刑事執行檢察監督：資源整合與體系建構

卞建林，謝 澍

（中國政法大學，北京 100088）

2014年年末，經中央機構編制委員會辦公室批復同意，最高人民檢察院“監所檢察廳”正式更名為“刑事執行檢察廳”，這意味著過往的監所檢察工作“名正言順”地向刑事執行檢察工作轉變和擴展。在此之前，為貫徹中央領導指示精神和中央政法委《關于嚴格規范減刑、假釋、暫予監外執行切實防止司法腐敗的意見》，最高人民檢察院自2014年3月起在全國檢察機關部署開展了減刑、假釋、暫予監外執行專項檢察活動。其間，先后制定了《關于對職務犯罪罪犯減刑、假釋、暫予監外執行案件實行備案審查的規定》和《人民檢察院辦理減刑、假釋案件規定》，并與最高人民法院、公安部、司法部、國家衛生計生委聯合出臺了《暫予監外執行規定》，加大刑事執行監督力度、完善刑事執行監督機制。從開展專項檢察活動、出臺相關規定再到調整機構名稱，縱觀2014年，刑事執行監督無疑是人民檢察院履行法律監督職能的濃墨重彩。然而，刑事執行檢察并非僅僅局限于刑事執行階段，還被賦予了很多“執行”以外的監督職能。根據2013年起實施的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱《規則》），刑事執行檢察監督貫穿于整個刑事訴訟過程。甚至從長遠看，可能成為檢察機關訴訟職能與訴訟監督職能優化配置的突破重點。是故，本文試圖在梳理刑事執行檢察監督當下變革的同時，展望刑事執行檢察監督的發展方向，以及對于檢察監督體系完善可能具有的積極意義①。

一、機構調整：刑事執行檢察監督的新起點

自1979年1月設立起至2014年年末更名止，“最高人民檢察院監所檢察廳”的稱謂整整沿用了三十余年。這一具有時代特色的稱謂，在當下檢察改革的背景下愈來愈凸顯出其歷史局限性，這也正是此次機構更名的直接動因。人民檢察院內設業務部門一般根據工作性質命名，唯有“監所”檢察部門以工作場所命名，以期直觀地反映檢察機關對刑罰、刑事強制措施與行政強制措施執行場所的監督。但隨著勞教廢止，以及2012年《刑事訴訟法》修改后賦予監所檢察部門諸多新職責、新任務，如刑罰變更執行同步監督、羈押必要性審查、指定居所監視居住執行監督、社區矯正監督、死刑執行臨場監督、強制醫療執行監督、財產刑和沒收違法所得執行監督等，已然超出了看守所、監獄的工作場所限制。加之“監所檢察”的名稱晦澀、不易理解，長期以來，影響這一檢察工作的宣傳效果和對外交流，因而，機構調整勢在必行②。此外，我國看守所、監獄的設置與檢察機關并非一一對應，監獄設置相對集中，而看守所設置也非覆蓋所有基層司法轄區。因此，部分轄區內沒有監所的檢察機關，容易呈現出機構設置與職能定位相脫節的情形。在此次最高人民檢察院對監所檢察機構調整之前，部分地區即展開了試點探索，將監所檢察機構變更為刑事執行檢察機構。以山東省臨沂市費縣人民檢察院為例，在經歷了三年多的羈押必要性審查試點之后，費縣檢察院于2012年末撤銷監所科、駐看守所檢察室兩個內設機構，成立刑事執行檢察局。其出發點之一即是轄區內無監獄，在一定程度上導致機構設置與職能定位相割裂，無法適應檢察實踐之需要③。此外，江蘇、河南、內蒙古等省、自治區在貫徹新《刑事訴訟法》、探索建立刑事執行檢察機構方面也已經有初步效果，有針對性地突出部門職責和權力屬性，將刑事執行檢察的職能定位于刑罰執行檢察、刑事強制措施執行檢察、強制醫療執行檢察和其他與刑事執行檢察相關的職能④。

