工會工作法治化的推進——專訪中華全國總工會書記處書記郭軍

《中國工人》編輯部

（2015年1月6日，本刊特約評論員聞效儀副教授、沈劍峰副教授和肖竹副教授對中華全國總工會書記處書記、法律部部長郭軍就工會工作的法治化建設等問題進行了專訪。本文根據專訪錄音整理而成，并經受訪者本人審閱。）

《中國工人》：目前，社會上對中國勞動關系矛盾趨于尖銳的情況，存在著源于勞動法律法規的兩種不同觀點：一種觀點認為，我國勞動立法過快，脫離實際，反而激化了勞資矛盾；另一種觀點認為，有法不依、執法不嚴才是中國勞動關系的真正問題。您認同哪種觀點？

郭軍：我不認為當前中國的勞動關系問題是立法走得太快，脫離實際。事實上，我們的勞動立法是與勞動關系的市場化進程相輔相成的，比如新中國成立之初公私合營社會主義改造尚未完成，我國處于市場經濟為主逐步向計劃經濟過渡的狀態，所以國家制定了大量勞動法律法規，從1950年的《工會法》到1956年勞動安全衛生的三大規章都是例證，勞動立法是適應市場經濟條件下勞動關系的基本屬性的客觀存在。再比如，國有企業用工制度改革是從1986年勞動制度改革四項暫行規定開始的。總體上看，勞動立法的發展談不上走得快，甚至在某種意義上，在一定范圍內還是相對滯后的。在商品經濟探索多年之后，1992年，中央明確建立社會主義市場經濟體制目標，這時勞動關系的市場化已經開始多年，1994年才有《中華人民共和國勞動法》這一勞動基本法的出臺，而至今20年過去了，調整市場化勞動關系的集體協商法、工時工資等勞動標準法遲遲沒有出臺。早在1886年付出流血代價后，美國工人才爭取到了八小時工作制，隨后出現了勞動立法，而我國法律規定的工時標準至今也沒有比一百多年前的標準提高多少，即使如此還有那么多的經營者、學者認為中國的勞動立法超前了，勞動標準太高了，令人無語和糾結。

應當說，改革開放以來中國的勞動立法的確取得了很大進步，從無到有、從少到多，勞動法律體系已經形成，盡管還不是盡善盡美，但對市場經濟條件下如此復雜的勞動關系的規范和基本和諧發揮了至關重要的作用。所以，我認為中國的勞動立法總體上看是夠用的，勞動關系領域的絕大多數問題是用人單位守法意識欠缺、執法主體執法力度不足，致使勞動法律法規得不到有效的執行，由此帶來嚴重的木桶短板效應，守法者吃虧、違法者得利，“徒法不足以自行”，勞動法的執行不盡如人意，有法不依、執法不嚴才是當前中國勞動關系的真正問題所在。

首先，最根本的原因是企業不遵守勞動法。不少企業不守法，不自律，不自覺，為了自身的一己之利，公然違反法律或規避法律。實際上，當前大量的勞動爭議并不是真正的有爭議，而是典型的勞動違法行為。每到過年，欠薪就會成為全社會關注的突出問題。欠薪大多數是一種典型的勞動違法行為，沒有什么可爭議的。勞動法說得很清楚，工資應當按月以貨幣形式發放，為什么到年底才給工人發工資？這本身就是違法的，況且到了年底還以這樣那樣的理由拒付，惡意侵占的也不是個別現象，情形極為惡劣，但是被依法糾正、受到處罰直至被追究刑事責任的并不是常態，大多數以犧牲職工應得的利益為代價，協調了事。這個問題的出現，當然是企業無視、違反法律規定造成的，這本來是無需以勞動爭議仲裁、訴訟的方式解決的，而是應當由負有責任的執法機關以責令改正、予以處罰等等方式直接加以解決的。所以我認為，當前勞動關系的主要問題在于企業缺乏法律意識，不遵守法律，缺乏對如何構建發展和諧勞動關系的正確評判。

其次，最直接的原因是政府執法缺失。政府執法缺失的原因可能很復雜，一方面，我們的執法力量不足確實是客觀現實。在一些地方，一個勞動執法人員平均要負責幾百個企業的監督管理，即便一天跑幾個企業，一年也跑不了一遍，更不要說深入及時地監督檢查了。當然，執法力量短缺并不意味著就可以不作為，因為即使做不到預防性執法，當職工有問題投訴時，也應得到積極回應。執法不力與執法的理念有關，也與發展觀有關。在改革初期“效率優先，兼顧公平”的政策下，老板要利潤，政府要GDP，維護勞動者權益成為“破壞”招商引資、經濟發展的負面行為，很不合時宜。2014年，江蘇昆山中榮公司發生的特大粉塵爆炸事故的背后，就有片面追求GDP，忽視監管的問題。據網友披露，當年招商的口號就是“昆山人民歡迎您來投資、你們來剝削的越多我們就越開心”。在這種價值導向下，別說工會去提出問題進行監督，就連政府的職能部門都難以去企業查處，于是執法就變成了選擇性執法、彈性執法，或者干脆不執法。

