護持的行為模式。即由原來的遏制外交為主轉向了平衡外交，前者較多地是零和性外交博弈，后者帶有一定的共贏外交可能，但要以保證美國利益與全球主導權為前提。

當今美國單極化訴求的安全護持主要包括了對潛在挑戰者采取預防型平衡，對盟國采取管控型平衡，對其他國家可能采取合作型制衡。美國對這三類平衡對象給予的利益共享成分呈現依次遞增趨勢。當代美國把預防型平衡作為全球外交的重點，把管控型平衡作為外交立足點，輔之以合作型平衡，來謀求美國全球領導權的安全。這勢必造成讓自己安全而讓別人不安全。這是對舊的冷戰安全觀的延續。

兩洋同盟一直是美國維護其全球領導地位的重要依托。這次北約峰會針對俄羅斯烏克蘭關系問題制定的一攬子計劃看似是英國外交的亮點，實質是美國同盟外交的階段性豐碩成果。因為自從2008年國際金融危機之后，尤其是歐洲主權債務危機之后，美歐關系一直處于低迷狀態，北約成員國之間因為金融問題厭棄美國作為金融危機始作俑者及落井下石的自私行為。

由于金融危機和歐債危機，美國自身的經濟問題及歐洲經濟不振帶來的實力下降、歐洲盟國對美國的離心加劇，北約包括美國在內的成員國無力大規模投入同盟的軍備建設，歐洲的重要大國紛紛削減本國軍費，加上阿富汗北約成員駐軍的消費，整個北約難以應對以烏克蘭危機為中心的中東歐問題。而且美國還要在亞太地區對付中國等潛在對手，將戰略中心向亞太地區轉移，進一步削弱了北約的實力，限制了北約在烏克蘭危機問題上的有效行動，而只能采取非傳統安全手段來應對俄羅斯。

從威爾士峰會中，人們或許會認為烏克蘭問題是北約乏力的表現，但我們必須看到另一面，烏克蘭問題必將是美國再次凝聚和優化北約的重大契機。因為，保持一定熱度和烈度的國際問題存在，始終是美國兩洋同盟體系存在和延續的必要條件，也是美國安全護持平衡外交的前提條件。這次北約峰會實際上是借助烏克蘭危機問題而凝聚美國大西洋同盟的一個里程碑。2008年金融危機以來，由于北約的松散性與低效能，俄羅斯作為多極力量得以彰顯自身意志。這次峰會正是美國應對挑戰，團聚盟國保證自身國際權益安全而不得不采取的步驟。也較為充分地反映了單極化與多極化兩種國際格局變化趨勢并存，且正處于較為特殊的歷史階段——多極化力量與單極化力量的角逐處于膠著狀態。這是相對于1999年前后的科索沃問題而言的。那時美國單極化意志極為彰顯，而多極化力量黯然失色。

此次峰會上英國首相卡梅倫發表講話敦促成員國按照北約條款投入軍費以保障北約必要的軍備運轉。北約的確給成員國帶來了某種程度的安全“保險”，但只有為數較少的成員國“交保險費”，而大多數成員國不愿意為北約承擔必要的運轉費用。作為冷戰集體安全的軍事組織，北約成員國不斷增多，帶來的問題是，不同成員國的經濟總量和發達程度不同。經濟總量大的較發達國家會認為如果都平起平坐地按照北約規定拿出本國2%的GDP來投入軍備，這與經濟總量小、發達程度較差的國家相比，他們付出的就會多出很多，而且安全是所有成員國共享的，因此這些大國認為如果按照規定投入軍費，客觀上就有相當一部分是幫助那些經濟較弱的國家分擔的，它們會覺得是“吃大虧”了。而較弱較小的國家會覺得如果它們投入與大國等量份額，即便是等量比例的軍費，實際上是分擔了與其實際權利享受不對稱的責任，它們會認為大國享受到的相應安全保障份額要更多更大一些，理應投入對等的安全費用。更有甚者，有的國家在一定時期內會退出北約軍事一體化，其國家軍事及裝備等不納入北約統一軍事體系，不受北約軍事最高指揮部調遣，完全自主決定應對國際事務的軍事行動，但這樣的國家仍然是北約成員國。歷史上，法國曾經為了獨立自主的大國權益與排斥美國的擺布、西班牙由于要求直布羅陀海峽控制權，都在很長時間內退出北約軍事一體化，贏得了本國的民族尊嚴，同時獲得了自主外交的國際利益。再加上北約有些成員國之間存在著根深蒂固的歷史矛盾，如英法不僅在中世紀和近代史上，而且現當代在歐盟發展歷程中的矛盾長期存在、美歐之間經濟紛爭、歐盟一直在努力要建立自己獨立的防務體系，等等，這些無疑使北約成為“有縫的蛋”，客觀上存在著離心因素，削弱了它的整體軍事實力，部分限制了其對外軍事干預的速度與效果。

