我國(guó)重大行政決策終身追究制度的路徑選擇

高麗虹

（1.安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥230601；2.安徽建筑大學(xué) 法律與政治學(xué)院，安徽 合肥230601）

行政決策作為政府管理的重要手段，是政府運(yùn)行的基石。目前重大行政決策的終身倒查機(jī)制不明確，造成這些問(wèn)題的原因，一方面在于行政追責(zé)制度本身發(fā)展進(jìn)程的制約，另一方面在于政府和社會(huì)公眾各方對(duì)于重大行政決策結(jié)果的期求值以自身的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為前提，導(dǎo)致多項(xiàng)具體制度的設(shè)計(jì)無(wú)法滿足各方的利益需求，造成終身追責(zé)制度各執(zhí)己見(jiàn)。因此，建立我國(guó)重大行政決策終身追責(zé)機(jī)制的路徑選擇，首先要明確該項(xiàng)制度的歷史淵源，探析其設(shè)立原因，確定制度設(shè)置目的，探尋終身追究倒查機(jī)制設(shè)置中政府和社會(huì)公眾的期求狀態(tài)，從而保證該機(jī)制路徑選擇能為各方主體提供充足的權(quán)利保障。

一、研究綜述

由于國(guó)家政權(quán)性質(zhì)的多樣性和政府管理方式的多元化，不同國(guó)家行政決策追責(zé)模式不同。國(guó)外學(xué)者對(duì)于行政問(wèn)責(zé)已建立相對(duì)完善的體系。Jay M.Shafriz 首次提出“行政問(wèn)責(zé)”概念，并在其著作中對(duì)于公共政策內(nèi)容，評(píng)估體系等進(jìn)行分析，對(duì)行政問(wèn)責(zé)發(fā)展起到推動(dòng)作用［1］。Terry L.Cooper 指出行政責(zé)任具有客觀責(zé)任和主觀責(zé)任之分，如何在追責(zé)中解決各種權(quán)力和利益沖突，同時(shí)取得和保持公眾的信任是倫理學(xué)才能解決的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上他對(duì)行政追責(zé)模式進(jìn)行了構(gòu)建［2］。Nicholas Henry指出美國(guó)行政決策有其背景和傳統(tǒng)，政府管理在抵制與改進(jìn)中前進(jìn)，并通過(guò)對(duì)于腐敗的剖析，說(shuō)明測(cè)評(píng)對(duì)于減少腐敗的作用，達(dá)到行政問(wèn)責(zé)目的［3］。B.Guy Peters對(duì)于未來(lái)政府治理模式進(jìn)行分析，指出在行政問(wèn)責(zé)的理論基礎(chǔ)中符合公共利益是解決矛盾的重要途徑，提出追責(zé)目的［4］。Janet V.Denhardt 指出建立新公共管理方式，并比較在不同管理模式下，所承擔(dān)的行政責(zé)任與追責(zé)的不同，指出在民主基礎(chǔ)上進(jìn)行行政追責(zé)［5］。結(jié)合相關(guān)資料，國(guó)外學(xué)者的研究主要集中在以下四個(gè)方面：第一，行政問(wèn)責(zé)的理論基礎(chǔ)，指出只有在公共利益，民主等原則基礎(chǔ)上的建立追責(zé)才符合行政倫理學(xué)和公眾期求。第二，行政追責(zé)內(nèi)容，分析通過(guò)各種技術(shù)手段獲得材料，進(jìn)行測(cè)評(píng)，從而確定追責(zé)內(nèi)容。第三，行政追責(zé)的實(shí)施路徑。通過(guò)立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、政府部門、調(diào)查委員會(huì)等機(jī)構(gòu)實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制度［6］。

我國(guó)行政追責(zé)機(jī)制研究近20年剛剛興起，其研究主要集中在以下幾個(gè)方面：

（1）追責(zé)主體研究。明確追責(zé)主體是我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的重要組成部分。程樣國(guó)認(rèn)為要進(jìn)行我國(guó)行政管理體制改革，建立從官員作為問(wèn)責(zé)主體到官員成為問(wèn)責(zé)的對(duì)象，從系統(tǒng)內(nèi)部追責(zé)到多元化追責(zé)主體的完整體系。高亮認(rèn)為參考我國(guó)人民陪審制的做法建立人民問(wèn)責(zé)團(tuán)，問(wèn)責(zé)團(tuán)作為主體有效具體實(shí)施對(duì)行政決策的監(jiān)督。范茹平指出同體問(wèn)責(zé)向異體問(wèn)責(zé)發(fā)展是歷史必然，是創(chuàng)新政府管理方式的改革。朱波也指出完善同體問(wèn)責(zé)發(fā)展異體問(wèn)責(zé)是我國(guó)行政追責(zé)主體發(fā)展的方向。