由于現實中執法的問題十分突出，致使一些企業對法律毫無敬畏之心，甚至理直氣壯地違法，如富士康就長期存在嚴重的超時加班問題。勞動法明確規定，用人單位由于生產經營需要，經與工會和勞動者協商后，可以延長工作時間，但每個月不得超過36個小時。而富士康的工人加班時間最多時達到了每個月平均100個小時，現在雖然加班時間有所減少，但仍然超過法定標準，而這并不是個別現象。但是，對如此明顯的違法行為，沒有哪個地方的政府職能部門依法予以處罰，甚至批評的聲音都沒有。在這樣的環境下，勞動法的執行真的就變成可有可無或者任意選擇的了。

我們在參與勞動立法過程中，也可以看到這種端倪。勞動合同法公開征求意見時，強烈反對的聲音主要來自兩個方面：一個是外企，一個是勞務派遣機構。我其實是非常歡迎這種辯論的，因為立法就是不同利益群體進行博弈的過程。外企之所以強烈表達反對意見，是因為它們有法律意識，它們是準備執行勞動法律的。但在這個過程中，為什么大部分國企沒有意見，大部分民企沒有意見，大概是因為國企沒把自己當做市場經濟主體，沒有市場意識，不重視法律規定；民企則想指望地方政府提供保護、變通甚至是不執行法律。這就是我們現在勞動關系頻頻出現問題，勞動者權益屢屢受到侵害，勞動爭議年年持續增加的重要原因。

《中國工人》：如果地方政府的GDP導向造成了勞動法律的執法缺失，那么在十八屆三中全會和四中全會精神的指引下，地方政府的行為是否會得到糾正？

郭軍：中國共產黨的偉大就在于勇于擔當，能夠與時俱進。其實，中央在改革發展的過程中，敏銳地意識到“效率優先、兼顧公平”的簡單發展模式存在不足，提出了“五統籌”——統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的發展要求，這當然包括勞動與資本的統籌平衡，勞動者權益的保護被更大程度地納入了發展的關注視野。為做到“五統籌”，黨又提出了“科學發展觀”，“以人為本”和“和諧社會”等發展理念。因為，只有科學發展才會考慮經濟與社會、人與自然的統籌協調發展問題；只有以人為本，統籌發展才有意義，若只以投資人為本則依然不可能科學發展。所以必須解決和諧發展問題，這當然也包括勞資平衡，勞動關系的和諧發展問題。正是為了糾正只以GDP為導向的發展思維，解決有些地方僅以投資人為本、資本利益至上的偏頗，黨的十七大強調以公開民主的方式解決公平公正問題，而要保證公平公正，黨政是主導，這就是隨后要求加強和創新社會管理的由來。加強創新社會管理不是強化黨政的管控、審批，而是要求學會用市場手段和社會力量去解決社會問題，這就為工會組織做好維權工作打開了更寬闊的大門。在這一時期，黨政把更多的資源給予了工會，使得工會在計劃經濟時期的幕后、低調的工作作風和工作方式開始發生了更大的變化，進一步增強了影響力和凝聚力。這種轉變的一個重要前提是黨政的思想解放，簡政放權，更是發展觀的切實轉變，同時促進了勞動關系的和諧、經濟社會的發展。

為進一步推動政府工作方式的轉變，黨的十八屆三中全會提出了使市場在資源配置中起決定性作用，不僅僅是輔助作用、基礎作用或重要作用。資源配置不是由政府來決定的，而是交由市場決定。以勞動關系為例，勞動者就業與用人單位招工完全是資源配置問題，政府難以保證所有的人都有工作、所有的企業都招得到工人。一些地方政府下發紅頭文件，保證為企業招工，在市場經濟條件下，這種事情既不該做，也不可行。當職工不愿意建立勞動關系的時候，絕對不可以“抓壯丁”。有些行政部門遇到集體勞資爭議就先對職工采取行政強制措施，把勞資矛盾直接升級為勞政矛盾，效果與愿望往往是背離的，這也是唯GDP的一種表現，是亟待糾正的。但是，這并不意味著市場就此成為絕對的、唯一的決定因素，政府完全可以放手不作為了。十八屆三中全會講市場決定的同時還有一句話——“更好地發揮政府作用”，這句話同樣重要。市場決定并不是絕對的，市場主要解決的是效率問題，在許多方面，特別是在社會領域，還需要發揮政府的管理作用，如加強監管、提供服務，尤其在勞動關系的公平公正問題上，市場是很難保障的，政府在這方面還需要加強管理和引導。

