公共政策正義性評估的理念與方法

公共政策正義性評估的理念與方法

周榮超

（河南大學民生學院，河南開封475000）

摘要：公共政策作為現代服務型政府提供的公共服務產品，其實質是對社會價值的權威性分配。政策制定主體的界定與參與，相關利益訴求渠道，利益的分配與獲得，都與政策制定的理念與實施手段有密切關系。提升政府的權威與公信力，解決日益凸顯的社會問題與危機，體現制度的公正與公民參與權利，都需要公平公正的評估理念。通過政策制定者、執行者和相關利益方的博弈，通過及時有效的評估，及時糾正政策失真與失效，運用合理量化分析手段，實現公共政策的利益表達、綜合、認定功能，更好地為公民謀福祉。

關鍵詞：公共政策；正義性；評估；理念與方法

隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，社會面臨的轉型升級問題日趨復雜，公民的利益訴求也呈現多元化態勢，市場失靈和政府失靈的不斷出現，使政策所扮演的角色越來越重要，政策既要有科學性又要有民主價值，表達的是精英的意志抑或民主的價值訴求，這都是決策者不得不認真考量的問題，而評判一項政策是否達到預期目標和效果，以便該政策是否應該繼續執行，進行調整抑或終結則有賴于政策評估的進行；深層次來講，前瞻性、時效性、遲滯性是政策的一般特征，政策的影響是緩慢而持久的，如果沒有一個科學、客觀、公平公正的制定理念與評估方法，那一項政策的制定與出臺對整個社會與國家的發展無異于一場災難，因此，一是為制定政策而收集所需信息的過程要公平合理，二是政策制定本身的公平性和合理性，用正確的價值導向和科學的評估方法來適時調整或創新政策，已儼然成為當下政策科學研究者和學者們亟需解決的課題。

一、政策、公共政策、公共政策評估的內涵

政策是國家政權機關、政黨組織和其他社會政治集團為了實現自己所代表的階級、階層的利益與意志，以權威形式標準化地規定在一定的歷史時期內，應該達到的奮斗目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的步驟與措施。其實質是階級利益的觀念化、主體化、實踐化反映。

公共政策是對全社會的公共利益作權威性的分配，而且利益分配是一個動態的過程，是為解決市場失靈而由政府主導的活動，市場只負責私人產品的提供，并不能提供公共產品且也不能解決經濟中各種外部不經濟性問題，市場導向是效率至上，那么為彌補市場失靈，就需要政府制定的公共政策以公平、正義為依歸。羅爾斯著名的“正義原則”指出：“機會均等與適合最少受惠者的最大利益”，①也就是說要求社會利益和經濟利益的不平等分配應該對處于社會最不利地位的最有利。

公共政策由問題認定、政策規劃、政策合法化、政策實施、政策終結一系列步驟與環節組成，公共政策體系是由政策相關者、政策環境和公共政策三者相互聯系而組成。②政策問題在開始階段并不明晰清楚，而是模糊和不確定的，政策原湯內，政策共同體內外部漂浮著各種思想，那些符合技術可行性和價值可接受性的思想會被保存下來。對問題的感知、憂慮和緊張并不是問題，而是由政策分析人員、決策者及其利益相關者感受到的問題情勢。這一問題情勢是客觀的、可以直接觀察到的、通過語言描述并能夠運用廣泛的符號系統表述的，也就是說它是一種客觀事實與主觀認識相統一的過程。

公共政策評估是評估主體按一定的標準與程序，運用科學的技術與方法，對公共政策的結果與目標的差異程度，投入和產出效果，以及政策的科學性、合理性進行評議和估價，做出客觀、公正評判的活動。其意義在于檢驗政策效果，總結經驗，完善政策，促進公共資源的合理有效配置，達到帕累托最優，實現帕累托改進，促進政府決策的科學化和民主化。公共政策評估分為事前評估、事中（階段性）評估與事后評估；正式與非正式評估，內部評估、外部評估與社會評估、常規評估與績效評價。評估的過程包括評估準備階段、實施階段和總結階段。標準分為事實標準和價值標準，如果一種評估是一政策的效率、效能、效益，政策回應的充分性和執行力為圭臬，那這種方式就是事實評估標準；如果一種評估是以社會生產力的發展、社會健康發展和社會公平公正為依據，那他就是價值標準評估方式。就目前我國而言，通行的成本效益分析方法主要考慮經濟性、效率性、有效性、和平等性，通過這四方面的有機聯系，能將紛繁復雜的政策內容和政策績效進行一個清晰的厘定。

