農村社會協同治理運行機制的整合創新與邏輯建構

李小妹

（河南工程學院 人文社會科學學院，河南 鄭州451191）

黨的十七屆三中全會確定2020年農村改革發展的基本目標任務是，“農村基層組織建設進一步加強，村民自治制度更加完善，農民民主權利得到切實保障”，黨的十八屆三中全會明確將“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。要實現農村改革發展的目標任務，走出一條具有中國特色的農村社會治理之路，必須建立與農村經濟社會結構相適應的、多元主體協同共治的農村社會管理體制，即建立起黨的十八大所提出的黨組織領導、村委會負責、村社會組織協同、村民參與、法治保障的農村社會管理體制，形成農村社會事務制度化的參與渠道，整合農村各種社會利益，提供優良公共服務，實現農村社會的平穩轉型以及農村社區的和諧發展。

一、農村社會協同治理的動因

協同治理是一個汲取不同參與主體的獨特屬性和資源的連續過程，在調和各種利益及由此產生的沖突的基礎上，合作各方都將給同一協作體帶來重要的增值。作為社會管理體制的一種創新，協同治理的出現是農村經濟與社會結構轉型的必然邏輯，也是農村社會管理的必然選擇。

（一）多元化治理主體的形成

主體多元是治理理論的題中應有之義。近年來，隨著農村社會組織結構、群體結構、利益結構和思想觀念結構的迅速分化，越來越多的農村治理主體參與到農村社會公共事務中，而農村社會控制方式的變遷也助推了這些性質相異的主體參與農村治理，多元化的農村治理格局已經形成。農村治理，就是通過一定的制度機制，在“鄉鎮的黨委政府、七站八所、扶貧隊、工青婦等政府及其附屬機構，村里的黨支部、村委會、團支部、婦女會、各種協會等村級組織，民間的紅白理事會、慈善救濟會、宗親會等民間團體及組織”之間建立一種良好的協同合作秩序，共同管理好農村社會事務［1］。由此可見，農村治理主體主要包括兩大部分，基層政府、各類村級組織以及農民，其中，村級組織包括村黨組織、村民自治組織（主要是村民自治委員會）和農村社會組織。這些主體積極主動地參與到農村社會治理的進程中，在客觀上為協同治理奠定了主體基礎。

（二）共榮利益的存在

協同治理只有在能夠解決所有參與者不同訴求的關鍵利益點上才能得以形成。那么，什么是農村社會治理主體的共同目標呢？在此，我們借鑒曼瑟·奧爾森所提出的共容利益（encompassing interests）這一概念，它的基本含義是：某位理性追求自身利益的個人或某個擁有相當凝聚力和紀律的組織，如果能夠獲得特定社會總產出增長額中相當大的部分，同時會因該社會產出的減少而遭受極大的損失，那么他們在此社會中便擁有了共榮利益［2］。如上文所述，農村社會治理主體既包括政府組織或非政府組織，也包括村民個人，在這些多元主體中存在不同的利益訴求，如執政黨要努力營造平等、包容、合作的氛圍，發揮整合社會資源和社會力量的核心作用；基層政府組織作為國家政權在農村的延伸，注重國家政務的推行；村民自治組織旨在基于尊重民意的基礎上實現農民的自我管理與服務；農村社會組織在保持自己的獨立性、自主性的同時，會考慮到如何服務于農民經營活動并使自身發展壯大；村民則會主張自身的民主權利，維護自身利益。盡管各參與主體的利益訴求各不相同，但仍然存在共容利益，那就是，農村公共產品供給充沛，農村社會和諧穩定。不同的治理主體都會得益于農村社會的繁榮與穩定，實現自身的既定目標，而如若沒有農村社會的和諧發展，則所有治理參與主體都會因此而遭受極大損失。因此，共榮利益的存在成為農村社會多元主體之間協同合作的直接動因。