所謂更好地發揮政府作用，是要求各級政府做好應該做的事情，不要做不該做的事情。在建立勞動關系的過程中，必須遵循一定的標準和規則。比如，16周歲以下的未成年人，除特殊行業外，絕對不可以錄用，絕對不可以以性別、年齡、種族等原因而決定是否招錄。這些標準和規則恰恰就是在法律規定的前提下，政府負責進行具體實施的問題、監督的問題，而對于勞動違法行為，政府必須履行職責進行處罰。過去，片面追求GDP的做法顯然已經不合時宜了，無論是從政策的要求、市場的導向、維穩的需要、媒體的壓力，還是從和諧發展獲得溢價的經驗、片面發展付出代價的教訓，越來越多的地方、政府充分意識到應當科學、和諧發展，要按照市場規律和法律規定辦事。政府要有所為有所不為，該管的管理到位，不該管的由勞資雙方自己平衡。那么，政府的管與不管的標準是什么？問題的答案不復雜，即法治。

黨的十八屆四中全會以全面推進依法治國為主題，從立法、執法、司法、守法四個方面著力，推動實現法治國家、法治政府、法治社會，這對勞動關系的建設極其重要，要求立法科學，司法公正，執法嚴格，全民守法。而當前勞動關系領域最主要的問題是有法不依和執法不嚴，縱容強勢資方恣意妄為。依法治國的首要問題不是讓老百姓遵紀守法，首先是權力部門和政府執法機構要依法辦事。如果遇到了問題，法律有規定卻不執法，責任主體不去履行職責，老百姓就不會相信政府；司法機構如果不能公正審判，老百姓就不會相信法律，最后只能采取極端方式來解決，“小鬧小解決、大鬧大解決、胡鬧胡解決”，勞動關系就再次回到野生狀態，跳樓、罷工、人身傷害事件就會層出不窮，社會穩定就會受到嚴重威脅。所以我相信，各級政府日后會按照中央的部署，不再片面追求GDP，不再對投資方違反勞動法的行為漠視甚至縱容，而是更多地以市場思維和法治思維來看待勞動關系問題、處理勞動關系問題。

《中國工人》：如何看待市場經濟體制下的勞資矛盾問題？如果勞資矛盾是客觀存在的，那么應該用什么方式進行調整和化解？

郭軍：在市場經濟條件下，勞資矛盾是一種客觀存在，是投資者與勞動者之間的關系，雖然雙方并非絕對對立，但實事求是地說，勞動關系就是利益關系、利害關系，是不同利益群體間的關系，在利潤一定的前提下，勞資關系本質上就是你多我少、此消彼長的關系。在通常情況下，企業生產經營規模和績效是一定的、可量化的，因此，職工工資高、福利好，勞動者拿得多了，企業成本就高了、利潤就少了，分給投資者和CEO的也就少了，這就是勞資雙方的你多我少的問題，也是勞動關系之所以復雜的原因。雖然我們倡導形成勞資共識、勞資合作、共建共享，但多數企業投資方總是希望利潤增加，職工總是希望工資增加。勞動關系正是由于存在你多我少的矛盾，協調難度相對較大，不是所有企業都能實現勞動關系和諧。勞資矛盾在市場經濟條件下將是長期的、持續的客觀存在，勞動關系再和諧，蛋糕做得再大，也一樣有個怎么分的問題。今天和諧了，明天隨著企業績效的變化，又可能出現新的矛盾而導致不和諧。這個矛盾只要在市場的環境下，一定是存在的。因此，勞動關系的和諧是相對的、動態的，是一個努力的方向。

解決市場經濟條件下勞資矛盾的方法并不復雜。黨的十八屆四中全會強調全面推進依法治國，其前因是十八屆三中全會提出全面深化改革，市場要求解決效率問題，法治需要解決規范問題。市場經濟就是法治經濟，市場經濟的每一次進步都是由法律去開拓和保障的。勞動關系市場化以后，就一定需要實現法治化，因為勞動關系的公平公正問題不能完全靠市場機制來解決。由于勞動關系的特殊性即復合型、傾斜性，“強資本、弱勞動”的特點決定了勞動關系絕對市場化就絕對會走向沖突化，五一國際勞動節就是為紀念以血的代價才換來的八小時工作制而確定的，這發生在1886年的自由資本主義的美國，而結果就是信奉自由資本主義的美國也意識到勞資關系不能絕對市場化。既然不便以行政手段直接干預，勞資關系只能通過法律來調整。勞動法是資本主義國家為解決這一問題而首創的。新中國成立之初是市場經濟，公私合營社會主義改造完成以后才進入計劃經濟體制，因此，雖然是社會主義國家，工人階級是領導階級，但由于勞動關系是市場化的，大多數勞動者依然處于弱勢地位，甚至被剝削，于是，1950年我國首先出臺了《工會法》以解決組織起來，切實維權的問題，隨后大量的勞動立法陸續出臺。