2014年，刑事執行檢察監督共糾正“減假暫”不當23827 人，同比上升42.6%；監督有關部門對2244名暫予監外執行罪犯依法收監執行，其中原廳級以上干部121 人；查辦違法“減假暫”背后的職務犯罪252人⑤。專項檢察活動的深入開展、試點項目的卓有成效，也使得最高人民檢察院有信心將刑事執行檢察機構的調整全面鋪開。此番更名即意味著在全國推行刑事執行檢察機構的設置，監所檢察向刑事執行檢察發展的轉型取得了實質成果。有論者認為，2009年即進入了這一轉型期，當時一系列被羈押人員意外死亡事件相繼披露，“躲貓貓死”“做噩夢死”“喝開水死”等引發社會熱議，受到高層重視，監所檢察工作面臨前所未有的壓力，進而展開一系列專項活動整治監所檢察工作的弱點、盲區。以此為契機，監所檢察被實質性地納入刑事執行檢察之范疇，試圖與偵查監督、審判監督一道構成科學、完備的檢察監督權力體系，進一步優化檢察職權配置與運行⑥。而2012年《刑事訴訟法》修改對這一改革動向予以認可，通過立法加強刑事執行檢察監督的力度、擴大刑事執行檢察監督的范圍、豐富刑事執行檢察監督的手段，為此番機構調整作出制度準備、提供法律依據⑦。

二、資源整合：刑事執行檢察監督的新變革

實際上，機構稱謂的變更不過是“表面功夫”，機構調整的實質標志是職能的擴展與轉變，從監所檢察監督到刑事執行檢察監督，檢察監督職能得到顯著強化。修改后的《刑事訴訟法》及《規則》賦予刑事執行檢察部門的新職能共有八項：刑罰變更執行同步監督、羈押必要性審查、指定居所監視居住執行監督、社區矯正監督、死刑執行臨場監督、強制醫療執行監督、財產刑和沒收違法所得執行監督以及在押人員訴訟權利保障。面對全新的任務和挑戰，刑事執行檢察工作需要通過機構調整帶動資源整合，從而更有效地履行監督職能。新的機構名稱能夠全面、準確地反映部門的工作性質和職責范圍，體現部門名稱、工作職責的一致性和法定性，且有利于最高人民檢察院加強對全國檢察機關刑事執行檢察工作的統一領導、管理和協調，推進刑事執行檢察業務全面深入開展⑧。但在刑事執行檢察監督范圍拓展的同時，工作負荷必然上升，整體工作量明顯加大，人手不足、素質不高的劣勢愈加凸顯。即使廢除勞教后，全國仍有3300余個監獄、看守所，絕大多數雖已完成設置派駐檢察室的工作，但平均每個派駐檢察室只有2.5名檢察人員。除了派駐任務外，還要對監外執行罪犯進行監督，本就有些力不從心；何況派駐檢察室的實際效用受到質疑，特別是在“躲貓貓”事件之后，派駐檢察與巡回檢察孰優孰劣、誰主誰輔值得探索。更重要的是，現今刑事執行檢察監督已不限于監所之特定區域。是故，刑事執行檢察機構成立之后的首要任務，是配置符合業務需求的檢察隊伍，更新監督觀念，整合監督資源，加強技能培訓，以適應工作職能調整所帶來的新挑戰，并需輔之相應的工作保障，避免因機構調整、職能擴展所導致的人員緊張和資源短缺。

需要指出的是，所謂“資源”整合，涉及的不僅僅是人、財、物的問題，更重要的是權力資源整合。刑事執行檢察職能的轉變，正是資源整合在權力配置向度上的顯著體現。機構調整之后，《規則》所明確的“監所檢察部門”之職權配置自然轉移至“刑事執行檢察部門”，而涉及具體職責的條文共有22 條⑨，從第五十七條接收并依法辦理辯護人、訴訟代理人關于看守所及其工作人員行為的申訴、控告，到第六百六十五條受理和審查處理被強制醫療的人及其近親屬、法定代理人的控告、舉報和申訴，刑事執行檢察部門的職責貫穿刑事訴訟程序的始終，而不是僅限于訴訟階段論所劃分的“執行”階段。此次機構名稱的變更，強調的是此項監督職能的核心——“執行”，由此進一步明確了監督的對象。而關于“執行”的理解，并不囿于執行階段，即不局限于生效判決裁定的執行。刑罰執行檢察、刑事強制措施執行檢察、強制醫療執行檢察和其他與刑事執行檢察相關的職能，均是刑事執行檢察機構職責所在。職能要隨著新的任務而拓展，權力要與所承擔的職能相匹配，資源要適應職能的調整而整合，以適應新的刑事執行檢察監督工作的需要。在整合權力資源的基礎上，借助執行檢察監督職權的配置與運行，推動建立刑事執行檢察監督新體系。質言之，機構調整是開端，資源整合是基礎，完成刑事執行檢察監督體系建構則是改革之目的與方向。