（2）行政問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制研究。目前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，決策權(quán)是一個(gè)國(guó)家公權(quán)力的重要體現(xiàn)，需要對(duì)其監(jiān)督制約，而完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的首要之舉，是實(shí)現(xiàn)決策法治化。作為“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的關(guān)鍵之舉，其具有源頭作用。從源頭將其規(guī)范制約，能有效遏制腐敗蔓延［7］。陳國(guó)權(quán)指出：“建立權(quán)力監(jiān)督制約制度是反腐斗爭(zhēng)之必須，權(quán)力本身作為主導(dǎo)資源配置的稀缺資源，嚴(yán)防其尋租現(xiàn)象，需要通過(guò)秩序的建設(shè)完成對(duì)權(quán)力的制約，通過(guò)對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的調(diào)整，建立規(guī)范的權(quán)利制約監(jiān)督機(jī)制。”［8］行政決策的法治化成為權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的利器，加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)，加大問(wèn)責(zé)機(jī)制力度，是緩解社會(huì)矛盾，提高社會(huì)法治程度的必然選擇。

（3）追責(zé)立法研究。周葉中認(rèn)為目前追責(zé)依據(jù)是地方性法規(guī)規(guī)章和黨內(nèi)文件，缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的法律體系，使得追責(zé)機(jī)制運(yùn)行不暢，需要健全國(guó)家法律，建立問(wèn)責(zé)主體依法問(wèn)責(zé)的科學(xué)系統(tǒng)體系，為最終確定問(wèn)責(zé)程序、責(zé)任類型和責(zé)任方式指明方向。王仰文指出重大行政決策追責(zé)制度應(yīng)是完整體系，如若缺乏事實(shí)依據(jù)和法律體系，責(zé)任追究形同虛設(shè)，降低了社會(huì)公信力，導(dǎo)致腐敗和權(quán)力尋租現(xiàn)象滋生。

（4）決策程序研究。目前學(xué)者對(duì)于追責(zé)程序并沒(méi)有明確設(shè)定，具體程序可以參閱監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定。但通過(guò)對(duì)決策程序的分析，可以對(duì)追責(zé)程序的設(shè)計(jì)起到借鑒作用。目前我國(guó)對(duì)行政決策程序已有明確規(guī)定，羅豪才指出采用座談會(huì)、協(xié)商會(huì)多方式，廣泛征求利益相關(guān)主體、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的建議。馬懷德指出重大行政決策應(yīng)內(nèi)容科學(xué)、系統(tǒng)全面，避免群體性事件產(chǎn)生。薛剛凌認(rèn)為結(jié)合漸進(jìn)決策理論，在具體行政決策過(guò)程中逐步建立評(píng)估制度和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，保障決策制定和執(zhí)行的科學(xué)性。

綜上所述，我國(guó)對(duì)重大行政決策產(chǎn)生程序已有明確規(guī)定，但對(duì)于追責(zé)類型、終身追責(zé)實(shí)施制度沒(méi)有明確涉及。從重大行政決策終身追責(zé)機(jī)制本身來(lái)看，所謂終身追究，主要表現(xiàn)在既要在時(shí)間上要求對(duì)責(zé)任承擔(dān)的長(zhǎng)期性，也要在程度上體現(xiàn)嚴(yán)重性和負(fù)擔(dān)性。顯然，若不建立重大行政決策的科學(xué)追責(zé)機(jī)制，使其成為公眾參與，程序合法的重要領(lǐng)域，將影響其最終的社會(huì)接受度，為社會(huì)民主和政治文明的實(shí)現(xiàn)留下風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