市場與法治在勞動關系領域的結合尤其緊密。招工和就業、工時與工資是典型的資源配置問題，應由市場決定；但又不完全是資源配置問題，還涉及在利益交換的前提下公平公正的社會問題，所以又不能完全交給市場決定，而要有法律來約束和規范。因此，建立和發展和諧的市場化的勞動關系，必須有法律規范做基礎。就勞動關系而言，一方面要依靠工會法，完善工會法律體系，解決單個勞動者力量有限的問題，保證職工能夠組織起來與強大的資本方抗衡，遵循市場規律，運用法治方式，在一定程度上保證勞資平衡問題；另一方面要依靠勞動法，完善勞動法律體系，解決建立和發展和諧勞動關系、保障職工權益問題。

法律調整勞動關系的具體方式并不復雜，主要是遵循法定標準與契約自由相結合的原則，通過確立法定標準和契約規則的方法，以明確勞動關系雙方的權利義務和違反者所應當承擔的法定后果作保證。法律的第一個功能是畫底限、定規則。法律的第二功能是確權責、明罰則。如果法律的底線和規則被違反了，法律就要分清責任、明確罰則，強制違法者付出相應的代價。如招工就業、工時工資是市場化的資源配置問題，但是《勞動法》規定不能雇傭16歲以下未成年人，工資支付不能低于當地最低標準，每月加班時間最多不能超過36小時，這就是“底線”，也是勞動關系雙方必須遵守的“紅線”。勞動法律的底線，即法定標準也就是依法維權的底線，必須通過監督和執法來實現。工會要注意查找企業在工資、工時方面有沒有違反底線的問題，發現問題應要求企業改正，拒不改正的要提請政府處理處罰，這是工會維權的基本要求。

但如果只解決底線問題，只要求企業遵守法定最低標準，并不能實現勞動關系和諧。這就要在底線之上發揮市場決定的作用，解決好合理標準問題，例如是否漲工資，是否購買補充保險等，理性處理利益分配，爭取勞動關系和諧，這是工會維權的最高目標。爭取合理利益的首要方法是協商簽訂好勞動合同。工會要支持并幫助職工就勞動合同必備條款和選擇條款，與企業談判協商，這是切實維權的起點。這個起點高了，之后的維權工作就可以事半功倍。爭取合理利益的第二個辦法是通過建立工會有組織地與企業集體協商，代表職工去談判利益調整問題，按照市場規律開展博弈，推動企業履行社會責任。

無論是個人與企業協商簽訂勞動合同，還是職工作為集體與企業進行談判簽訂集體合同，依然是資源配置問題，應該由市場決定，但是這仍然不是絕對的，因為由于勞資關系的不平衡性，絕對的自由將導致勞動關系成為“野生”狀態，讓輕量級的拳擊運動員與重量級的運動員去比賽，一不公平、二不合理，人類社會不能簡單地套用自然界的適者生存、優勝劣汰的法則。因此，法律在確定合理標準的基礎上，還應再次發揮作用，還要確定法定規則，確保協商過程能夠理性、有序地進行。勞動合同法、集體協商立法的相關規定均是確立法定規則的。

《中國工人》：從您的角度理解，中國的勞動關系正在經歷從行政調整向法律調整的過程，而勞動法律體系是否也在經歷從建立到不斷完善的過程？

郭軍：毫無疑問，在計劃經濟時期，解決勞動關系的問題是以行政手段替代法治手段來進行調整的。計劃經濟時期，法律并沒有明確廢止，但是法律的作用處于次要并依附于行政手段的地位，勞動關系表現為“國家化、行政化”，這既不奇怪，也不是問題。所謂“國家化”，就是說勞動關系的建立、調整，如招工、工時工資等均由國家作出規定，以行政命令的方式決定，即“行政化”。在這種背景下，勞動立法基本是停滯的，甚至連最重要的勞動基本法都沒有制定，原有的勞動法律法規也被視為國家的政策來執行。隨著改革開放的深入以及建設市場經濟的需要，勞動立法的問題則顯得日益急迫和重要了。1976年到1986年這十年，勞動關系是恢復被破壞的秩序的十年，也是加強管理的十年，同時也是開始關注法制的十年。這個時期開始恢復原有法律法規的效力，從加強企業管理的角度出發，還出臺了《企業職工獎懲條例》等。1986年到1996年這十年，勞動關系是建立、奠定法治基礎的十年，也是轉入市場化的十年。1986年出臺了兩組法律：一組是改革國營企業勞動用工制度的“四項暫行規定”，即《國營企業實行勞動合同制暫行規定》、《國營企業招用工人暫行規定》、《國營企業辭退違紀職工暫行規定》和《國營企業職工待業保險暫行規定》，為國營企業實行自主用工、合同用工打開了通道；二是全民所有制工業企業管理制度改革的“三個條例”，即《全民所有制工業企業廠長工作條例》、《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》和《全民所有制工業企業職工代表大會條例》，推動企業管理制度向政企分離、市場化方向改革，也促進了勞動用工的市場化改革。