（三）村級公共服務供給的現實需求

從宏觀上講，在長期的城鄉二元制體制下，盡管政府是農村基本公共服務的唯一供給主體，但各級財政往往對此投入不足。改革開放以后，特別是伴隨著農村稅費改革，縣鄉兩級財政收入減少，農村公共服務供給進一步短缺，公共服務匱乏與農民日益增長的需求之間的矛盾，以及農村社會建設與經濟建設之間的不協調，已然成為制約農村經濟社會發展的重要障礙。從微觀上看，村民自治組織服務意識的欠缺也是農村公共服務不足的重要原因之一。盡管鄉鎮政府與村民自治組織之間在法律上被界定為指導與被指導的關系，但二者之間依然延續著傳統一元化社會管理體制的慣性邏輯，村民自治組織疲于應付與完成鄉鎮政府布置的各項工作任務，行政化趨勢日趨明顯，而鄉鎮政府對于村級組織的考察，集中在稅費收繳、社會穩定、計劃生育等內容，甚至包括村干部參加鄉鎮會議的情況，而“為村民辦實事搞服務就變得無足輕重”［3］。公共服務的缺乏，造成農民對于基層組織在情感上、思想上的冷漠疏離。此外，一方面，“自上而下”的農村公共服務供給決策機制往往不能真實地反映并滿足農民對公共物品的需求，另一方面，制度化表達渠道的缺乏使得農民處于“失語”狀態。凡此種種，形成一定的社會緊張，極大地影響了農村的穩定與發展，成為新農村建設進程中的障礙。因此，創新社會管理體制與機制，發揮多元治理主體的協同作用，形成農村公共服務供給合力，是當前農村治理中亟待解決的重大問題。

二、農村社會協同治理運行機制

一定的體制包含并決定著運行機制，而體制的組成因素也只有以一定的方式聯系起來并相互作用，才能維持體制的存在和發展，因而，體制只有依賴與之相適應的運行機制才能實現。但是，農村社會協同治理生成條件的客觀存在并不意味著農村社會協同治理體制的必然實現。由于受到自身利益驅動、資源占有量等因素的影響，上述鄉村治理主體出現不同程度的行為取向，而這種行為取向甚或目標替代現象的出現，導致村支部與村委會之間的關系、鄉鎮政府與村委會之間的關系、村社會組織與基層組織之間的關系都出現了不協調的現象，影響并撕裂著原本應由這些治理主體作為結點所形成的多元主體治理網絡。如何在村民自治的大背景下建立起黨組織領導、村委會負責、村社會組織協同、村民參與、法治保障的社會治理體制，建構多元主體協同治理的網絡結構，關鍵在于治理主體彼此間的行為關系以及相應的制度安排，即建立起與其相適應的農村治理運行機制。這種運行機制應該既能合理延伸鄉鎮政府的國家政務管理職能，又能充分體現基層黨組織的領導地位，同時又必須符合村民自治的要求。

（一）基層黨組織領導機制

黨組織在農村協同治理的格局中居于核心領導地位，這種地位的穩固既靠法律、政策、制度的保障，又與黨組織自身建設、領導方式方法以及黨組織與其他治理主體間的關系是否協調密切相關。

一是實現黨組織的功能轉換。衡量高度發達的組織的真正尺度是其職能的適應性而非職能的特定性［4］12。新形勢下農村基層黨組織政治生態的變化，使得其必須增強組織的適應性，實現功能轉換，這種轉換是一種結構性的變化，即從以組織或動員革命與生產為軸心的功能結構，轉變為以社會關懷和利益協調為軸心的功能結構。作為鄉鎮政府與村民自治組織之間橋梁的基層農村黨組織必須實現功能轉換與歸位，這體現在諸多方面：強調導向功能，理順村級治理架構，明晰黨組織、行政機構、自治組織和經濟組織的關系，整合并組織各種治理主體有序參與村莊治理；將部分村莊治理職能剝離出來，移交并指導村民自治組織和農村社會組織予以承擔；強化服務群眾的職能；改善對農村經濟工作的領導職能等等。

二是加強農村基層黨組織自身建設。只有加強農村基層黨建，擴大基層黨組織的覆蓋面，才能把黨的政治優勢、組織優勢轉化為管理優勢和服務優勢，實現農村基層黨建與基層民主發展和農村經濟發展的互動互贏。在組織建設尤其是黨員吸納方面，應當拓寬發展黨員的渠道，讓更多的鄉村精英加入到黨組織中來；建立農村黨員的新老交替機制，優化農村黨員年齡結構，為新時期黨組織功能轉換奠定基礎。由于在新形勢下農村基層黨組織的政治生態發生重大變化，必須創新黨組織設置方式，以適應市場經濟和農村社會發展。應當依托產業基地、行業協會等，把黨的組織建到各種農村社會組織和基層民主組織中，形成全覆蓋的基層黨組織網絡，藉此將黨組織延伸到產業鏈的關鍵環節上，使農村基層黨組織始終居于經濟發展的前沿，使黨組織職責更加專業化，黨員的作用更加具體化。