二、公共政策正義性的價值基礎

從統治行政到管理行政，從服務型政府到公共治理，政府的服務范圍越來越寬泛，介入的社會事務越來越多，需要處理的社會問題和矛盾同公民的需求和愿望有很大差距，作為利維坦的怪獸是不得不必須的罪惡，但隨著民主進程的加快，傳統的粗暴、強制性命令手段已不適應決策民主化、科學化進程，根據中國歷史文化傳統和制度延續，學者王紹光把政策議程的設置歸為“關門模式、內參模式、上書模式、動員模式、借力模式、外壓模式”。③隨著利益分化的加劇，專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發揮的作用越來越來，關門模式和動員模式日漸式微，內參模式成為常態，上書模式和借力模式時有耳聞，外壓模式出現頻繁。單一行政命令的動員型管理正轉向

多元化回應型服務型政府轉變，政府履行的職能越來越多，雖然有制度和技術層面的支撐，但“市場失靈”下的政府干預同樣會陷入“政府失靈’的怪圈。作為理性治理方法的公共政策擔負著資源配置和利益分配的重任，因此，公平、公正就是政策評估繞不過去的“卡夫丁”峽谷。

和諧社會決不是一個沒有利益沖突的社會，而是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現利益大體均衡的社會。利益表達是公共政策制定的首要環節，通暢的利益表達渠道有助于公共政策問題的認定和保證政策的利益取向，也是化解社會矛盾，構建和諧社會的需要。探究我國公共政策制定中利益表達所存在的問題并有針對性地加以完善，才能保證公眾利益訴求得以廣泛表達，確保公共政策公平公正。權威專家俞吾金教授提出，公平正義是當代文明社會的基本價值觀念,作為后發國家的中國還缺乏作為現代公平正義價值觀念的支援意識的文化土壤。

就分配正義而言，孔孟儒家主張政治的目的在于實現和保障民眾的私利，公家之利則用于維持國家的運轉及養老、救濟、賑災等社會福利，這些觀念轉化為歷史上的土地、賦稅、農商、教育、社會保障等相關制度。”④就政治哲學而言，孔孟從“天”、“正名”和“民本論證政治合法性的根據，其中蘊含有公共責任意識和民權意識的萌芽。”因此，程序正義是前提，效果最優是目標。公共政策程序正義是在公共政策的制定、執行、評價與終止的過程中，依照憲法與行政法規的要求，按照法定的順序、方式與步驟作出政策選擇的行動。其內在價值在于確保政策選擇不偏離公共性的方向，以及國家公共權力在決策過程中對公民權利的尊重和社會秩序的自覺合理建構。

三、公共政策評估的方法演進

西方政策評估研究自19世紀末開始至現在可分為四個階段，第一階段是政策效果評估階段，自19世紀末到二戰前夕，主要關注點是政策實施的效率與政策目標的實現程度，第二階段是1945年至20世紀70年代初，關注點是評估結果的價值和實用性分析；第三階段是20世紀70年代至80年代中期，關注點是政策價值取向，即政策所體現的社會公平、公正問題；第四階段是20世紀80年代中期以后，關注點是政策評估過程中的多方需求，多元互動，綜合了對政策效率、政策公正性的共同關注。

美國學者豪斯曾將西方政策評估方法劃分為八類；近代以來，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，評估的目標是為了增進社會福祉，促進社會公正、意識形態，特別是民主的發展，于是，他們提出了批判社會理論評估，執行過程中采取價值堅持和價值批判的立場，并擁護政治民主理念，與此同時，在社會價值觀方面與利益相關者批判性地銜接，綜合運用多種方法進行評估，如響應式評估、參與式評估、民主審議評估等。⑤

