青島租界設關征稅締約探析

楊秀云

(湖南第一師范學院馬克思主義學院，湖南長沙 410205)

1897至1898兩年間列強在中國強占的五處租借地中，九龍、廣州灣和威海衛未另設海關，其進出口管理和關稅征解，分別由設于這三處租借地周圍的九龍關、粵海關和東海關的分支機構，按對外國進出境事務辦理。但膠州灣和遼東半島則先后建立了租借地海關:青島海關和大連海關。采取什么措施來保護租借地的中國海關稅收成了當時總稅務司英人赫德和清政府密切關心和亟待解決的問題。在不到十年的時間里，赫德代表清政府與德國駐華使臣反復晤商，簽訂了一系列有關青島租借地設關征稅的章程。已往學者尚未對此進行專題研究，筆者嘗試對此領域做一探析。

一、《青島設關征稅辦法》的商訂及續訂附件

1898年德國利用前一年發生的山東巨野教案占領膠州青島，強租離膠澳海面潮平周遍100里之地，租期九十九年。根據《膠澳租借條約》有關設關的規定，赫德與德國使臣就青島征稅設關事宜進行了反復晤商。

德國原擬將膠州作為互市之場，不設關征稅，旋擬在該處建立德國稅關。［1］(P9)隨后決定將其辟為自由港，［2］(P212)欲參照香港的自由港制度，把膠州灣租借地發展成為德國在遠東的商業根據地。《膠澳租借條約》第五款規定，中國原有稅卡設立在德國租地之外惟所商定一百里地之內，此事德國即擬將納稅之界及納稅各章程，與中國另外商定，無損于中國之法辦結。［3］(P739)據此，德國需保護中國海關在膠州的利益。所以，膠州青島租于德國之時，中國擬在該處設關征稅。當時擬有兩項辦法，“一系沿青島陸路各邊隘設關卡稽征出入貨稅。此法用人既多需費亦巨，且稽征亦無把握，商貨更多留難;二系即在青島海口設關稽查出入各貨，惟征稅之法入口者須俟轉運內地出口者已抵海口方能起征”。后經德國亨親王議定，即照第二法辦理。［4］(P3936)

德國意欲將膠州灣建設成為德國在遠東的“軍事 +商業”根據地。［5］(P46)有鑒于香港的境界稅關之弊，1899年4月，德使與赫德協議，成立中德關稅條約，以互相保護本國之利益為目的——即與自由港并生之租借地之經濟利益與中國政府之關稅收入——承認于租借地內設置中國海關。［2］(P212)關于膠州設關一事，早在1898年春德國親王到京，曾當面對赫德說，與其在膠州沿邊地方多設緝私處所，不若在界內設關總理一切等語。并托赫德籌議辦法，一面將所論情形詳報本國。［1］(P10)膠州征收稅鈔等事應如何辦理，赫德也提及，后來與德國代表反復磋商議定，“可由中國在該處比照九龍等關，派稅務司前往設關”。但要求“先允訂明數端:一、應派德人為稅務司。二、所有進出該口之各項貨物，統歸其一律辦理。三、稅則宜照通商稅則，一律無異。以上各節若允行，即可照辦。”［1］(P9)赫德恐坐失機宜，特派宜昌關稅務司德國人阿理文前往膠澳謁見德國巡撫擬議一切。德國巡撫遂同意在膠澳劃出地址一段設立中國海關。［1］(P9)