隨著國家的改革開放，勞動力資源配置市場化成為了一種常態的選擇，企業管理者的權威迅速樹立，外資企業、民營企業等非公有制經濟的勞動關系呈現了一種野生狀態。當時國家對這類企業的勞動關系幾乎沒有規范可用，沒有勞動法對勞動合同制度、工時制度、最低工資制度、社保制度等等作出規定，幾乎沒有任何法定標準和規則，一些投資者、管理人想讓職工干多長時間就得干多長時間，想給多少錢就給多少錢，傷殘后果由勞動者自己承擔，失業生病由職工自己解決，儼然成為一些冒險家的樂園。這種狀態直到1994年《勞動法》的出臺才得到根本的改變。所以，《勞動法》的偉大意義怎么講都不過分。首先，《勞動法》為社會主義市場經濟體制奠定了一個堅實的法治基礎，也為國企的用工市場化改革打開了通道；第二，切實保證了勞動者的基本權益，通過勞動法的全面實施，勞動關系呈現基本穩定的狀態；第三，奠定了中國整個勞動法律體系建設的基石。勞動法作為基本法，它確立的是勞動關系的基本制度和基本原則。勞動關系制度建設中的就業、勞動合同、工時工資、勞動安全衛生、未成年工女職工特殊保護、職業培訓、勞動爭議處理、社會保險等勞動關系各個關鍵環節的制度和原則，基本都由勞動法確立了起來，后來的勞動合同法、社會保險法等等，都是以勞動法為依據制定的。同時，正因為有了勞動法確定的“為保護勞動者的合法權益”向勞動者傾斜這個最重要的基本原則和重要的立法精神，所有的勞動者保護問題都有了明確的法律依據和保障，這也成為各級政府應當履行的職責。今天，勞動法律體系從勞動基本法到專門性勞動法律、政府勞動行政法規和部頒勞動規章，以及地方性勞動法規，一個完整的勞動法律體系已經建成。

當然，從完善的角度上看，我國勞動法律體系還有許多不完善的地方，如工時工資的專門法律、集體協商法、企業民主管理法均沒有出臺，現有的勞動立法也有很多局部問題需要修改，比如勞動法的執法主體，原來叫勞動部，現在叫人力資源和社會保障部，執法主體已經發生了變化。在具體的制度層面，勞動爭議處理還沒有解決處理程序過于復雜的問題，仲裁作為訴訟的必經前置程序，不僅沒發揮快捷、簡便的優勢，反而使得勞動爭議因仲裁前置而把法院的“兩審終審”變成實質上的“三審制”，耗費了大量維權成本，勞動爭議久拖難決。作為一般民事糾紛問題還不大，官司打的時間再長，該工作工作，該休息休息，可以同時進行，而勞動爭議糾紛就不行了，這個問題不解決，就很難再找下一個工作，因為第二個用人單位是有可能要承擔連帶責任而不敢使用，勞動者的生存就會成為問題，這就會帶來長時間的勞動關系和社會關系的不穩定，這是一個亟待解決的問題。所以，勞動立法工作的確需要適應新常態的新要求加以修改完善，特別是集體合同立法應該提升層級，同時將勞動基準立法納入立法視野。還有一些特殊問題也要以法治思維和法治方式加以考慮和規范，比如非全日制用工的立法，這個問題現在隨著經濟社會的發展，也會是一個很突出的問題。

《中國工人》：雖然中國勞動法律制度建設取得了長足的進步，但勞動關系問題是否只能依靠勞動法律來解決？如何評價集體合同制度的作用和地位？

郭軍：集體合同制度非常重要，關鍵要準確理解和善用這個制度。勞動關系涉及勞資兩個方面，不能由一方說了算，而是要協商一致，即契約化。首先，建立勞動關系要協商簽訂勞動合同，包括確定工作崗位、工作時間、工資薪酬等等。勞動合同一旦生效，依法任何一方都不能單方變更，然而企業的績效卻是隨著市場的發展變化而變化的，企業效益增長，職工應如何分享？企業效益下，滑職工應如何分擔？這就要建立一種制度，在勞動關系以勞動合同制度確認穩定下來后，如何適應企業經營績效不斷變動、波動的客觀現實，靈活有效地解決雙方利益分配的公平公正、合情合理的問題。這個制度就是勞動關系領域的第二個契約——集體合同制度。職工要通過團體的力量與強勢的資方協商談判加以平衡，使薪酬增減與企業效益合理地結合起來。勞動合同制度和集體合同制度都非常重要，互有關聯，但概念不同，解決的問題也不同。勞動合同強調的是勞動關系的“建”，集體合同注重的是勞動關系的“調”。