我國對公共政策科學性的研究肇始于20世紀80年代中后期，陳振明認為,公共政策評估方法主要有前后對比法、實驗和準實驗模型法、影子控制法等。⑥徐家良認為,公共政策評估可以從定量分析方法、定性分析方法和定量與定性相結合的方法三個方面去進行。公共政策評估除了項目驗證等技術性的分析之外，還應從組織情景、組織理念、問題情景、社會目標、社會基本價值理念等方面對公共政策進行分析和評價，強調復述、分析、批判、再復述、再分析等不斷的辯證評價。⑦

四、改進和提升評估的措施與手段

1956年，政策科學家拉斯韋爾把政策過程研究分解為情報、提議、規定、合法化、應用、終止和評估七個階段，這種根據政策過程劃分不同階段的理論被稱為階段論或階段模型。80年代中后期以來，又出現了制度性的理性選擇理論、間斷—平衡框架、政策評估框架、倡導聯盟框架、大規模比較研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。

保羅·薩巴蒂爾（Sabatier，Paul A）與漢克·C·簡金斯·史密斯（Jenkins—Smith Hank C）提出的倡導聯盟框架較好地分析了導致政策變遷的演化路徑，關注政策子系統中基于不同信念而結成的倡導聯盟，同時注意聯盟之間的互動關系與政策子系統外部要素與環境相互作用而備受學界關注；此外，約翰、金登在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的多源流分析模型也非常適應目前我國的實際情況，通過問題流、政策流和政治流三股溪流的并行與交匯，以焦點事件的觸發機制為時機，用調查實驗和定性分析，讓不同的利益相關者參與到評估過程中，用多元的方法全面感知與把握政策效果，查找政策漏洞，修正與改善政策的實施效果。

首先，轉變政策制定和評估理念。公共政策評估主體就是直接或間接地參與公共政策評估過程的個人、團體或組織。⑧政策制定時要考慮到不同的支持聯盟與焦點問題，要體現統治階層的意志和公民的利益訴求，要及時地感知和搜素問題流，用科學的判斷前瞻性的眼光來解決社會問題。例如，可以設立專門評估委員會，該委員會由各利益集團的代表所組成，委員會的成員并不直接參與政策的制定和執行過程，也不作為評估主體或客體出現，它的作用在于整個過程的具體工作上，避免人為因素導致評估結果丟失或瞞報。

其次，完善制度，形成多方參與評估長效機制，強化評估組織的作用。對于政策的評估，要以法律形式確保其能夠長效保持。不是一個偶然的公民或社團組織參與，也不是一個象征性的意見調查。而是作為一個考核政府的指標實實在在的把公平評估結果放入到社會管理實踐中。目前，公共政策評估缺乏科學認識和認真態度，評估的工作方法與方式主要是以政府為主，評估成本意識不強，評估積極主動性孱弱，往往是花費大量時間金錢，評估結果多傾向與有利于政府自身的方向，造成評估結果的可信度下降。政策評估要達到更為科學、合理的程度，就要在政策評估的某些環節上，讓普通的、非利益集團操控的人參與評估活動之中，即可稱之為政策評估中的公民參與。⑨因此，要注重介于政府和民眾之間的第三方中介組織，由官員、專家、學者、政策受益對象共同組成評估組織，通過權威性和廣泛性的聯盟，避免內耗造成能量場的散失，凝聚力與感召力不強的局面出現，用政治流和政策流的適時交匯來打開“機會之窗”，政策制定、實施、修正、終結各個階段都進行跟進式評估，及時糾偏，努力提升政策評估的效用。

再次，評估指標與方法要切合中國國情。制度生長的土壤具有共性和個性。西方的評估標準與技術是在后工業化時期和信息化時代基礎上產生的，目前我國尚處于工業化初期，在工業化向信息化躍進的階段，用過高的評估標準和過于現代化的評估技術手段會不適應我國現代化的實際，所以，構建適

