比較政治經濟學視域下建設有為型政府的基礎和路徑

包曉光

（河南師范大學 商學院，河南 新鄉453007）

黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系是由政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統、憲法法律系統、思想文化系統等構成的有機整體［1］，但對于如何推進國家治理體系和治理能力現代化問題，有的認為必須重構與當代公共問題動態復雜性相適應的國家治理體系［2］，有的認為我國政府改革趨勢是法治服務型政府建設［3］，有的認為需要對政府、市場和社會關系進行重塑、重理和重構［4］，有的認為需要調整和理順政府與市場、社會的關系［5］，有的認為需要正確處理政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系［6］。這些觀點充分認識到了需要處理政府與其他方面的關系，但都未能對政府在不同發展階段的角色進行明確界定，特別是針對當前中國發展階段政府建設的目標缺乏深入的研究和定位，更多的是對西方學術概念如服務型政府、公共行政等理念的直接使用。

比較政治經濟學有關理論為我們認識中國轉型期提高國家治理能力提供了有益視角。相對于傳統政治經濟學和主流的西方經濟學，比較政治經濟學注重對國家、社會、經濟間關系的研究與比較［7］。從20世紀70年代中后期比較政治經濟學作為一個領域興起后，探討國家、社會和經濟關系的理論范式主要有四種，即國家主義范式、新古典政治經濟學范式、社會聯盟范式和制度主義范式，它們從不同側重點揭示了三者之間的相互關系與影響。

本文認為，在中國當前發展階段，推進國家治理體系和治理能力現代化，首要的是準確判斷中國在發展轉型的關鍵時期對政府角色的定位，在此基礎上加強政府治理能力建設，核心是構建有為型政府。

一、建國以來中國政府角色的歷史演進

1.全能型政府。新中國建立以后，由當時主客觀的歷史條件，包括意識形態、國際環境和國內三方面的因素決定［8］，我們效法蘇聯建立了高度集中的計劃經濟體制，建立起與計劃經濟體制相適應的全能型政府。全能型政府是政府行政權力全方位控制社會的一種行政模式，一方面是政府的強制力無處不在，另一方面是社會上的個人處于極端的被動和不自由狀態，整個社會的活力無法被釋放出來［9］，典型特征是黨政合一、高度集權、全能主義，政府集經濟資源的生產、流通、分配任務于一身，對社會經濟生活全面滲透、全面統攝［10］。實踐證明，這種權力高度集中、承擔無限職能的全能型政府，在面對建國初期反對國外武裝干涉、鎮壓國內叛亂、醫療戰爭創傷、恢復千瘡百孔的經濟并動員國內資源實現經濟起飛的沉重任務方面，發揮了很大的作用，使我們初步建立了比較獨立和完整的工業體系。但是隨著歷史的發展，特別是經歷了“文革”的折騰，也付出了很高的代價，政府大包大攬式和指令性的管理方式，嚴重窒息了企業、社會和個人的積極性與活力。

2.發展型政府。所謂“發展型政府”，意指一種特定的政府行為、政策和制度的總和，這樣的政府擁有一批具有強烈發展意愿的精英，他們超脫于社會力量之上或者擺脫了利益集團的左右，有能力自主地制定高瞻遠矚的發展戰略，并最終將有限的資源動員起來通過產業政策的實施推動所管轄地區的產業發展和經濟成長［11］。發展主義國家的一般特點是：民族主義訴求和重商主義經濟政策，對金融系統的重視，有效的官僚體系，強調政府和商界的協調［12］。發展主義國家理論和發展型政府理論可以在一定程度上解釋東亞地區、歐洲和其他地區在實現經濟趕超進程中的政府角色和國家行為，也能夠在一定程度上解釋我國近三十多年來經濟發展的事實中不可或缺的重要因素——堅持以經濟建設為中心的政府主導。面對“文革”結束之后國民經濟的落后現狀，這一時期的政府領導人果斷拋棄了“以階級斗爭為綱”的錯誤思想，將重心轉到了以經濟建設為中心的正確決策上來。以農村與農業領域中家庭聯產承包責任制的普遍實施和城市大中型國有企業深化改革、鼓勵民營經濟迅速發展為標志，中國經濟實現了快速發展，在短短二十多年的時間里走完了發達國家幾十年甚至是上百年的發展階段。“發展是硬道理”是對該時期中國發展型政府角色的最好詮釋。這一階段類似于東亞地區（日本、韓國、新加坡和中國臺灣、香港等地區）的發展型政府，雖然在討論中國經濟增長奇跡時采用發展型政府理論的分析并不多見。然而，發展型政府理論面臨諸多批判，比如在“強政府”、“優先發展經濟”和“自主英明”地制定產業政策構成要素方面是不存在的［13］；同時我國政府主導的經濟發展并沒有取得與東亞經濟“四小龍”同等質量的經濟績效和社會發展績效，產生的是一種非均衡增長而非包容性增長［14］，付出了一些代價，比如GDP崇拜帶來的環境、收入分配、教育、住房、醫療領域一系列負面問題，侵蝕了我國政府的合法性基礎。借鑒日本、韓國等發展主義國家近些年的教訓，我國政府在現階段經濟發展中的定位、角色和功能需要進行變革。