二、現(xiàn)狀思考

建立重大行政決策終身追責(zé)機(jī)制是監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，也是發(fā)展社會(huì)民主的重要手段。嚴(yán)密的監(jiān)督體系，從其內(nèi)涵而言，包括民主和監(jiān)督兩個(gè)方面。在民主方面，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的參與激情，充分體現(xiàn)協(xié)商民主。我國(guó)自十六大以來(lái)，提出新的民主戰(zhàn)略，內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)制度民主、程序民主，最終走向法治民主［9］。在監(jiān)督層面，我國(guó)監(jiān)督體系有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督之分，通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)自身糾錯(cuò)機(jī)制的設(shè)置達(dá)到內(nèi)部監(jiān)督的效果，通過(guò)社會(huì)公眾和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督從而實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督。對(duì)于重大行政決策的終身追責(zé)機(jī)制而言是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的結(jié)合。任何社會(huì)公眾和國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)合法途徑均可以提出監(jiān)督意見(jiàn)，在構(gòu)建政府管理體制中起到積極推動(dòng)作用。因此，中國(guó)要建立民主社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政治文明，必須健全“行政問(wèn)責(zé)”機(jī)制，一是“自我提升”，即提高自身行政決策質(zhì)量和水平；二是“民主需求”，即社會(huì)的民主夙愿。對(duì)于正在建設(shè)法治政府的中國(guó)而言，需要行政決策及追責(zé)等程序性規(guī)定。正像美國(guó)學(xué)者約翰.羅爾斯的正義理論就是以程序傾向?yàn)樘厣J(rèn)為公正的秩序是正義的基本要求，而這一切取決于一定形式的正當(dāng)過(guò)程，正當(dāng)過(guò)程又主要通過(guò)程序來(lái)體現(xiàn)［10］。

網(wǎng)絡(luò)為加大公眾參與，提升決策質(zhì)量提供了重要媒介。在這樣的信息時(shí)代，及時(shí)反映公眾需求，并通過(guò)公眾參與形成決策互動(dòng)和監(jiān)督，將有助于提升決策質(zhì)量同時(shí)促使決策層謹(jǐn)慎決策，通過(guò)對(duì)重大行政決策的終身追責(zé)程序的設(shè)置等手段，來(lái)糾正決策層通過(guò)“壟斷”做出決策的行為，從而為決策質(zhì)量的提升提供一個(gè)有序的法治環(huán)境［11］。我國(guó)目前在重大行政決策終身追究機(jī)制構(gòu)建中有諸多問(wèn)題需要解決。

（一）重大行政決策認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和界限

重大行政決策指對(duì)在本行政區(qū)域內(nèi)關(guān)系發(fā)展全局，專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，與國(guó)家、社會(huì)、公眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)所作出的決定［12］。該定義從重大行政決策的功用角度進(jìn)行概念闡釋，指出行政決策事項(xiàng)的影響性。也有學(xué)者認(rèn)為行政決策分為一般行政決策和重大行政決策，而對(duì)于重大的理解則側(cè)重于涉及面廣、成本金額巨大［13］。無(wú)論何種定義，對(duì)于重大行政決策的認(rèn)定基本將其作為行政行為的一種類型，而未將其作為一個(gè)獨(dú)立的概念進(jìn)行規(guī)定。因此在認(rèn)定重大行政決策時(shí)不免有模糊之嫌，并且在地方行政程序規(guī)定中也各有不同。熊樟林博士談到重大行政決策的概念提出現(xiàn)階段有兩種替代方案，一種將其作為宣傳性理念，將法治化程序納入每一個(gè)行政行為中，而不再設(shè)專章另行規(guī)定；另一種是采取目錄制度，將重大行政決策予以列舉［14］。

重大行政決策本身概念已經(jīng)在理論界和實(shí)務(wù)界存在，其產(chǎn)生有其必然性，與其在概念是否存在的問(wèn)題上糾結(jié)，不如針對(duì)該概念提出以后存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。由于中央層面并未有該概念的統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致各地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不一。理論界通常對(duì)一種概念的界定采取概括式和列舉式并存的方式，采取此種方式：一是針對(duì)現(xiàn)存的行為予以明確的規(guī)定，給予確定的行為指引；二是為將來(lái)存在的情況納入規(guī)定提供可能。正如權(quán)利的核心要素“有權(quán)力必有救濟(jì)”中指出任何權(quán)力的行使，必須提供一定的救濟(jì)手段。行政決策是行政權(quán)重要的行使方式，重大行政決策更是如此，由重及輕逐步納入救濟(jì)，正是我國(guó)政府管理方式的重要體現(xiàn)。由此重大行政決策的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和界限在社會(huì)發(fā)展中并不是非解決不可的難題，它們是法治政府發(fā)展的過(guò)程中針對(duì)現(xiàn)狀所采取的一個(gè)過(guò)渡概念，隨著政府管理方式的深入改革，其外延不斷產(chǎn)生新變化。