集體合同是勞動關系雙方，包括企業職工以工會為代表，與企業、雇主組織代表，在企業層面、區域層面、行業層面甚至國家層面，通過平等、集體的協商程序制定的，解決企業績效不斷變化情況下單個職工一般無力與企業就工資待遇等事項進行談判的問題。簽訂集體合同，勞資雙方需要相互了解：企業要了解職工的想法、訴求、意見，職工要了解企業的生產經營狀況、效益情況及面臨的困難，最終達成相互諒解、利益共享、風險共擔。集體合同制度有許多優勢，首先是比法律制度更加靈活、便捷，協商可在任意時間、就任意內容進行，可適時調整談判底線，可視情況進行協調和妥協；其次，集體協商遠比職工個人通過勞動合同協商力量大得多，集體合同效力也高于個人勞動合同，勞動合同標準低于集體合同的，按集體合同執行。

集體協商制度適應了市場在資源配置中起決定性作用的客觀需要，因為市場經濟是法治經濟，但是這并不意味著國家以勞動立法的方式干預勞動關系就可以解決所有的問題。法律不是萬能的，法律只能確立一個最基本的公平底線標準，建立一個最基本的公正協商調處規則。在合法底線標準之上，合理的問題是法律直接解決不了的。勞動關系中的標準合法并不等于合理，合理的勞動標準條件問題只能由市場來決定。既然是由市場決定，就改變不了強資本弱勞動的格局，但是勞動者也不是就無所作為，無論是在理論上還是在實踐中，都需要勞動者組織起來，通過組織的力量實現基本的勞資平衡，以集體協商的方式，理性地來解決合理性的問題。對此，法律也不是完全不干預，因為勞資平衡過程是絕對地任由市場決定以沖突甚至流血為代價，還是理性有規則地以互利雙贏和諧發展為目標來進行，其選擇是不言而喻的。但是，僅僅靠資方的自覺自律也是沒有保證的，因此法律還得繼續發揮作用，即建立相應的市場決定的規則。法律確認勞資雙方的集體談判權就是從這個角度延展出來的，實際上是建立了一個溝通機制，鼓勵勞資雙方就合理問題進行協商，在總體情況向好的時候談判漲工資，情況趨差的時候協商降工資，但是這個漲和降的幅度需要在雙方之間按照一定規則達成共識，建立這個規則是勞動立法的任務。

因此，我們建議制定集體協商法，不希望簡單地稱之為《集體合同法》。《集體協商法》所強調的重點不是集體協商簽訂合同的結果，而是協商這一機制。在集體協商工作的推行中，簽約率要達到100%是不太可能的事情，但集體協商的建制率應當100%，建立這個制度是不容置疑的。當然，集體協商立法工作還面臨一系列難題，有些地方認為集體協商會導致勞動關系的矛盾增加，群體性事件多發。這樣的觀念是錯誤的。勞資矛盾不會因為不建立集體協商制度就不存在、不發生，勞資矛盾是客觀存在，如果沒有有效的方式加以調整，其結果將會是群體性事件更多、更難以解決問題。其錯誤在于沒有認識到集體協商對于穩定勞動關系的積極作用，有的企業雇主認為集體協商就是工人來要錢的，其實在2008年金融風暴的時候，談判可以是談降薪的，很多集體協商并不涉及到錢。集體協商立法緩慢的原因也是因為受到這些錯誤思維方式和觀念的阻礙，這種情況必須改變，要有正確的市場意識和法治精神。集體協商立法應當提速了。