三、體系建構：刑事執行檢察監督的未來發展

傳統意義上，刑事執行檢察監督的方式是事后監督、被動監督，不僅監督具有滯后性，而且監督效力不強，很大程度影響著監督實效⑩。過往的司法實踐中，由于人民法院每年集中開展一到兩次提請、裁定減刑、假釋活動，大量案件往往集中審理、裁定，檢察機關很難按照1996年《刑事訴訟法》所規定的在20日內對所有案件的裁定完成審查；而且由于服刑人員與檢察機關同時收到裁定書副本，而服刑人員接到裁定后即可立即出獄，因而，倘若檢察機關在事后監督中發現錯誤，裁定也已生效執行，導致錯誤難以得到糾正，即使得到糾正，也大大增加了監督和糾錯成本?。正是為了解決這一實踐中突出存在的問題，檢察機關通過派駐檢察與巡回檢察相結合的方式，為刑罰執行的同步監督奠定基礎，并在2012年《刑事訴訟法》修改中予以明確。執行機關提出減刑、假釋、暫予監外執行的書面意見或者建議書的，應當將書面意見或者建議書副本同時抄送檢察機關，保障檢察機關的同步知情權，為同步監督創造必要條件?。此外，此次刑事訴訟法修改對刑事執行檢察監督的強化，不但是將事后監督、被動監督轉為同步監督、主動監督，而且接收并依法辦理涉及刑事執行的申訴、舉報、控告也被納入刑事執行檢察監督的職責范疇。《規則》第五十七條規定：“辯護人、訴訟代理人認為看守所及其工作人員有阻礙其依法行使訴訟權利的行為，向人民檢察院申訴或者控告的，監所檢察部門應當接受并依法辦理；控告檢察部門收到申訴或者控告的，應當及時移送監所檢察部門辦理。”申請救濟作為一種依申請提請檢察監督的方式，豐富了執行檢察監督的啟動方式，完善了刑事執行檢察的監督途徑，借此提升監督功效，及時糾正減刑、假釋、暫予監外執行可能存在的違法現象，加強對相關利害關系人的權益保障，從而為建構全面、動態的刑事執行監督體系邁出堅實的一步。

需要重視的是，為尊重和保障人權，實現程序公正，2012年《刑事訴訟法》修改新增了一系列程序救濟的職權。例如，《刑事訴訟法》第四十七條規定：“辯護人、訴訟代理人認為公安機關、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權利的，有權向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院對申訴或者控告應當及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關糾正。”第一百一十五條規定：“當事人和辯護人、訴訟代理人、利害關系人對于司法機關及其工作人員有下列行為之一的，有權向該機關申訴或者控告：（一）采取強制措施法定期限屆滿，不予以釋放、解除或者變更的；（二）應當退還取保候審保證金不退還的；（三）對與案件無關的財物采取查封、扣押、凍結措施的；（四）應當解除查封、扣押、凍結不解除的；（五）貪污、挪用、私分、調換、違反規定使用查封、扣押、凍結的財物的。受理申訴或者控告的機關應當及時處理。對處理不服的，可以向同級人民檢察院申訴；人民檢察院直接受理的案件，可以向上一級人民檢察院申訴。人民檢察院應當及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關糾正。”

對于法律新增的上述規定，從立法理由來看，是鑒于1996年《刑事訴訟法》修改所取得的立法進步未能在實施過程中得到切實遵守，有法不依的情況比較嚴重，特別是法律賦予當事人、辯護人、代理人的訴訟權利得不到公權力機關的應有尊重。從訴訟觀念來看，隨著我國依法治國方略的確立和國家尊重與保障人權入憲，人們的訴訟觀念發生很大變化，權利意識日益增強，程序公正深入人心，關于公民基本權利保障和國家權力合理運作的問題引起社會的高度關注。從訴訟監督視角來看，這種對遭受程序違法行為侵害的法律救濟責任，歷史性地也是制度性地落在檢察機關身上?。“這兩項新的法律規定，實質上是將刑事訴訟中的程序性救濟權力賦予人民檢察院。檢察機關由此獲得的權力，已經不是一般意義上的法律監督權，而是一種司法救濟權。”?也可以說，在現行司法體制下，檢察機關是假訴訟監督之名行司法救濟之實。當權利被侵害人提起請求司法救濟的申訴或控告后，檢察機關接收、審查和處理仍是以法律監督的方式展開的。進而，法律監督權與司法救濟權在行使過程中出現了一定程度的耦合。由此，刑事執行檢察監督體系從單純的訴訟監督性質，轉向訴訟監督與程序救濟相互耦合，二元并存。

