淺析以《預算法》為契機尋求發展給付行政制度的機遇

淺析以《預算法》為契機尋求發展給付行政制度的機遇

周燕

（淮北師范大學政法學院，安徽淮北235000）

摘要：給付行政是近幾十年來頻繁出現的名詞，有著悠久歷史的中國對給付行政的恍惚不定態度，使給付行政在中國一直是理論上概念上的范疇。同時，實踐層面中的給付行政的種種弊端使其艱難前行，而《預算法》的頒布與實施將會給其以立法形式的保障，給予給付行政制度的發展一種可與不可求之機。

關鍵詞：給付行政；弊端；修正；預算法

一、給付行政的概念解析

（一）給付行政與行政給付概念之辨析

給付行政是一個可行的并可長期有效存在的制度形式，與行政給付不同。德國法學家福斯多夫首次提出給付行政概念：“給付行政是指為共同體成員提供或者改善生活條件，通過給付直接或者間接地協助或者追求利益的行為。另外，還包括以間接方式建設公共設施，提供服務或者與行政機關合作的機會共同執行行政任務等。”①而我國行政法學領軍人物羅豪才教授在其《行政法學》著作中，對給付行政定義為“行政給付又稱行政物質幫助，它是指行政機關對公民在年老、疾病或喪失勞動能力等情況或其他特殊情況下，依照有關法律、法規規定，賦予其一定的物質權益或與物質有關的權益的具體行政行為”。②在此，我們可以明顯的區分給付行政與行政給付的不同。給付行政是靜態的概念，側重于國家基于責任而給予公民的一種生存照顧，行政給付是動態的具體行政行為，傾向于在法律法規的規定之下賦予公民的一種物質幫助權利。在我國，行政給付是給付行的具體行政行為是得到默認且無可厚非的，給付行政必然依賴具體行政給付行為而得以貫徹和落實。

（二）我國對于給付行政概念之模糊態度

我國對給付行政的概念理解不一而終，沒有統一的定性。但多數局限于物質幫助層面，同時我國現行憲法第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權力。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這就使給付行政難以突破物資幫助層次而深入精神層面的范疇。但，究其行政權力的來源是公民對自身權力的讓渡，集中在少數人手中的權力是廣大人民權力讓渡出來并代表最廣大人民而行使。故而，政府是人民的政府，政府有責任為普通大眾謀求更深遠的利益，繼而可看出當前的給付行政理念比較逼仄，尚有很大的挖掘空間。

然，僅僅是局限在物質幫助層面的給付行政，也由于其自身范圍的模糊，實際層面的忽視，使其并沒有隨著理念的發展而日益蓬勃。目前對待給付行政范圍的界定莫衷一是，社會保險、社會救濟和醫療衛生事業是最起碼的限定，但隨著社會經濟的發展，人民利益訴求的增多，公共服務的擴大，需要更多的認定和規制。比如與公民生活密切相關的科教文衛、貸款輔助、公共事業的扶助等不斷沖擊著固有的給付行政范圍。而政府職能轉變卻是悄然與緩慢的，難以一次性的將所有為公民提供有益幫助的公共服務納入給付行政范圍，也沒有相關對應措施保障其有序穩定的發展，這就容易觸發人們對給付行政的公共性的懷疑，使政府的權威性和公信力受到挑戰。

二、給付行政在我國的運行可能性及其弊端

（一）給付行政在我國運行之可能性

給付行政與中國最相近似的名詞是“民生”，人們對待“民生”的理解易于對給付行政的遐想。因為給付行政是一個舶來品，是由德國國學者福斯多夫提出，后傳入日本，再由臺灣學者引入，上世紀七八十年代開始進入大陸。自此，我國對待給付行政的態度也隨著社會的發展由懷疑試探而逐漸謙和回應。“民生”一詞最早出現在《左傳·宣公十二年》，所謂“民生在勤，勤則不匱。”這里的“民”，就是百姓的意思。而《辭海》中對于“民生”的解釋是“人民的生計”，老百姓的生活來源問題。在現代社會中，民生和民主、民權相互倚重，而民生之本，也由原來的生產、生活資料，上升為生活形態、文化模式、市民精神等既有物質需求也有精神特征的整體樣態。“民生”一直是政策性的概念，每一屆每一年都會有關于“民生”工程的建設，人們更加理解和首肯“民生”問題，而模糊給付行政的概念。從給付行政傳入中國以來到逐漸滲入行政法學研究領域，究其本質而言，是對百姓的授益性行政行為，“生存照顧”是給付行政之根本，促進與發展是其追求。故而可以看出，中國本土的“民生”政策與給付行政有著妙不可言的內在聯系，這奠定了給付行政在中國扎根發展的良好政治基礎。但是，給付行政是一種制度性概念，強于一時一地的“民生”政策，其存在與發展受到更好的保障，更易于在法律范圍內確保公民的基本權利。

與此同時，隨著社會經濟的發展，人民的生活水平的提高，政府對于其生存照顧理念已經無法滿足人民對自身利益的訴求。政府也意識到這一點，在慢慢優化著服務職能，但卻總有晚一步的感覺。一方面中國正處于社會轉型時期，日益增長的經濟和蓬勃擴張的經濟體需要更多的規范以便長足發展，進而迫切需要政府職能的演變去回應市場需求；另一方面苦于職能轉變遲緩的壓力，讓政府處于進退兩難的尬尷境地，