合我國國情的公共政策評估指標體系，比如GDP的績效增長與環境保護措施的同步進行，收入差距的縮小與人民幸福感指數的提升，教育、醫療等公共服務產品提供的完善程度，養老保險等社會保障制度的推進程度等等，都必須與我國的經濟發展階段相匹配。

復次，評估信息化和常態化。目前的政策評估多是在實踐中遇到了阻力和問題才進行聽證、論證，沒有建立信息庫與常態化評估模式。應利用大數據時代信息化的優勢，廣泛搜尋與政策內容相關的關注信息，進行動態測評與數據采集，適時分析輿論傾向，少用價值判斷引導，多用事實證據論證，用數據和事實驗證，用豐富的信息資料內容來讓政策對象理解政策，進行合理化評估；常態化的評估方式就要有健全的組織與人員，積極主動地形成慣例和制度，每出臺一項政策就要注意配套相應的評估辦法、評估標準和參與途徑，充分保障廣大人民群眾的知情權、參與權，行使好自身的權利與義務。

五、結語

政策評估應該具有適用性、適當的價值導向、應該簡單易行。評估既是一門科學，又是一門藝術，評估的價值取向與方法一定程度上是政策環境的產物，是統治階級意志的體現，由于受到統治階級意識形態的影響，受到預算資金和價值導向的限制，缺乏系統性的分析，因此，設計和選擇評估模式與方案時要具有正確的普世價值，評估應專注于政策目的，不應為迎合和緊密聯系統治階級而成為證明“現有政策和統治是卓越而有效”的工具。⑩應把政策評估是否以提高社會效率和增加社會福利作為一個客觀的評判標準，用量化和統計分析的方法避免自身價值傾向影響評估效果。

公平、正義作為人類具有永恒意義的價值追求和基本行為準則,是時值21世紀的中國乃至世界呼喚的時代主題。在我國由一個傳統型社會向現代型社會的轉型過程中,公平、正義的實現程度更是衡量社會進步的重要指標。公共利益是公共行政研究的邏輯起點,是現代政府公共政策制定和執行的價值取向。公共利益作為一種價值主要體現為正義價值。公平、正義是評價公共利益正當與否的價值性標準，亦是公共利益獲得正當性評價的結果,這種評價標準體現了公共利益與正義的統一性。以公平、正義的標準來審視當前中國城市化進程中公共利益的實現問題是最恰當的角度。

注釋：

①[美]Thomas Pogge：《John Rawls: His Life and Theory of Justice》中國人民大學出版社，2010年版。

②陳振明：《公共政策分析》，北京：中國人民大學出版社，2003年版。

③王紹光：《中國公共政策議程設置的模式》，載自《開放時代》，2008年第2期，第44-58頁。

④郭齊勇，陳喬見：《中國社會科學》，2009年第1期.

⑤M．Freeman，E．F．S．Vasconcelos：Critical Social Theory: Core Tenets，Inherent Issues，New Directions for Evaluation，2010年，第7－19頁。

⑥陳振明：《公共政策學——政策分析的理論、方法和技術》，北京：中國人民大學出版社，2004年版。

⑦[美]弗蘭克·費希爾：公共政策評估，吳愛民，李平等，譯，中國人民大學出版社，2003年，第17頁。

⑧高富鋒：《公共政策評估主體的缺陷及對策分析》，載自《求實》，2004年6月。

⑨張金馬：《公共政策過程分析：概念、過程、方法》，北京：人民出版社，2004年版。

⑩Kogan M. The impact of research on Pulicy，F.Coffield Speaking Truth to Power Research and Policy On Lifelong Leraning。

參考文獻：

[1]查爾斯·E.林布隆.政策制定過程[M].北京：華夏出版社，1988.14.

[2]托馬斯·R.戴伊.理解公共政策[M].北京：華夏出版社，2004.30.

[3]保羅·A.薩巴蒂爾.政策過程理論[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2004.115.

[4]珍妮特·V.登哈特，羅伯特·B.登哈特.新公共服務：服務而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004.2.

[5]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[6]張金馬.公共政策過程分析:概念、過程、方法[M].北京:人民出版社，2004.