綜上，經刑事訴訟法律的修訂和監所檢察職能的轉變與拓展，我國刑事執行檢察監督工作已經形成新的監督體系。主要表現在：監督的場域已由固定的看守所、監獄等監禁場所拓展至監禁場所之外如社區矯正監督、死刑執行臨場監督等；監督的對象已由單一的自由刑刑罰執行發展至包括刑罰執行、刑事強制措施執行和強制醫療措施執行等；監督的時間已由傳統的事后監督轉變為一定程度的同步監督；監督的方式已由靜止的駐所檢察發展至動態的巡回檢察、專項檢察；監督的性質已由通常意義上的訴訟監督擴展至包含程序救濟、司法救濟在內的法律監督，等等。

從長遠來看，刑事執行檢察監督職能的轉變與監督體系的構建對于整個檢察監督職能的強化和監督體系的完善，具有明顯的啟迪和促進作用。可以逐步探索將刑事執行檢察機構拓展為專門的訴訟監督機構，監督范圍進一步向刑事執行檢察監督以外延伸，借此對檢察機關同時承擔的訴訟職能和訴訟監督職能進行適度分離，實現檢察機關訴訟職能與訴訟監督職能的優化配置。以羈押必要性審查為例，《刑事訴訟法》2012年修改新增羈押必要性審查制度。該法第九十三條規定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。”關于具體進行羈押必要性審查的主體，《規則》第六百一十七條細化為：“偵查階段的羈押必要性審查由偵查監督部門負責；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責。監所檢察部門在監所檢察工作中發現不需要繼續羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強制措施的建議。”這意味著偵查監督部門在偵查階段作出批準逮捕決定后，仍要負責對羈押必要性進行審查。這導致在訴訟理論和司法實務中造成一系列問題和困惑。

首先是關于批捕權的屬性。批捕權是訴訟職能還是訴訟監督職能，理論界存在不同認識。從《刑事訴訟法》第三條規定來看，批捕權是根據分工負責的原則由檢察機關在刑事訴訟中承擔的一項基本職能。而從對偵查行為的制約來看，批捕權又具有明顯的偵查監督性質。有學者分析稱：若將訴訟職能界定為檢察機關直接、自我行使的權力，則批準逮捕權具有訴訟職能性質，但從批捕中權力行使的狀態觀察，則更接近監督職能，是間接實現訴訟職能的?。從檢察機關內設機構來看，原最高人民檢察院刑事檢察廳一分為二為公訴廳和批捕廳，后批捕廳改為偵查監督廳，全國檢察機關也隨之對內設機構作出相應調整。顧名思義，審查批捕具有偵查監督性質而且是偵查監督的主要任務。其次，是關于羈押必要性審查的屬性。對于立法新增的這項制度，立法職能部門的意見非常明確。“人民檢察院在對羈押必要性審查后，如果認為不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。規定由檢察機關對逮捕的必要性繼續進行審查，是為了加強檢察機關對逮捕這種限制人身自由的強制措施的監督。因此，人民檢察院依法對逮捕必要性進行審查后，如果認為不需要繼續羈押的，必須做出相應的處理，提出監督意見。按照法律的規定，人民檢察院提出監督意見的方式是‘建議予以釋放或者變更強制措施’。規定為‘建議’而非強制性要求，主要是從監督角度考慮的。人民檢察院在審查中發現被羈押人沒有必要繼續羈押的，提出建議，由有關機關就羈押必要性進行全面審查，既考慮了監督的性質、特點，不代替有關機關做出決定，又體現了對于解除、變更羈押措施的慎重。”?從理論上講，批捕部門既然作出批準逮捕的決定，說明已對逮捕必要性包括羈押必要性有既定認識，短時間內又要求其繼續履行羈押必要性審查的職能，改變自己已經做出的逮捕決定，似乎不太現實或難以奏效。而刑事執行檢察部門在空間上更“接近”被羈押人員，且有單純擔負監督職能的優勢，由其統一履行羈押必要性審查職能，顯然更為合適。