《中國工人》：以勞動法律為核心的勞動關系制度建設是為了穩定勞動關系，但現實中我們也看到，罷工事件還是大量發生，并有不斷增長的趨勢。您是如何看待中國的罷工問題的？

郭軍：罷工問題很復雜，我在這里僅從法律角度進行分析。目前，中國的現行法律沒有明確規定可以罷工，因此罷工是不合法的行為，依法維護職工合法權益的工會不主張以這種方式作為維權的手段；但法律也沒有明文禁止罷工，因此罷工并不違法，除罷工職工有違反法律法規的違法行為，如打砸公私財物等之外，強力機關不能動用強制手段來處理罷工職工。從這個意義上來說，中國是世界上罷工最自由的國家，完全處于一種自發、無序的狀態。無論罷工的職工人數多少，想罷工就罷工，想什么時間罷工就什么時間罷工，沒有任何前提條件，無須履行任何程序。而在所謂有罷工自由的西方國家，罷工無不受到法律的規范和限制，一般而言是以集體協商談判破裂為前提的，沒有談判不得罷工，談判期間嚴禁罷工，即使談判破裂也得先進行民主表決，大多數會員同意時才可以啟動罷工行動，還要向相關部門報備等等。中國現實生活中的形形色色“罷工”，一般結果都是以企業的妥協而結束。之所以這樣，是因為現實中的罷工基本上都是因為企業存在嚴重的違法侵權行為所導致的，這些問題基本又難以找到可以解決的渠道，訴訟法院不受理，政府又不介入，媒體也不報道，工會反映呼吁也沒有效果，職工不得已而采取了這種行動。因此，當罷工發生后將這些問題拿到桌面上，黑白分明，問題很快都能夠得到解決，職工的要求也基本能得到滿足，罷工的確有效果。但這并不是解決問題的正常狀態，也不應該是一種常態。常態應該是在合法的基礎上，勞資雙方對勞動關系的合理問題有暢通的聯系協商渠道，以理性的態度和積極的心態協商解決。而該不該漲工資、該漲多少，協商時也未必有清晰的定論，只要是在合理區間內的勞資博弈，都應該由勞資雙方協商解決。在協商難以達成共識的時候則有兩種選擇，一種是勞資雙方以傳統的職工罷工與老板閉廠來進行博弈，另一種是政府干預。中國的勞動法就是選擇后一種方式，即政府組織勞資雙方協調處理。

罷工既不神秘也不神奇，它只是勞資博弈中勞方的一種手段而已。罷工有三種結果：第一種是工人的要求在合理區間內，企業會權衡利弊，最后做出一定的妥協，這是最理想的狀態。第二種是資方認為工人的要求不合理而死扛，工人不得不妥協。最典型的案例就是撒切爾夫人執政期間，英國煤礦工人罷工堅持了五百多天，最后還是工人妥協，放棄自己的訴求。第三種是工人發起罷工，資方不但不妥協，也不堅持自己的主張而直接宣布企業關閉解散。對工人來說，罷工非但沒有獲得更多的利益，反而導致徹底失業了。這表明罷工未必就一定能成功，罷工手段雖然有一定效果，但作用也有限，甚至有副作用，不能解決所有問題，這也是我們并不認同罷工的原因。罷工的確會導致是企業關閉、職工失業，勞資兩敗俱傷，許多西方國家也意識到了這個問題，最終勞資雙方都還是要通過談判來解決問題的。其實罷工的目的無非就是要給對方施加壓力，當還有影響企業的其他手段、協商的空間時，應當對罷工說不。在勞動法確定的法定最低標準之上、法定的協商規則之內，勞動關系具體的合理性問題，只能靠勞資雙方的理性和智慧了，這也是十八屆四中全會強調堅持依法治國和以德治國相結合的道理所在。

《中國工人》：如果我們深入分析對待罷工的不同態度，是否說明中國工會的維權模式和組織模式與西方存在很大區別？

郭軍：確實，中國工會在組織體制和維權理念上與西方存在著很大區別。鑒于中國國情以及工會發展歷程，中國工會應堅持現行組織體制，走中國特色的社會主義工會發展道路。中國工會的組織原則是一個企業的職工不分工種、職業，組織在一個工會，工會在企業內部活動和發揮作用，屬內設型工會，其強調的是共生共存，勞資合作，互利共贏；西方國家許多工會的組織原則是不同企業相同工種、行業的職工參加一個工會，工會在企業外部活動和發揮作用，屬外設型工會，其強調的是對抗斗爭。組織體制的不同，決定了作用發揮方式和效果的不同。客觀來說，西方工會組織體制有其自身的優勢，會員來自相同或相似崗位，情況相近，訴求類似，易于達成統一意見和采取統一行動。而且，西方社會法治氛圍較濃，有利于工會以理性談判方式達成協議，協議一經達成即生效，不需要再經會員討論或表決。對中國工會而言，由于同一企業的職工會員來自不同崗位、不同工種，利益訴求多元化，工會首先得解決意見的協調統一問題，運作程序較為復雜，工作量也較大。以集體協商為例，協商前要做大量的摸底調查、協商協調意見的工作，協商后的結果還要再經職代會審議通過，以確保反映了大多數人的意見。而這恰恰是中國工會能夠更好發揮作用的優勢。中國工會由于設在企業內部，組織體制的優勢更為明顯。第一，企業工會能夠實時動態地監控勞資關系，并運用企業內部的各種平臺，去平衡遠期與近期、局部與整體的利益，進而直接影響企業決策，實現源頭維護，把勞資矛盾化解在事前。而西方外設型工會則難以實時監控勞資關系，更不能直接參加、影響企業決策，一般是矛盾積累到一定量時，再通過談判或罷工的方式去解決問題。第二，有利于維護更廣泛的職工利益。中國工會以全體職工為本，不嚴格區分會員和非會員，這既因為工會要依法履行維護職工合法權益的基本職責是法定的義務，也是因為工會經費是按全部職工工資總額的2%收繳，還因為要避免職工群體的分化。當然，工會也要遵循市場經濟規律，適當區分會員和非會員的待遇，否則難以形成會員意識，也就缺乏入會的吸引力。在這一點上，北京市總工會做得較好，其只向會員發放“京卡”，融合了醫療、娛樂等多項服務功能，有效地增加了職工參加工會的吸引力。相比較而言，西方工會僅以本會會員為本，維護面較窄，為本會會員利益甚至可以犧牲其他職工的利益。第三，有利于實現勞資和諧。企業工會與企業是共生關系，企業倒閉了，工會也就解散了；企業發展了，工會的維權工作才有基礎。中國工會更為關注的是勞資兩利、和諧共贏，為職工爭取利益的主要手段是與企業協商溝通，爭取達成共識。而西方工會由于是外設型，存續狀態與企業生產經營無關，所以更強調勞資關系的對抗性，多靠罷工來彰顯工會的存在價值。