（二）重大行政決策終身追責(zé)程序的設(shè)置

當(dāng)前，重大行政決策終身追責(zé)機(jī)制已成為政府管理改革中最關(guān)鍵領(lǐng)域。權(quán)責(zé)一致，是責(zé)任政府的核心。追責(zé)機(jī)制程序該如何設(shè)置，這是目前追責(zé)機(jī)制的困境。一項(xiàng)程序設(shè)定包括啟動(dòng)階段、運(yùn)行階段和結(jié)束階段。首先，追責(zé)程序如何啟動(dòng)，由誰(shuí)啟動(dòng)，這在程序設(shè)置時(shí)需要深入分析。公民行使申訴控告監(jiān)督權(quán)還是政府自身啟動(dòng)？在啟動(dòng)過(guò)程中，公民的身份界定問(wèn)題，公民是與重大行政決策相關(guān)的利害關(guān)系人還是普通公民？其次，具體倒查程序如何，倒查時(shí)需要的資料支撐通過(guò)何種方式獲得？此種情況下，可能會(huì)涉及主要負(fù)責(zé)人的檔案資料，行政決策程序的筆錄等。倒查程序與決策程序是否健全密切相關(guān)，決策程序的非法，直接導(dǎo)致倒查程序無(wú)法開(kāi)展。最后，執(zhí)行程序問(wèn)題。重大行政決策的責(zé)任倒查機(jī)制最終涉及責(zé)任承擔(dān)和執(zhí)行，最終責(zé)任的承擔(dān)者往往任職，調(diào)職或者退休。如何對(duì)他們進(jìn)行執(zhí)法，需要在具體制度的設(shè)計(jì)進(jìn)行考慮。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，對(duì)于檔案的留存方式發(fā)生了新的變化，這對(duì)我們尋求責(zé)任承擔(dān)者提供了便利。在目前利益訴求多樣化、社會(huì)輿論多元化的大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，在負(fù)面輿論、負(fù)面消息廣泛傳播，造成極大的影響下，如何滿足各方利益主體的需求，設(shè)置公平科學(xué)的程序規(guī)則給管理者提出了更高的要求。

（三）責(zé)任追究主體和對(duì)象的確定問(wèn)題

追責(zé)主體，在重大行政決策終身追責(zé)機(jī)制中起決定作用，是追責(zé)機(jī)制確立的必要條件。目前我國(guó)的實(shí)際狀況是責(zé)任追究主體不明。首先，追責(zé)主體是行政系統(tǒng)內(nèi)部的上級(jí)機(jī)關(guān)。針對(duì)此種情況，其優(yōu)勢(shì)在于行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，對(duì)于下一級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部情況，包括職責(zé)職權(quán)范圍，領(lǐng)導(dǎo)人員的任免等都較為熟悉，在追責(zé)過(guò)程中減少了部分時(shí)間和精力的消耗；但其產(chǎn)生的弊端是上下級(jí)之間存在部分牽連關(guān)系，使責(zé)任的追究難以做到客觀公正的處理。其次，追責(zé)主體是作為第三方的國(guó)家機(jī)關(guān)，如人大或者司法機(jī)關(guān)。目前人大的行政監(jiān)督在我國(guó)流于形式，其作為我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，監(jiān)督權(quán)是其職權(quán)所在，但在實(shí)踐中因制度設(shè)計(jì)等原因其作用有限。對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，由于重大行政決策的終身追責(zé)并未納入行政訴訟，使司法機(jī)關(guān)沒(méi)有主動(dòng)依職權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，這也導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在追責(zé)過(guò)程中的地位弱化。最后作為第三方的社會(huì)公眾和輿論媒體，他們作為社會(huì)的成員，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員具有提出批評(píng)、建議、申訴、控告的權(quán)利，但在具體的追責(zé)機(jī)制中，目前缺乏相應(yīng)的問(wèn)責(zé)渠道，其實(shí)際發(fā)揮的作用在于創(chuàng)造輿論環(huán)境，對(duì)政府施加輿論壓力。因此對(duì)于追責(zé)主體的確定，需要重新確立新思路，進(jìn)行新的制度構(gòu)建。