20世紀90年代的巴爾干動蕩、格魯吉亞問題、烏克蘭沖突，都被北約領導人看成是威脅自由世界、顛覆國際秩序與國際準則、企圖重建地區霸權的歐洲難題，是對北約的嚴重挑戰。因此，他們認為這是加強北約的重要原因。這些原因可以被美國用來消除同盟內離心因素，加強北約的團結，為保證自己的領導權安全創造條件。

中國隱憂及應對

表面看，此次峰會似乎與中國關系不大，其實不然。

第一，難避冷戰余波：此次峰會體現了冷戰結束以來美國及其重要盟國，還沒能構建出更好的平臺去代替美國兩洋同盟作為本國外交的有力抓手。國際金融危機以來美國及其重要盟國總體實力衰減，因為中國經濟發展強勁而被視為世界秩序的挑戰者，若美國同時在歐亞兩洲并重地施展平衡戰略對手的外交，必然力不從心。而一旦威爾士峰會的安排能夠落實，將穩住歐洲的安全局勢，那么，美國必將加大對亞太地區的預防型外交投入。

第二，難免幽靈襲擾：從前述普京與福克斯的表態中，可看到在當代國際格局變化中的冷戰幽靈不去，尤其福克斯對整個共產主義的攻擊性言論，其指涉的不僅僅是蘇聯及其領導的華約，也不僅僅是指冷戰時期的共產主義。而峰會的一系列“成果”中，反復提及北約盟國的共同價值觀與異質價值觀國家的對立，看似主要針對當今的俄羅斯，實際上與美日同盟、美韓同盟等一系列亞太同盟在雙邊會議的種種“成果”如出一轍，甚至在這一點上大多是雷同的，就是針對非資本主義世界，尤其是針對共產黨國家，而中國則是冷戰結束后現存的最大的將馬列主義作為國家主流意識形態的共產黨國家。

第三，必臨夾心困境：烏克蘭與俄羅斯關系惡化凝聚了北約成員國。一方面，中國與俄烏兩國似乎是等距離的友好合作關系，無法明確地在俄烏任何一方選邊站；另一方面，北約成員國不是死板一塊，中國與其中的大部分成員國存在良好的雙邊關系，它們中有的還是歐盟的支柱國，因此中國難以針對北約有所行動，即便是話語層次的發聲，也可能造成外交損失。

第四，將迎后繼挑戰：威爾士峰會表明烏克蘭將成為北約成員國的趨勢不可逆轉，而且俄烏矛盾會加劇這種進程。烏克蘭是否加入北約對中國的地緣戰略沒有太大影響，然而一旦烏克蘭加入北約之后的中東歐與俄羅斯之間獲得戰略平衡的穩定，即歐洲一旦相對處于安全穩定狀態，中國將失去戰略牽制美國及其追隨者的這張外交牌，中國在歐盟、俄羅斯外交中的戰略作用會降低。其時中國周邊緊張局勢將會加劇。