《中國工人》：十八屆四中全會的精神是依法治國，工會將不斷提高法治化水平，工會法律工作也將越來越重要。您對新時期工會法律工作有什么設想？

郭軍：全面推進依法治國，必須堅定不移地走中國特色社會主義法治道路。工會法治化建設是法治國家、法治政府、法治社會一體建設的重要組成部分。工會在這個過程中要積極發揮作用，促進科學立法、嚴格執法、公正司法、全面執法。第一個方面是加強源頭參與、促進科學立法。主要是通過立法機關和社會公眾溝通等機制，加強與立法機關的溝通協調，組織和代表職工參與立法，促進涉及職工利益和工會活動的各項立法更加科學、更加民主，重點推進收入分配、集體協商、民主管理等方面法律的制定，促進法律體系不斷完善。第二方面是強化監督檢查、促進嚴格執法。主要是組織和代表職工積極建議和配合人大執法檢查、政府行政監察、政協視察，開展執法檢查，推動嚴格執法。同時推行工會勞動法律監督意見書和建議書制度，重大勞動違法案件曝光和公開譴責制度，充分發揮工會勞動法律監督組織和監督員的作用，加大工會勞動法律監督力度。第三方面是化解勞動爭議、促進公正司法。主要是加強工會勞動爭議調解工作，推進基層調解、仲裁調解、司法調解聯動工作體系建設，促進勞動爭議仲裁制度的改革與發展，提高仲裁效率和公信力。同時積極建議人民法院設立勞動法庭，完善勞動爭議訴訟制度。第四方面是加強法治宣傳，促進全民守法。主要是把法治教育納入職工教育培訓和精神文明創建內容，開展職工群眾法治文化活動，強化規則意識，倡導契約精神，弘揚公序良俗，引導廣大職工和用人單位自覺履行法定義務。

工會工作法治化的重點是教育工會干部，努力增強工會干部運用法治思維和法治方式開展工作的能力，不斷提高工會工作法治化建設水平。當下工會工作法治化建設面臨三個突出的問題：一是法制意識差，二是維權能力差，三是法律人才欠缺。其中最大的問題就是維權能力恐慌，因為不懂不會，所以不能不敢大膽維權。工會在沒有行政處罰權，沒有司法審判權等剛性權力的情況下，如何強化自身的維權能力呢？工會的維權力量來自兩個方面：一個權力來源是會員的集體意志、意愿和訴求，也就是民主化、群眾化；第二個權力源泉是法律。比如《勞動合同法》第43條規定，企業單方解除勞動合同需要提前告知工會，這相當于給予了工會事前審查權，類似這樣的權力還有很多，現在的關鍵在于許多工會干部還不了解這些權力和職責。總而言之，中國工會發揮作用履行法定職責的基礎是民主，關鍵是法治。因此，我們需要以問題為導向，大力推進工會工作法治化，以強化法治思維為切入點，以提高依法維權能力為著力點，以維護職工合法權益、發展和諧勞動關系為落腳點，其主要思路可以總結為幾句話：牢固樹立法治觀念，努力掌握法治知識，壯大法律人才隊伍，加強法治理論研究；依法推進工會組建，依法管理工會事務，依法履行工會職責，依法維護職工權益。工會工作法治化建設不是工會法律工作部的部門工作，而是全社會共同努力奮斗的目標。為實現這一目標，工會的法律工作部門、法律工作者責無旁貸，必須做好參與制定法律，普及法律知識，開展法律監督，調處勞動爭議，提供法律服務，進行法理研究，建設人才隊伍，推廣社會責任等專業工作。