三是改善領導方式與工作方法。調整黨在農村的領導方式與工作方法是當前增強基層黨組織領導地位和作用的重要內容。基層黨組織應當由憑政治優勢開展工作轉變為憑綜合能力開展工作，善于運用經濟的、法律的、民主的多種工作方法。要使基層黨員干部領會村民自治的本質和意義，強化服務意識和民主意識，實現由直接決策、指揮、實施到出謀劃策、引導服務、搭建平臺的轉換，在黨組織與其他村級組織、黨員、村民之間建立起以引導、協商、教育、示范等為主要手段的新型領導模式。

（二）政府行政管理與村民自治的銜接與互動機制

隨著《村民委員會組織法》于1987年的正式頒布實施，村民自治成為農村基層治理體系的重要機制之一，“鄉政村治”成為我國農村的基本政治格局。所謂“鄉政”，是指以鄉一級作為國家基層政權單位，代表國家，行使政治、行政、經濟等管理權力，以國家強制力為后盾，具有行政性和集權性；所謂“村治”，是指以村這一級作為社會自治單位，代表村民，負責治理農村內部事務，以村民意愿為基礎，具有自治性和民主性。“鄉政村治”格局的形成，意味著國家同社會的分離以及公民自主權的獲得，鄉鎮政府同村委會之間領導與被領導的上下級關系被指導與被指導的協作關系所替代，一元化的行政管制機制被多元化的村民自治機制所替代。

村民自治制度的推行，要求政府還權于民、還權于社會、還權于市場，因而從根本上改變了國家基層政權的運行方式，國家政務的推行不再以行政命令的方式亦或強制方式推行。然而，雖然國家行政權力日益退出農村社會，但卻并未放棄對農村社會的管制，實際上，以鄉鎮政府為代表的國家政權組織對于村級事務的指導，是村民自治有效運作的重要保障。因此，必須明確，協同治理體制中的村委會負責，是一種在鄉鎮政府指導、支持和幫助下的村委會負責制，而非村委會的地方自治，必須在政府行政管理與村民自治之間架起銜接與互動的橋梁，以實現國家行政權與社區自治權的協調統一。能承擔起協調鄉鎮政府與村委會之間關系職能的組織只能是農村基層黨組織。亨廷頓指出：“政黨的功能在于組織參與、綜合不同利益、充當社會勢力和政府之間的橋梁。”［4］71因此，作為能夠確保政府關心更大社會期求的主要“輸入”機制［5］，基層黨組織既能夠把握國家的方針政策用以指導村民自治，又熟知本地農村發展實際情況以促使政府行政管理更加符合農村治理實際，因而必然成為“鄉政”與“村治”之間有效連接的橋梁。一方面，國家政務的推行要通過基層黨組織的號召、宣傳和引導，使村民了解自身應承擔的責任和義務，而后在村委會的協助下順利推行，另一方面，村級事務的完成要在黨組織的領導與鄉鎮政府的指導下，由村委會負責具體的運作。

（三）民主議事決策機制

村民自治制度將農民吸納到了國家體制中，確立了農民的治理主體地位，可以說，農民獲得了前所未有的政治平等與參與權利，各種農村社會組織被迅速動員起來參與鄉村社會治理。然而，政治參與的平等的速度必須與“處理相互關系的藝術”的發展程度相匹配［4］4，要使村民自治獲得長久發展的穩定基礎，就不能仍然停留在只是訴諸“民主”這種動員性的政策話語上，而是應該與農村社會的治理環境和農民的生活規則相契合，并從自治的每個環節上具體落實民主的制度，以此讓其成為農民的一種生活方式［6］。這些具體的制度就包括民主議事決策制度。民主議事決策的過程就是農村不同社會群體利益博弈和矛盾化解的過程，建立在協商民主的基礎之上的民主議事與民主決策，可以較好地處理村級治理各主體間的相互關系，實現農村社會各階層的利益均衡，維護農村政治穩定、促進農村社會發展。