追責(zé)對(duì)象，是重大行政決策責(zé)任承擔(dān)所指向的對(duì)象。在我國(guó)目前確定追責(zé)對(duì)象存在一些問(wèn)題。首先，各職能部門職權(quán)交錯(cuò)，職權(quán)界限不清。目前的政府權(quán)力清單梳理為解決這個(gè)問(wèn)題打下良好基礎(chǔ)。其次，重大行政決策往往是集體決策的結(jié)果，追究集體的責(zé)任在目前還存在困難。我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但對(duì)于集體決策的結(jié)果由首長(zhǎng)一人負(fù)責(zé)，難免有失公允。針對(duì)此種情況應(yīng)設(shè)置制度專門對(duì)行政首長(zhǎng)在何種情況下承擔(dān)何種具體責(zé)任做出明確規(guī)定。最后，追責(zé)對(duì)象的職位變動(dòng)對(duì)構(gòu)建終身追責(zé)機(jī)制影響巨大。許多領(lǐng)導(dǎo)人由于職務(wù)變遷、單位調(diào)動(dòng)等情況，其職權(quán)發(fā)生很大改變，如何追究他們的最終責(zé)任，這是制度設(shè)計(jì)時(shí)需要突出考慮的問(wèn)題。正如有學(xué)者提出“建立雙軌型的檔案制度，即重大行政決策事項(xiàng)檔案和行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人重大行政決策檔案”［15］的方式來(lái)構(gòu)建重大行政決策的終身追責(zé)制度，為追責(zé)對(duì)象的確立提供有力的依據(jù)。

三、重大行政決策終身追責(zé)制度的路徑選擇

（一）明確重大行政決策終身追責(zé)制度理論淵源

任何制度都有其深刻的理論淵源，重大行政決策終身追責(zé)制度也不例外。我國(guó)是人民主權(quán)國(guó)家，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民將自己的部分權(quán)利讓渡給國(guó)家，由國(guó)家行使。作為國(guó)家權(quán)力行使者的政府，需將權(quán)力置于人民的監(jiān)督之下，受人民權(quán)利的制約。由此重大行政決策終身追責(zé)制度應(yīng)以人民主權(quán)作為基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上探尋其他理論淵源。權(quán)責(zé)一致是重大行政決策終身追責(zé)制度的內(nèi)涵，享有多大權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)多大責(zé)任，權(quán)利和責(zé)任相對(duì)應(yīng)。我國(guó)具有“行政主導(dǎo)”的傳統(tǒng)，建設(shè)法治政府，法治社會(huì)，需加強(qiáng)責(zé)任承擔(dān)力度，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。

政府主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)責(zé)任并非我國(guó)獨(dú)創(chuàng)。從歷史來(lái)看，古羅馬時(shí)代已有國(guó)家責(zé)任萌芽，“陶片放逐法”是當(dāng)時(shí)責(zé)任追究的一種重要體現(xiàn)。隨后經(jīng)歷了封建時(shí)期國(guó)家無(wú)責(zé)任、資產(chǎn)階級(jí)革命后的有限責(zé)任和現(xiàn)代憲政國(guó)家的完全責(zé)任年代，對(duì)于國(guó)家尤其是政府要求其承擔(dān)責(zé)任的力度加大，此與盧梭的社會(huì)契約論思想一脈相承。國(guó)家是特定的主體，國(guó)家將人民賦予其權(quán)力委托給國(guó)家工作人員行使，國(guó)家對(duì)權(quán)力行使的結(jié)果負(fù)責(zé)，并可以對(duì)其工作人員進(jìn)行追責(zé)。追責(zé)的力度跟享有的權(quán)利成正比，享有的權(quán)利越大，追究的力度越大，直至重大行政決策的終身追責(zé)。

因此重大決策的終身追責(zé)制度，與我國(guó)歷史傳統(tǒng)、國(guó)際社會(huì)行政管理理念接軌。人民主權(quán)原則、權(quán)責(zé)一致原則、國(guó)家責(zé)任原則、法治原則、正義原則［16］都是其依存的理論基礎(chǔ)，在這些理論原則的指引下形成對(duì)具體制度設(shè)計(jì)的指示。

（二）設(shè)定統(tǒng)一規(guī)范，認(rèn)定同一標(biāo)準(zhǔn)

重大行政決策的目錄范圍，在不同的地域認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別。終身追責(zé)制度是國(guó)家行政問(wèn)責(zé)制度的重要組成部分，關(guān)系到責(zé)任政府的建設(shè)，需要確定全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范，確立同一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