赫德即指明阿理文前往查明一切，隨后阿理文擬定了《青島設關征稅辦法》。赫德與德國使臣經酌商核實后，于1899年4月17日，與前德國駐京大臣海靜簽訂《青島設關征稅辦法》(共20條)，主要內容有:第一，德國允于青島地區設立海關，但應由德國人擔任稅務司，其他海關洋員亦應優先考慮德國人。第二，該關與德國官員暨德國商民等文函往來，均用德文。第三，輸入膠州的華洋貨物一律免稅，若進口洋貨復有膠澳租界運入中國內地，進口土貨復由膠澳租界轉運他口或出洋之時，則由中國稅關照章征稅，但租界內所產土貨及由海路運來之物料制成品免征出口稅。至中國內地各物運入德國租界內制成各貨，其征稅章程，嗣后酌議訂辦。［3］(P884)第四，船鈔之收支及泊船規費等項不屬稅關管理。第五，德國允于膠州界內青島地方指定處所，足為中國建立海關，暨蓋造各員住屋之需。第六，中國政府在膠海關不另設海關監督。［3］(P885)同一天，赫德在致總理衙門的申呈中稱，“現經籌定辦法，繕立英、漢文各一份，彼此畫押存案”。［1］(P10)其所擬辦法要義有五條:“一、該關所用洋員，應由總稅務司由各處新關人員內揀調德國人前往。二、德國界內所產各物出口時，毋庸納出口稅;界內所用之物進口時，毋庸納進口稅。三、中國土貨經過德界出口者，并經過德界入內地之進口貨，若由洋式船只裝運，應按通商稅則完納稅項;若系華式船只，應按向遵之中國稅則辦理。四、凡通商各關監督應辦之稅務各事，暨辦事之權，均歸該關稅務司一人掌理。該稅務司所發入內地買土貨之報單運照，暨運洋貨入內地之稅單等照，均與各關監督所發者無異。五、所定辦法各節均屬試辦若日后查有應行修改之處，即可會商改訂。”［1］(P10)赫德認為對于上擬辦法，若總理衙門以為然，即可照辦。否則，只能在沿邊地方設立緝私處所。［1］(P10)

依據這個征稅辦法，德國以允許中國在膠州設立海關，換取了海關稅務司及洋員用德國人，公文用德文，輸入膠州的華洋貨物免稅，免交船鈔收支及泊船規費，以及排斥中國海關監督等諸多權益。看重關稅的赫德自然對此表示贊同，進退維艱的清政府也只好同意。4月26日，總理衙門回復，“該稅務司所擬《青島設關征稅辦法》尚屬妥協，惟六條、九條、十三條、十七條內有‘德國屬界’字樣，應照條約改為‘德國租界’。‘俟一律更正后，即由總稅務司與德國駐京大臣商訂畫押，以便設關辦理一切，并申報本衙門。’”［1］(P11)赫德奉此與德國海靜大臣函商，所改字樣均可照改，并商定海關開辦之期即可自7月1日為始。赫德請示派阿理文任該處新關稅務司。

根據上述辦法，經過赫德與總理衙門的一再商討，并與德國使臣幾經交涉，最后議定比照九龍等海關的做法，由中國派德籍稅務司在膠澳租借地于1899年7月1日設立中國海關即膠海關，亦稱青島海關。《青島設關征稅辦法》作為第一個租借地海關的征稅措施，對日后其他租借地海關如大連海關設關征稅起到了示范作用。自由港制度至1907年也被日本采用于關東州租借地。［2］(P212)

既然德國政府允許中國在膠州界內設關征稅，那么青島海關應有發給內河行輪專照之權針對青島海關設立以來，輪船在膠州租界航行的各種亂象及走私情況，赫德與德使穆默反復相商，于1904年4月17日，簽訂了《續立會訂青島設關征稅辦法附件》(共6條)，以期規范德國租借地的輪船航行和貿易。它的主要內容有:第一，所有輪船準其駛赴內港來往，但須遵守1898年所定《內港行輪章程》及后訂相關章程;第二，持有牌照的華洋輪船主，可在青島水面隨意行駛和自由往返青島和內地;第三，輪船出入青島，船主須報關請單，完納船鈔。第四，防范偷漏、巡緝洋藥走私、郵政推廣事宜，德國應襄助辦理。［1］(P13)