作為當代民主的一種新的實現形式，協同治理的本意便蘊含著協商民主，它遵循共識原則，把各種社會資源整合在同一組織框架內，為治理主體提供協商共事的平臺。通過民主協商、公平參與的過程，協同治理把外部協調變為內部協調，把結果協調變為過程協調，大大降低了各類主體在治理過程中的協調成本和運作成本。黨組織領導、村委會負責、村社會組織協同、村民參與的協同治理體制的實現離不開以協商民主為基礎的議事決策機制的順利運行，讓更多的主體參與到民主決策、民主管理的過程中。民主議事決策機制的核心內容包括提議制度、議事制度、決策制度和執行制度等一系列相關制度。制度是一種穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式，有了完善的制度，則民主議事決策才能在穩定、民主的程序下進行。“青縣模式”①“青縣模式”是一種以“村代會常任制”為主體的新型村治模式，即“黨支部領導、村代會作主、村委會辦事”的制度，該模式在現行政策和法律框架內，對傳統農村組織架構、職能設置以及運作方式進行整合改良。和“四議兩公開工作法”②“四議兩公開”工作法，是指凡是村級重大事務和與農民群眾切身利益相關的事項都在村黨組織領導下，按照“四議”、“兩公開”的程序決策實施。“四議”：黨支部提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，“兩公開”包括決議內容公開、實施結果公開。的核心價值就在于在村莊重大事務的決策過程中提供公開、公正的議事程序和充分的協商空間，二者在村級重大事務的民主議事決策上大體是相同的，即都遵循以下程序：村黨支部或村民代表會議提議——村兩委商議——黨員大會審議——村民會議決議——決議公開——組織實施。整個議事決策過程，從程序和技術上為黨員和村民的民主參與提供了有效通道，保證在互信的基礎上平等協商對話，增強了黨員作為村級治理中重要政治力量的作用，為村民建立了表達訴求、參與村務、化解矛盾的渠道和平臺，提高了黨員對黨內事務的參與程度和村民參與村事務的積極性。

（四）自治組織培育機制

協同治理的目的是要達到對農村社區良好治理的要求。良好的治理即善治，是實現政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會間的最佳狀態，它實際上是國家權力向社會的回歸，是一個還政于民的過程［7］。農村社會組織在農村社會協同治理過程中發揮著愈來愈重要的作用，它是鄉村治理結構的有益和必要的補充，承接著政府讓渡出來的部分農村事務的管理權力，在農村商品經濟向產業化發展、農村社會矛盾沖突化解等方面行使著一元化治理模式中由政府專屬的部分職能，并作為政務及村務推行的宣傳者、發動者和實踐者，動員、組織村民積極參與到農村社會事務的治理進程中。目前，村民自治委員會是我國農村地區最基層的農村自治組織，然而，將村委會作為鄉村治理的唯一組織資源并不能滿足鄉村治理的實際需求，應根據農村現實發展需要，積極創新、引導、培育農村社會組織，建構以村委會為基礎平臺的、社會組織協同參與的自治體系。針對目前我國農村社會組織自身發育不完善、部分社會組織過度依賴政府等問題，政府應采取多種措施，完善相關的法律法規，在資源上予以支持，在體制上給予其自主性的權利空間，努力優化有利于農村社會組織發展的環境，制定相應的配套政策，在立項優先、稅收減免、財政補貼、信貸支持等方面加大扶持力度，清除其發展的制度障礙。