在我國(guó)民主觀念迅速發(fā)展，公眾參與政府決策不斷加強(qiáng)的新形勢(shì)下，預(yù)防社會(huì)矛盾導(dǎo)致的群體性事件發(fā)生，必須建立我國(guó)重大行政決策的行政問(wèn)責(zé)制度。一是出臺(tái)統(tǒng)一的重大行政決策終身追究規(guī)范。不同的省份對(duì)重大行政決策認(rèn)定范圍可以不同，一旦屬于重大行政決策目錄范圍的事項(xiàng)，則適用此規(guī)范。這不但凸顯國(guó)家對(duì)行政權(quán)監(jiān)督重視，而且規(guī)范我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)行為，真正體現(xiàn)國(guó)家、體現(xiàn)人民意志的決心。二是確定追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)主要包括關(guān)于追責(zé)對(duì)象的范圍，追責(zé)事項(xiàng)的具體危害程度，不同的損害等級(jí)承擔(dān)責(zé)任的適用等相關(guān)事項(xiàng)。對(duì)于追責(zé)對(duì)象范圍可以由各省根據(jù)具體情況列目錄予以確認(rèn)，統(tǒng)一規(guī)范僅作原則性的規(guī)定；追責(zé)事項(xiàng)的具體危害程度，則需采用客觀具體的標(biāo)準(zhǔn)，如損害人群的數(shù)量，經(jīng)濟(jì)損失的數(shù)額等指標(biāo)來(lái)予以明示，避免采用模糊概括性的字眼；不同損害等級(jí)承擔(dān)責(zé)任需具體，責(zé)任包括行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任等。

（三）明確追責(zé)主體和責(zé)任承擔(dān)主體

追責(zé)主體是重大行政決策終身追責(zé)制度的重要組成部分。目前我國(guó)實(shí)踐中問(wèn)責(zé)主體有五類：人大、政府、法院、政黨和其他非權(quán)力主體。前四類主體在各自職權(quán)范圍內(nèi)按照法律規(guī)定追究相關(guān)人員的法律責(zé)任，但這四類主體存在諸多問(wèn)題。人大職權(quán)范圍廣泛，缺乏實(shí)際的機(jī)構(gòu)專門從事責(zé)任追究。政府內(nèi)部的問(wèn)責(zé)屬于系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。法院?jiǎn)栘?zé)具有被動(dòng)性，司法程序的啟動(dòng)需要具備相應(yīng)的條件。政黨問(wèn)責(zé)目前只是對(duì)責(zé)任人進(jìn)行黨紀(jì)的處理，并不涉及其他責(zé)任的追究。因此這四類主體作為問(wèn)責(zé)主體存在制度本身的限制。對(duì)于其他非權(quán)力主體，諸如社團(tuán)、社會(huì)公眾、輿論媒體等，這類主體主要承擔(dān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的責(zé)任，他們是問(wèn)責(zé)啟動(dòng)主體，由于職權(quán)原因，他們往往不能承擔(dān)問(wèn)責(zé)的職責(zé)。由誰(shuí)作為明確的追訴主體，這是實(shí)踐中需要解決的難題。筆者認(rèn)為首先加大各類主體問(wèn)責(zé)力度，完善問(wèn)責(zé)程序，使各類主體在實(shí)際中能夠發(fā)揮監(jiān)督追責(zé)作用。其次設(shè)立新的機(jī)構(gòu)專門處理問(wèn)責(zé)事務(wù)。當(dāng)問(wèn)責(zé)問(wèn)題提出后，由該機(jī)構(gòu)審查確定是否屬于重大行政決策問(wèn)責(zé)事項(xiàng)，如果屬于則進(jìn)入問(wèn)責(zé)程序。該機(jī)構(gòu)的組成人員可以由政府公務(wù)員，法學(xué)專家，律師及部分公民構(gòu)成。通過(guò)設(shè)立人員庫(kù)的形式將具有該意向人員進(jìn)行登記。事件發(fā)生后，通過(guò)隨機(jī)抽取的方式確定機(jī)構(gòu)組成人員的構(gòu)成，對(duì)于各種原因不能成為追責(zé)主體的人員需書(shū)面說(shuō)明理由。追訴主體的確定是問(wèn)責(zé)機(jī)制確立的關(guān)鍵，需要通過(guò)相關(guān)的規(guī)范予以規(guī)定。