當前，最高人民檢察院將“推動建立重大、疑難案件偵查機關聽取檢察機關意見建議制度”作為2015年年度工作重點?，而檢察介入偵查、公訴指導偵查制度也已有一定制度基礎和實踐經驗?。倘若檢察介入偵查，更亟待厘清公訴指導偵查與檢察監督偵查的關系，以避免訴訟職能與訴訟監督職能的混淆。越來越多的學者認為，需要對檢察機關承擔的訴訟職能與訴訟監督職能適度分離，同時需要通過在檢察機關內部設立專門的監督機構以集中統一行使訴訟監督職能。在此意義上看，將刑事執行檢察機構進一步拓展為專門的訴訟監督機構，看起來更符合檢察改革的總體趨勢，具有相當的合理性與可行性。當然，以上仍處于理論層面的探索，現階段切實履行好法律已經賦予的監督職能，仍是刑事執行檢察監督的工作重點。2015年2月10日，最高人民檢察院刑事執行檢察廳印發《關于在刑事執行檢察工作中防止和糾正冤假錯案的指導意見》，要求充分發揮刑事執行檢察的監督職能，全方位提高發現和糾正冤假錯案的工作力度?；而這次機構調整和資源整合的實效也需要經受司法實踐的實證檢驗。今年10月，全國人大常委會將聽取最高人民檢察院關于刑罰執行監督工作情況專項報告，屆時，我們可以對此番變革成效進行進一步研判，并更有針對性地展望其未來發展。

注釋：

①劉風景：《修法：司法體制改革的重要手段》，《河南大學學報（社會科學版）》2014年第6期。

②袁其國：《設立刑事執行檢察機構的思考與探討》，《人民檢察》2014年第13期。

③李蕊、左銀剛：《刑事執行檢察局創設的個案研究——源于山東費縣檢察院的試點》，《濟南大學學報（社會科學版）》2013年第5期。

④主要是指對罪犯又犯罪案件的審查批捕審查起訴，查辦刑事執行中的職務犯罪案件等。參見袁其國：《設立刑事執行檢察機構的思考與探討》，《人民檢察》2014年第13期。

⑤曹建明：《最高人民檢察院工作報告》，2015年3月12日。

⑥盧樂云：《論刑事檢察理念的更新》，《中國刑事法雜志》2013年第12期。

⑦冀祥德：《論司法權配置的兩個要素》，《中國刑事法雜志》2013年第4期。

⑧徐盈雁：《刑事執行檢察的“前世今生”》，《檢察日報》2015年1月30日，第2版。

⑨包括《規則》第五十七條、第一百二十條、第一百三十八條、第一百四十七條、第一百四十八條、第一百六十九條、第三百二十六條、第三百五十條、第五百四十七條、第五百六十六條、第五百七十五條、第五百七十八條、第五百九十三條、第六百一十五條、第六百一十七條、第六百二十二條、第六百二十九條、第六百三十三條、第六百三十五條、第六百六十一條、第六百六十五條和第六百六十六條。

⑩卞建林、李晶：《刑事訴訟法律監督制度的健全與完善》，《國家檢察官學院學報》2012年第3期。

?黃太云：《刑事立法的理解與適用》，中國人民公安大學出版社2014年版，第355頁。

?《刑事訴訟法》第二百二十五條、二百六十二條。

?孫謙：《走中國特色社會主義法治道路》，《中國刑事法雜志》2013年第3期。

?龍宗智：《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》，《法學研究》2013年第1期。

?陳衛東：《檢察機關角色矛盾的解決之策》，載盧希、卞建林主編：《檢察機關訴訟職權與監督職權優化配置問題研究》，法律出版社2011年版，第79頁。

?全國人大常委會法制工作委員會刑法室編：《關于修改中華人民共和國刑事訴訟法的決定，條文說明、立法理由及相關規定》，北京大學出版社2012年版，第124頁。

?曹建明：《最高人民檢察院工作報告》，2015年3月12日。

?例如，《刑事訴訟法》第一百三十二條規定：“人民檢察院審查案件的時候，對公安機關的勘驗、檢查，認為需要復驗、復查時，可以要求公安機關復驗、復查，并且可以派檢察人員參加。”最高人民檢察院在《關于切實履行檢察職能、防止和糾正冤假錯案的若干意見》中也要求：“對命案等重大復雜案件、突發性惡性案件、爭議較大的疑難案件、有重大社會影響的案件，應當與偵查機關協商，通過介入現場勘查、參加案件討論等方式，引導偵查機關依法全面收集、固定和完善證據。”相關詳細論述請參見卞建林：《健全司法權分工配合制約機制的思考》，《河南社會科學》2015年第1期。

?袁其國等：《刑事執行檢察糾防冤假錯案作用獨特》，《檢察日報》2015年3月20日，第3版。