（五）民主監督機制

村民作為村民自治中的自治權力主體，因囿于自身民主意識、知識水平、認知能力等方面的欠缺而將治理村莊的權力委托給村民委員會，因此，村民與村委會之間形成了實質上的委托—代理關系。委托代理理論的重要研究內容就是在利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約來激勵或約束代理人。因此，在村民自治制度的實施過程中，必須有一套完整的監督制約機制，以規范、監督村委會權力，使其真正成為村民參與農村治理的代言人與踐行者，唯此才能保證民主選舉、民主決策和民主管理的順利實施。完善村民自治民主監督的關鍵在于明晰監督主體的問題。基于上述委托代理理論，村民以村民會議或村民代表會的形式，實現對村委會的監督，然而現行農村治理體制中，無論村民會議還是村代會均由村委會召集，實質上是一種被監督者召集監督者開會的制度安排，作為代理人的村委會憑借自身的信息優勢，有可能做出損害作為委托人的村民的行為，最直接的表現即為村民會議的選擇性的召開，這在一定程度上削弱了村民的民主監督權力。破解這一難題的方法是建立常設的、獨立于決策及執行機構之外的監督機構，獨立行使監督職權，任何村級組織不能對其有任何干涉。這種常設性監督機構可以是融各種監督小組于一體的村民監督委員會，可以是“青山模式”中的村代會制度，由村民選舉產生，對村民代表會議負責，經村民代表會議授權，全程監督村級事務。監督內容包括經由民主議事決策程序后的決策執行情況，村務公開及村級財務管理情況，參與上級組織對村干部履職情況的考評，提出罷免村委會成員的建議等。此外，要強化村黨支部對村委會的監督保證作用，這一監督的實質，即為黨組織的政治領導、組織領導和思想領導作用的真實體現。

（六）法治保障機制

“良好的社會治理不僅僅是有效的社會控制，應該包括三個相互聯系的基本方面：其一，能夠動員政治支持，獲得民眾的廣泛信任；其二，能夠提供良好的公共服務，滿足社會的服務需要；其三，能夠有效地管理沖突，有良好的沖突解決機制”［3］。農村社會治理同樣追求上述目標，而這些目標的達成必須有賴于完善的法律制度及其實施。法治的社會治理模式是現代人類社會所共同選擇的模式，而社會治理的創新則是這一模式下社會治理的自我完善和自我變革的過程。農村社會治理的核心就是要在法治的框架內妥善地處理農村基層黨組織、村民自治組織、農村社會組織以及農民個人之間的互動關系，形成上述多元主體合作共治的生動局面。與農村經濟社會結構相適應、多元主體協同共治的農村社會治理的法治保障機制應當包括以下幾個方面：一是參與農村協同治理的主體要合法，農村社會治理創新的內容、程序要合法。由于地域、經濟及文化等方面的差異，目前我國各地出現的農村社會治理經驗帶有明顯的地域性和地方性，但都必須在法律框架內以適當的程序創新農村社會管理的各種舉措。社會治理的方式要合法，農村社會治理模式的創新不能脫離農村發展的實際，要選擇適合當地經濟社會發展實際的社會管理方法和機制。二是在社會管理立法日益完善的背景下促進農村各類社會組織的規范發展，使各類社會組織明確其在社會治理中的角色和作用，在正常的法治秩序中開展活動，形成有序參與農村社會治理的法律機制。三是依法行政。法治的社會管理模式的重點之一是即是對公權力的規范，必須建立法治的有限政府，以法律的形式規范政府權力，逐步讓權于市場和社會，明確以鄉鎮政府為代表的國家政權組織對于村級事務的指導地位，逐步擴大多元主體參與農村社會治理的空間。

三、結語

農村是中國社會穩定與發展的關鍵所在。農村社會治理關乎黨在農村執政基礎的鞏固，關乎中國特色社會主義基層群眾自治制度的實踐。黨的十八大報告重申十六屆四中全會所提出的社會管理格局，并強調在此基礎上形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。社會管理的這種戰略部署，要求我們必須加強和創新農村社會管理體制，建構多元主體參與的、運轉良好的農村社會協同治理運行機制，真正實現農村基層黨組織、鄉鎮政府、農村社會自治組織、農村社會組織以及農民在農村社會治理中的行動協同化。

［1］郭正林.鄉村治理及其制度績效評估：學理性案例分析［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2004（4）.

［2］曼瑟·奧爾森.權力與繁榮［M］.蘇長河，嵇飛，譯.上海：上海人民出版社，2005：3.

［3］趙樹凱.鄉村治理：組織和沖突［J］.河北學刊，2003（6）：101－107.

［4］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華，劉為，等，譯.上海：上海人民出版社，2008.

［5］海伍德.政治學［M］.張立鵬，譯.第2版.北京：中國人民大學出版社，2006：300.

［6］于建嶸.村民自治：價值和困境——兼論《中華人民共和國村民委員會組織法》的修改［J］.學習與探索，2010（4）：73－76.

［7］俞可平.中國公民社會的興起與治理的變遷［C］／／俞可平.治理與善治.北京：社會科學文獻出版社，2000：326.