3.服務型政府。服務型政府的提出，在一定程度上回應了政府角色變革的要求，既是學術界對國外政府理論的借鑒，也是對國內部分地區經濟發展實踐的總結（如溫州模式）。“服務型政府”是指在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或曰政府形態［15］。服務型政府有兩方面的內容，首先是政府提供更多的、以前未能提供的服務，其次是一種全新的方式［16］，而且這種服務與全能型政府時代提供的公共物品的區別在于政府的下降和公民的上升即公民本位而不是政府本位，強調和平時期現代國家作為共同體的權威與公民深層次的認同這二者關系的養成［17］，加強了社會這一主體在國家治理中的作用。在經濟發展過程中，服務型政府弱化經濟增長、經濟發展的任務，將公民福利保障作為重要目標，為企業和市場所需要的基礎設施、產權保護、市場秩序和國家安全等提供支持型服務，減少政府對市場和企業的行政干預，強化社會性規制，降低單筆交易費用，尊重市場交易主體的選擇，促進不同要素在市場良性競爭中發揮效益，從而理清收入較高階段的政府和市場的關系。

必須指出的是，以上不同階段政府角色的劃分并不是絕對的，全能型的政府也包含并不同程度地實現了發展和服務，建設服務型政府也并不意味著放棄發展意愿，相反，它們都是一定階段的政治領導人根據當時的條件為了實現更好的發展而采取有所偏重的政策。對于一個國家或者地區來說，沒有永恒的政府角色定位，特定發展階段需要某種特定角色主導的政府，而不是固守某種教條死死不放，不管這種教條來自中國傳統或者西方世界。只有根據實際情況，對政府、市場和社會的關系進行適當、靈活的調整，在不同階段考慮不同的政府角色定位，才能較好地促進國家較快發展。

近十余年來，學界所提出的服務型政府影響很大，出發點和落腳點是好的，但是可能沒有注意到現階段我國經濟所處的階段事實上還需要繼續發揮政府的某些促進經濟增長的作用，提出寬泛的“服務型政府”概念可能會不利于我國的經濟增長和實力提升。就當前中國實際而言，東部、中部、西部等區域以及區域內部發展不平衡、不均等現象普遍存在，既有能與發達國家一比高下的市場經濟發達的富裕區域，也有城鄉差距過大、貧困現象嚴重的落后地區，脫貧、發展的任務十分繁重，距離全面建成小康社會還有很遠路程要走。比如對于“北上廣”等大城市而言，服務型政府比較適合本地發展情況，而對于廣大中部地區、云貴川黔等欠發達地區來說，與發達地區同樣搞服務型政府恐怕難以較快促進本地區發展。因此筆者主張不妨考慮采用“有為型政府”這一概念來作為“發展型政府”的替代品。

二、何為有為型政府？

學術界對有為型政府的研究目前基本上還一片空白。林毅夫較為明確地提出了“有為的政府對轉型國家更重要”的觀點，他指出，“在經濟發展中，技術的創新、產業的升級、基礎設施與制度的完善不是一個單獨的企業家能做的，必須由政府提供或者政府協調私營部門來進行。另外，在經濟發展的過程當中，技術創新產業升級存在外部風險，也必須由政府給先行者提供必要的激勵”。同時，“過去的發展戰略建立了一批違反比較優勢、沒有自生能力的企業，如果一下子把各種原來存在的扭曲保護取消掉，那些產業就可能全部垮臺，造成很大的失業，帶來社會和政治不穩定，所以需要政府給予必要的轉型期保護補貼”。而且“轉型前資金和資源全部用于發展那些先進、資本密集的產業，導致基礎設施非常差，如果沒有政府的協調支持，企業很難克服基礎設施的瓶頸限制”［18］。林毅夫的觀點無疑是中肯的，但是這種舉例式而非系統性的表達很難指導政府扮演正確的角色。