這就為給付行政制度的建立于完善就提供有利的契機。

（二）給付行政之弊端顯現

然而，給付行政并不因有眾望所歸就能夠呼之欲出的。其弊端時時戳痛“躍躍欲試”的行政主體，從而舉步維艱，蹣跚前進。究竟是何短處使給付行政如此步履艱難？在搜索眾多提到給付行政的弊端中無不指出資金的短缺使其“羞澀難行”，德國柏林大學財政經濟學者瓦格納于1882年提出“公共支出不斷增長法則”認為：一國政府的財政支出與經濟增長之間存在著正相關的函數，即隨著國家職能的不斷擴大和經濟的增長，公共支出應不斷增加。而我國的政府的財政預算更多的是注入到經濟建設和各項管理支出，落實到公共服務的建設和完善是少之又少。究其原因有：（1）政府的資金有限。在運用有限的資金時，政府更愿意投入到顯而易見的經濟建設中去，從而彰顯政府的功績，而公共服務建設和完善需要長效的資金注入和維護，這種“吃力不討好”的差事很難讓政府挑起；（2）政府預算機制的傾斜力度不夠。在首選經濟建設時，就占用了大量資金，所剩無幾的資金難以承擔起完備的公共服務建設。故給付行政制度即使一而再再而三“孱弱”的存在著，也無法發揮其真正魅力，讓人們感受到政府的溫暖。

我國目前行政給付的資金來源比較單一，稅收占大部分比例，一旦社會經濟出現波動，稅收就受到影響，從而動搖政府資金的根基。同時，在行政主體執行階段也由于欠缺程序的規制和有效的監督機制，使資金流失嚴重，到不了給付行政的對象手中，使給付行政處于名不符其實，紙上談兵的窘態。

然而這一切并不就讓給付行政望而卻步，《預算法修正案》的通過，讓我們看到了給付行政制度的完善指日可待。

三、給付行政的理性修正

（一）《預算法修正案》之資金傾斜

經過全國人大常委四次審議的《預算法修正草案》在2014 年8月31日落下帷幕，最終不負眾望的通過并于2015年1 月1日起實施。此次《預算法修正案》的通過可謂是普天同慶的喜事，用法律的形式標榜出法治國家對待預算的應有立場，真正體現了國家機關為實現法治而作出的巨大努力。我國自1995年施行《預算法》起，就有著諸多問題，隨之而來的修正案的提出更是體現了對預算的關注與修改的迫切，集聚眾多人才的付出，經過近十年的努力，最終通過。盡管此次修正案不是完美的終結但是對于給付行政的發展來說確是莫大的助推劑。

《預算法修正案》第五條第一款規定：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。”這一款直接將社保基金納入預算之內，從而保障了給付行政能正常有效運行，在立法上的確立和支持，減小甚至消除了資金短缺的困擾，也可看出國家對給付行政的強有力推動。第十一條第一款規定：“社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預算。”此條項確立了社保資金的來源與用途，不再從其他預算款里去預留或者擠出，給社保基金一個更加有保障的方式來落實給付行政。穩定了資金來源渠道，就為給付行政的實施打下堅實的后盾。第十一條第二款規定：“社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。”這款體現了預算法修正案的理性規制，使社保基金即使在“有法可依”的情況下也要合理適當的運行，體現有禮有節的推行社保基金的良性運轉。

（二）《預算法修正案》之政府規制

《預算法修正案》第三十六條第二款規定：“各級政府、各部門、各單位應當依照本法規定，將所有政府收入全部列入預算，不得隱瞞、少列。”這一條款的規定可看出國家對于地方政府“錢袋子”規范收緊和嚴厲規制。讓各級政府資金運轉透明化、公開化，使隱性收支無處遁形，有利于人民的監督。同時，第三十一條第二款規定“各級政府、各部門、各單位應當按照國務院規定的時間編制預算草案”，表明各級政府有權管理自己的資金，不再承受上級政府財政壓力，也能規范自身的資金運行，放權到地方，讓其更加明朗清晰的運用資金。曾幾何時，地方政府財政困難，一方面由于自身資金分配不合理，導致“寅吃卯糧”的狀況層出不窮，另一方面是由于上級政府的加壓，使其必須擠讓一部分資金用來“打理”上下級關系，以方便行政，而第三十條明確規定“上級政府不得在預算之外調用下級政府預算資金。下級政府不得擠占或者截留屬于上級政府預算的資金。”此法條不僅規范了各級政府資金運行情況，也暗含性的規范了上下級政府之間的“金錢”關系，使其各有各“錢袋”，各有各用法，不再交叉重復繁雜的羅列，管好各自的“錢袋子”。也從側面廓清給付行政制度中的資金短缺困境，保障其“有錢可用，有錢必用”。

（三）《預算法修正案》之執行規范

《預算法修正案》第五十三條第一款“各級預算由本級政府組織執行，具體工作有本級政府財政部門負責。”政府成為預算的執行主體，意味著政府可以按照自身實際情況運用資金，廣袤的地域使中國無法擺脫地區差距，故而不統一的政府預算執行有利于均衡貧富差距，但政府卻不能恣意的執行預算，“對執行結果負責”框定了政府執行預算的后果責任制，使其必須合法有效的運用資金。殊不知，給付行政在執行階段會被隱沒掉很多，權利的濫用和滋生也會在此階段應運而生，但此法條的規制，讓行政主體承當起執行后果，迫使政府逐漸成為一有責任有擔當可信賴的主體。

給付行政在我國理論界研究頗多，對德日的借鑒也有幾十年了，而在實踐中一直緩慢前進，不敢真正的全面推行，此次《預算法修正案》的通過在立法層面保障了給付行政制度完備落實，激發地方政府加大對給付行政的傾入，以體現對最廣大人民利益的呵護。

注釋：

①漢斯·J.沃爾夫，等：《行政法》，商務印書館，2007年版。

②羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社，2000年版。

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