因此，針對以上問題，首先，中國必須繼續在輿論上批評冷戰思維，但在外交行動中要客觀對待冷戰思維，不能單方面徹底摒棄，因為沒有得到對方認同的摒棄，只會將自己陷入孤立的境地，而且冷戰結束以來的美國等西方大國及大國集團，在對華外交中，從來就沒有放棄冷戰思維及冷戰方式。其次，針對美國借兩洋同盟推行單極化訴求及其構建對華實施戰略包圍圈、阻滯中國和平崛起，中國除了采取資源與市場的經濟手段來緩解政治壓力之外，就是要利用或主導構造出兩洋同盟成員之間的矛盾、其他成員國與美國之間的矛盾、非成員國與美國之間的矛盾，促使這些矛盾保持某種熱度和烈度，卸美國同盟抱團之力，減中國周邊安全的受困之壓。在輿論上可以宣傳不結盟外交，贏得國際道義，但在實踐中必須改變不結盟的外交策略，要用經濟結盟來實際捆綁軍事安全結盟，彌補語言及字面上強調的不結盟缺陷。控制好涉華海疆矛盾熱度的同時，抓緊解決陸疆爭端，在有可能爭取最多最大權益的情況下，可以考慮舍車保帥地盡快卸掉陸疆爭端的包袱，專攻涉日、涉南海問題。再次，中國未來起碼15年內沒有必要挑戰美國的國際主導權，因為中國無力分享美國的國際領導權，也承擔不起相應的國際責任，而且讓美國忙于四處保持主導權，延續或營造出美國的國際矛盾，比如，要盡力靈活地阻止烏克蘭矛盾盡快得到解決，這樣會牽制或削弱美國在亞太的“再平衡”戰略。最后，在美國、歐盟、日本經濟疲軟，美國同盟與俄羅斯交惡的前提下，可以利用烏克蘭危機、伊拉克安全、阿富汗局勢這些矛盾同時存在同時升溫之機，且中國在保證國內局勢絕對可控的條件下，適時營造為我所用的輿論，適當地打贏一場維護主權的小規模戰爭，既是策應并使得前述國際矛盾保持熱度不降（起碼不要被美國及其同盟及時解決），又能樹立中國的大國形象與威嚴。但必須防止俄羅斯臨時倒戈的現象出現。

總之，2014年9月初在英國威爾士舉行的北約成員國首腦會議不是一次單純關乎烏克蘭危機與俄羅斯關系的會議。從美國利益這個立足點來看，兩洋同盟的存續是美國單極化訴求的重要保障。而威爾士峰會正是在這種保障難以為繼中的北約低效能與渙散性增大背景下召開的。峰會的內容關乎美國領導權、歐盟的地緣安全在東歐烏克蘭問題上受到俄羅斯的挑戰，國際格局單極力量疲軟，威爾士峰會帶有明顯的冷戰遺留特征，本質上充斥著冷戰思維的內容，表現了北約作為冷戰機器的特性難以改變，也不可能根本改變。其中的重要原因是美國維護自身全球領導權而對其他力量采取不同類型的平衡外交。其中為遲滯潛在對手崛起的預防型平衡外交，需要保持或構造出關涉挑戰國的爭端持續下去，需要借助同盟力量對挑戰國構成安全困境。威爾士峰會表面上沒有提及中國，實際上，不僅中國在其外交范圍之內，而且中國地緣安全環境因美國的重返亞洲、實施“再平衡”戰略而在冷戰結束以來漸趨惡化。中國對威爾士峰會關涉的俄烏矛盾及北約的優化與強化都具有外交上的兩難選擇。另外，一旦威爾士峰會一攬子計劃得以實施，烏克蘭加入北約，俄烏矛盾塵埃落定，美國歐洲戰略隱患得以（暫時）安撫之后，必然進一步收緊其在中國周邊的安全遏制圈，加大平衡對華崛起的外交力度。必須在認清威爾士北約峰會本質的基礎上，才能清晰地發現有關中國的諸多未來隱憂。如何應對這些問題，將是對中國外交智慧的考驗。中國唯有立足于自身的穩定，善于在變幻的國際格局變化中利用矛盾，揚長避短地適時改變策略，先解決陸疆問題，防止俄羅斯突變，才可以確保國家地緣安全，并營造出本國持久發展所需的國際條件。

〔本文系國家社科基金課題“冷戰后美國兩洋同盟演化與國際格局轉型研究”（編號：13CKS029）、江蘇社會科學基金課題“實現‘中國夢進程中的亞太秩序困境研究”（批準號：14SZB002）的成果之一〕

（作者系中共江蘇省委黨校世界經濟與政治教研部副教授，博士）

責任編輯：黃 杰