毋庸置疑，新中國成立以來特別是改革開放30多年來，中國在經濟、政治、社會、文化等各方面都取得了舉世矚目的成就，綜合國力不斷增強，人民生活水平持續提升，這既是一代又一代的全體中華兒女艱苦奮斗的結果，也是政府在不斷總結正反兩方面的經驗、采取正確決策并始終予以貫徹落實的結果。目前整個經濟社會都處在深化加快轉型的時期，突出表現在：從國際上看，中國的經濟發展和崛起是在一系列既定的主要是由西方發達國家主導的國際政治經濟制度安排下出現的，這必然會對現存的政治秩序、經濟利益分配格局等產生沖擊，同時由于文化傳統包括意識形態的異質性，使得中國在崛起的道路上面臨著被分化、遏制甚至顛覆的可能；從國內來看，市場經濟制度初步建立但不完善，發展水平總體上較快但不平衡。因此，在經濟社會轉型不斷深化的今天，構建有為型政府勢在必行。

給有為型政府下一個規范化、嚴格化的定義無疑十分困難，筆者認為，從理論一般的角度講，所謂有為型政府就是政府在正確的發展階段作出符合階段實際的正確決策并且有能力執行好這些決策。從老牌的英國、美國以及上一世紀新興的日、韓等東亞國家來看，這些國家的政府在促進本國發展、振興與崛起的過程中，在政策決策與執行方面做到或者基本做到了與當時國情、社情相適應，也同樣可以找到更多的發展中國家因為沒有對政府所扮演角色的準確定位，至今仍然沒有爬出貧困泥潭甚至導致國家四分五裂、內戰不斷的反面例子。拉美地區包括東南亞部分國家，曾經有一段時期經濟發展十分迅速，但是由于對于所處發展階段的政府角色定位不準，在所謂民主制度的框架下，背上了過度福利的沉重包袱，加上沒有處理好收入分配關系，掉入了“中等收入陷阱”，教訓十分深刻。因此筆者認為，有為型政府本質上是發展型政府與公共服務型政府的有機結合體，其側重點仍然在于采取正確的、有力的經濟政策促進發展，通過科學發展提供諸如社會保障、優質教育、環境保護等公共服務的水平和能力。

三、構建有為型政府需要注意的幾個關系

1.注意發展與分配的關系。在經濟發展到一定階段、經濟實力較為充裕的階段，學習西方國家為全體國民建立較為全面的社會福利與保障體系就成為共識進而提上政府日程。社會福利與保障體系建設是政府再分配的重要內容。拉美地區部分陷入福利陷阱的國家以及東南歐盲目攀比福利而又缺乏堅實實體經濟支持陷入歐債危機中的國家，其遭遇都給我們提供了很好的警醒。改革開放以來，中國政府圍繞養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、社會救濟等方面適時出臺了一系列政策與制度，初步建立了與政治經濟社會發展相適應的社會保障制度。在黨的十八大報告中又提出，“到2020年全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，實現“社會保障覆蓋全民”的總目標，十八屆三中全會提出了“建立更加公平可持續的社會保障制度”的總體要求，要堅持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，以“增強公平性、適應流動性、保證可持續性”為重點，深化制度改革，加強政策銜接，統籌推進城鄉社會保險體系建設，逐步實現社會保障從制度全覆蓋向人群全覆蓋，到2020年基本實現“社會保障項目基本完備、人人依法享有基本保障、保障待遇水平穩步提高、相關制度銜接基本順暢、管理服務能力顯著提升”的目標。這些論述對于我們處理政府的發展性和分配性、構建與經濟實力和發展階段相適應的福利體系提供了藍圖。

2.注意政府與市場的關系。政府與市場關系的處理是經濟學中的經典命題。黨的十八大提出“在更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，十八屆三中全會進一步指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這就要求我們在理解和處理市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局，推動經濟社會持續健康發展。這需要我們深入研究中外經濟特別是歐美發達國家、東亞日韓等成功經濟體在經濟崛起時期政府所扮演的積極角色和部分發展中國家在盲目推行“華盛頓共識”等新自由主義經濟學政策主張所付出的高昂代價等正反兩方面的經驗，包括前蘇聯、東歐等經濟轉軌國家的教訓，作出正確的決策。要堅決反對新自由主義經濟學主張的市場原教旨主義和徹底市場化，主張一切資源的長短期配置均由市場決定，主張徹底消滅公有制經濟而實行完全私有化，進而否定必要的政府干預的錯誤觀點。要充分發揮政府在調控宏觀經濟、提供公共物品、維護市場秩序、促進共同富裕以及糾正市場失靈等方面的積極作用。