責(zé)任承擔(dān)主體相對(duì)追訴主體來(lái)說(shuō)指向更為明確。目前針對(duì)追責(zé)對(duì)象存在的問(wèn)題，如集體決策，領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)變動(dòng)等可以通過(guò)具體制度的設(shè)計(jì)予以解決。首先明確重大行政決策程序，嚴(yán)格按照程序要求做出決策，建立完備的檔案制度。在決策過(guò)程的每個(gè)階段通過(guò)記錄、確認(rèn)、簽名等方式固定下來(lái)。檔案按照規(guī)定方式進(jìn)行保存，并采用數(shù)碼留存等新技術(shù)永久保存。其次對(duì)于單位領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)置其事務(wù)檔案，將其任職內(nèi)所做的重大決策予以記錄存檔，并隨其人事檔案一同流轉(zhuǎn)。該種方式可以避免問(wèn)責(zé)對(duì)象不明，責(zé)任不清的狀況出現(xiàn)。最后遵照有責(zé)必究的原則，避免“法不責(zé)眾”現(xiàn)象。享有的職權(quán)和承擔(dān)的職責(zé)相適應(yīng)，每個(gè)決策主體根據(jù)過(guò)錯(cuò)大小承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（四）探索重大行政決策終身追責(zé)程序制度

程序是公平正義的表現(xiàn)，在探索重大行政決策領(lǐng)域，政府和公眾關(guān)注焦點(diǎn)在重大行政決策的程序設(shè)計(jì)中。完善的程序推動(dòng)作出合理的決策，從而減少追責(zé)的產(chǎn)生。追責(zé)程序的建立不但使決策更加謹(jǐn)慎科學(xué)，而且使整個(gè)決策程序更加完備，追責(zé)程序是決策程序的重要組成部分。

筆者認(rèn)為重大行政決策終身追責(zé)程序包括啟動(dòng)程序、調(diào)查監(jiān)督程序和處理程序三部分。首先啟動(dòng)程序中，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民個(gè)人都有權(quán)對(duì)重大行政決策追責(zé)提出建議，并提供材料。國(guó)家機(jī)關(guān)專門機(jī)構(gòu)對(duì)于該材料進(jìn)行審查，確定是否進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督程序。該專門機(jī)構(gòu)對(duì)于舉報(bào)材料進(jìn)行分析求證，決定是否進(jìn)入下一程序。如果通過(guò)訴訟方式進(jìn)行啟動(dòng)的話，由人民法院進(jìn)行審查，由法院來(lái)啟動(dòng)追責(zé)程序。其次在調(diào)查監(jiān)督程序中，通過(guò)明確追責(zé)主體、追責(zé)對(duì)象進(jìn)行調(diào)查。在大數(shù)據(jù)背景下，任何的數(shù)據(jù)材料都能成為調(diào)查監(jiān)督的證據(jù)。此階段，國(guó)家相關(guān)部門及應(yīng)即時(shí)公布各種數(shù)據(jù)，以供公眾監(jiān)督，從而認(rèn)定重大行政決策危害程度、確定承擔(dān)責(zé)任的大小。這同時(shí)要求政府在責(zé)任認(rèn)定中進(jìn)行責(zé)任分級(jí)，通過(guò)確定的詞語(yǔ)決定過(guò)錯(cuò)程度，責(zé)任大小，避免使用模糊字眼，從而進(jìn)行準(zhǔn)確的責(zé)任認(rèn)定。最后在處理程序中，主要針對(duì)在調(diào)查監(jiān)督程序中所掌握的事實(shí)依據(jù)和證據(jù)材料，對(duì)重大行政決策的決策人員進(jìn)行處理，追究其行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。在該程序中，一方面要保證公務(wù)員行使職權(quán)的自由度和積極性，另一方面要加大責(zé)任承擔(dān)力度，使責(zé)任人能夠?qū)徤髯龀隹茖W(xué)的重大行政決策。

在信息全球化、網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)時(shí)代，我國(guó)重大行政決策終身追責(zé)制度的構(gòu)建和路徑選擇要在世界各國(guó)不同的追責(zé)制度中顯示其本土性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，必須重視其細(xì)節(jié)程序建設(shè)，并采取多元化監(jiān)督主體、多舉措的調(diào)查方式、寬嚴(yán)相濟(jì)的處理機(jī)制，建構(gòu)有利于我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定、相對(duì)獨(dú)立、科學(xué)、完備的追責(zé)制度，推動(dòng)我國(guó)政府管理方式的創(chuàng)新。

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