3.注意政府與社會的關系。政府與社會關系的處理作為政治學與社會學的重大課題常常被經濟學所忽視，將它們納入經濟學的視野進行詳細考察和研究是提升國家治理能力和構建有效政府的重要路徑。學術界一般認為，政府與社會有四種關系模式：強政府與弱社會，強政府與強社會，弱政府與強社會，以及弱政府與弱社會。主流的西方經濟學、政治學包括社會學一般比較推崇“小政府、大社會”的模式，認為政府管理的越少越好，這一點無論是較早的洛克、霍布斯、孟德斯鳩、休謨、盧梭還是如今大名鼎鼎的哈耶克、布坎南，都給予了較為全面系統的論述，直接影響了不少中國知識分子的思想。但就中國的歷史和現實而言，筆者并不贊成我們走小政府、大社會的路子。就歷史來說，自秦代時期中國形成大一統的國家之后，中央政府的強弱一直決定著國家的興衰，如今被人津津樂道的漢唐盛世、康乾盛世，無不是擁有中國歷史上最有力的政府的時代，而凡是中央政府軟弱無能，國家必定衰弱甚至四分五裂；就現實而言，囿于意識形態紛爭或者現實利益差異，前有發達國家的遏制、分化，后有新興經濟體的追趕、競爭，使我們面臨著十分繁重的發展重任。近年來隨著經濟日益發展，國家利益鏈條日益向全球范圍內延伸，在全球形勢動蕩不安的當下，維護國家利益、保障海外公民安全的需求日益迫切；就國內而言，改革開放以來由于打破了“單位化”的原有格局，社會的“原子化”、碎片化嚴重，即使向西方的理念靠攏，但由于全能主義政府的深遠影響，社會各種自組織發育不足，缺乏與政府談判、協商的主體。加上歷史上的欠賬，提高公共服務均等化水平、增加有效制度供給等方面的任務同樣離不開強有力的政府。經濟的快速發展造就了社會階層的分化、利益分配的洗牌，大包大攬式的政府難以滿足普通人群各種個性化的需求，而社會中各種非政府組織因為更貼近需求者，更能準確判斷消費者的消費種類、數量和質量等信息，扮演著越來越重要的角色。因此重塑政府與社會的關系，包含著政府權力和社會權力結構的重構與優化，使政府放權、還權于社會，讓社會從政府的附屬和配角逐步成為國家治理的重要角色。

四、構建有為型政府的路徑

如前所述，新中國建立以來特別是改革開放以來中國在政治、經濟、社會、文化與生態等方面發生了巨大的變化，取得了舉世矚目的成就，這與中國政府（包括中央政府與地方政府）積極、主動、有效作為密不可分。但是也毋庸諱言，各級政府仍然存在著胡亂作為、消極無為等不良現象，必須給予重視并加以研究解決。

1.加強預算制度改革，解決政府亂為的問題。財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算是財政的核心，現代預算制度是現代財政制度的基礎，是國家治理體系的重要內容。經濟的迅速發展為政府提供了較為充足的財政收入，但是由于政府預算制度的不完善，為政府亂花錢、亂作為提供了方便。大吃大喝、私設小金庫甚至肆意舉債等不良現象層出不窮，財大氣粗、突擊花錢、政績工程這些詞匯已經成為輿論貼在政府身上亂作為的標簽。政府的每一項作為后面，都必然伴隨自身一定量的支出作為前提。改變政府的亂伸手、亂作為，必須強化政府預算制度，按照黨的十八大提出的“加強對政府全口徑預算的審查和監督”和最新修訂的《預算法》的要求，將政府所有收支全部納入預算管理，做到收入一個“籠子”、預算一個“盤子”、支出一個“口子”，硬化政府預算這個紅線，讓這個紅線成為規范政府行為的高壓線，將政府的全部支出都放在陽光下，確保政府各項權力和行為規范運行。

2.改革政府考核辦法，解決政府無為的問題。政府胡亂作為的根本原因還在于對政府職能的定位不準以及由此派生的政府考核辦法的缺陷。政府行為內生于政府的職能定位，而政府考核辦法是這種職能定位的必然反映，同時考核的導向又會進一步固化政府行為。全能型政府的角色定位就決定了它必然要對政治、經濟、社會等事務實行大包大攬，發展型政府會圍繞促進經濟社會發展、提升國家綜合實力等方面采取重要政策，服務型政府會著重圍繞公共服務需求，把政府職能放在市場監管、社會治理、提供公務產品等基點上，而淡化對經濟增長的直接刺激。如果說以前政府存在不同程度上的亂為的話，隨著中央八項規定的出臺和黨的群眾路線教育活動的逐步開展，政府消極作為甚至無為的現象有所抬頭。在經濟增長與政府干預關系較為密切的現實情況下，消極作為、無為的直接后果就是全國范圍內經濟增速下落的隱憂一直沒有得到有效消解。

3.提升官員能力素質，解決如何有為的問題。在解讀東亞奇跡的眾多文獻中，都對日韓相對自主、有效的官僚和官僚機構給予了充分肯定，如日本的通產產業省、韓國的經濟企劃廳等。這些官僚和官僚體系的作用，是可以抵御近視的利益集團和各種社會集團的尋租行為，克服集體行動的問題，把自身與特殊利益相隔絕，使其可以發展和實施一種國家發展計劃。具體體現為三個方面：一是精干的官僚隊伍；二是官僚機構的相對自主性，統治權和治理權相分離；三是官僚理性，這是保持發展型國家能力的重要因素，它使得發展型國家可以避免掠奪性行為和資源浪費［19］。

雖然另外一些學者對馬克斯·韋伯式的理性官僚理論給予了批判，但是一個不能否定的現實邏輯是，在階級遠沒有消亡以及民族國家將長期存在的現實世界里，任何一個統治階級如果不想被取代或推翻，就必然會采取各種措施來滿足統治域內大眾的各種需求，首先是經濟或者物質上的滿足，而這取決于政策決策質量的高低和政策執行績效的好壞。對于市場發育不足、發展要素不完備、民眾素質不高的后發國家而言，無疑這個重任首要落在政府肩上。因此，“政策決定之后，干部就是決定的因素”這一具有中國特色的口號無論從理論上還是實踐上都通俗易懂地闡釋了提升政府官員能力素質的必要性和重要性。構成官員能力和素質的要素很多，如學習能力、法制能力、民主素養、工作作風等，但核心的一條就是理論聯系實際或者善于基于國情民意作出正確決策并能夠良好執行，這一點至關重要。

［1］許耀桐，劉祺.當代中國國家治理體系分析［J］.理論探索，2014（1）：10－14，19.

［2］楊冠瓊，劉雯雯.公共問題與治理體系——國家治理體系與能力現代化的問題基礎［J］.中國行政管理，2014（2）：15－23.

［3］金榮.政府在國家治理體系中的角色定位及改革趨勢［J］.人民論壇，2014（2）：74－75，213.

［4］胡寧生.國家治理現代化——政府、市場和社會新型協同互動［J］.南京社會科學，2014（1）：80－86，106.

［5］劉海潮.當代中國國家治理體系建構的內在邏輯詮釋——基于政府與市場、社會關系的分析［J］.新視野，2014（3）：51－55.

［6］劉波，王力立.國家治理現代化及其推進路徑［J］.理論探索，2014（5）：77－80.

［7］朱天飆，比較政治經濟學［M］.北京：北京大學出版社，2006，21.

［8］劉華.全能型政府職能模式的歷史作用及其轉型努力［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2009（2）：40－43.

［9］王培軍.論社會轉型期政府行政職能的構建——從全能政府向有限政府轉變［J］.湖北社會科學，2005（5）：36－37.

［10］張娟.從統制型到服務型：當代中國政府建設的模式取向［J］.行政論壇，2009（6）：43－47.

［11］顧昕.政府主導型發展模式的興衰：比較研究視野［J］.河北學刊，2013（6）：119－124.

［12］姚洋.發展經濟學［M］.北京：北京大學出版社，2013：363－364.

［13］夏能禮，許焰妮.“發展型政府”的理論批判：基于東亞歷史的經驗［J］.理論探討，2012（2）：161－165.

［14］王青梅.從發展到服務——“包容性增長”理念下的政府回應［J］.理論月刊，2011（6）：55－58.

［15］施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件［J］.社會科學，2010（2）：3－11.

［16］宋維強.論從發展型政府到服務型政府的轉型［J］.甘肅理論學刊，2005（3）：36－39.

［17］陳毅.建國六十年來中國政府責任的變化與展望［J］.中南大學學報（社會科學版），2010（6）：69－73.

［18］林毅夫.有為的政府對轉型國家更重要［EB／OL］.http：／／www.fawan.com／Article／ztbd／2013／11／24／110914219058.html.

［19］郁建興，等.發展型國家：一種理論范式的批判性考察［J］.文史哲，2008（4）：157－168.