二、《會訂青島設關征稅修改辦法》的簽訂

《青島設關征稅辦法》試行幾年后，德國和清政府都不滿意，這是雙方始料未及的。

德國方面，原以為通過把整個租借地都劃為自由港的范圍，并規定由海路運進青島口岸的貨物均不征進口稅，中國內地土貨運至青島亦照此原則免稅或完稅等有利條件，可以為租借地吸引大量的資金和貨物，謀得租界內工商業的快速發展。但幾年的發展與德國預期目標——將膠澳建成一個繁榮的商業基地，“以是為東亞貿易之中心，造成第二香港”。［6］——相差甚遠。原因在于:一是，這種優越的稅制不是針對中國人的，而只屬于靠總督府的訂單養活的德國商人。鑒于列強對華人的欺壓和歧視，中國商人怕惹麻煩，對外國租借地“敬而遠之”，多數不愿進入膠澳租界買賣貨物，因此中外貿易多在租借地邊界的稅卡進行，而不是德國原來設想的“將中國商人吸引到這里營業，使得這塊租借地的貿易獲得發展”。［1］(P105)這樣，自由港稅制不是搭起了橋，而是壘起了墻。二是，租界走私嚴重，免稅區域范圍廣，而海關對于租界走私活動向來難以有效稽查，從而影響了正當的貿易，也妨礙租借地的發展。20世紀初，列強各國紛紛來華進行修約談判，德國趁機要求對原《青島設關征稅辦法》進行修訂。而在中國一方看來，德人是仿香港例以青島為自由港，在租界內銷用物品但不允許征稅。那么膠海關之征稅只能以租界運出為限，這樣免稅區域太過廣泛，雖然設置稅關，但多數的分卡稽查仍難防止漏稅，而距離較遠的地方往來檢查官商均感到不方便。“事實將證明這個1899年的計劃是不切實際的，主要是因為沒有適當的規定來檢查來往于租借地和內地的貨物。”［7］(P361)

就這樣，中德兩國目的雖異，但都認為有改正稅關協約的必要。于是赫德與德國駐京大臣決定協商改訂《青島設關征稅辦法》，雙方商談的改訂內容及原因，赫德于1905年4月27日致函稅務處作了解釋。首先，赫德逐年列出了從1899年設關征稅《辦法》實施以來到1904年六年間每年共征貨稅數和其中的進口稅，①“歷觀已往征數，年勝一年，從此辦去，定可卜其日增月盛。情勢雖系如此，然在關員稽征仍不能為確有把握，而商貨亦尚不能轉運自由”。［4］(P3936)其次，指出了改訂辦法的內容。經德國大臣暨總稅務司酌商，一致同意:“德國允在海邊劃一地界作為停泊船只起下貨物之定所。凡出口貨在未下船以前即完出口稅，進口貨除均用各物暨租地內所用機器并建修物料免稅外，其余百貨于起岸后未出新定之界以前即完進口稅。關員在彼照章辦理一切，德國相助無阻。一面由中國允每于結底將本結所收進口稅提出二成撥交青島德國官憲應用。”［4］(P3936)再次，赫德解釋了如此改訂的原因。之所以在中國領土上設關征稅，還要給德國提成，是因為“現在辦法系凡貨運出租地方能納稅，不出租地留用之貨一概不征，倘將租地留用之貨改為征稅，此新征之稅本應由德國官員自得也。”為什么是提交德國“二成之數”呢?在于“開議之初，按稅務司所存案卷核計約有一成貨留于租地之內不納關稅，而按德員所核計者，則稱留有三成，嗣經兩面復行調查，詳核在關員知留用者為一成五，而德員亦知不及三成，不過二成二三，于是折中定為撥交二成之數。”［4］(P3936)為減少清政府的疑慮和阻力，赫德誘使清政府，“如此訂辦是中國將向所未得之款撥交于人而收舍遠就近，舍難就易之實數。自茲已往稽征既更有把握，稅項當更增加，而商貨之運輸亦較昔自由無疑矣”。［4］(P3937)最后，在德國大臣電詢德國政府可否訂辦之時，赫德亦呈請稅務處將所議條款一并呈請清廷裁酌。

后經赫德與德使穆默幾經磋商，于1905年12月1日訂立《會訂青島設關征稅修改辦法》共八條，其要點有三:第一，由青島德國殖民當局在租界內劃定一無稅區，區外由海關征稅但海關應將每年所征稅收包括鴉片在內的進口貨物關稅的20%交給青島殖民當局，作為中國政府津貼青島租地之用。第二，規定租借地免稅貨物種類，如一切軍用物資、公眾之用品、運入租界內的郵政包裹等。第三，租借地內各廠制成的各種物品，出口時按原料價格征稅。［8］(P336)次日，德國方面頒行《青島德境以內征稅辦法章程》，嗣后經赫德接受。

這項章程保護了德國在租借地的利益，也大大促進了租借地工業的發展。表現在:一則無稅區的劃定消除了之前干擾保護區和內地間貿易往來的關稅壁壘，吸引了大批商人到來，自然帶動了貨物周轉和商業貿易發展;二則規定了大量貨物的免稅和租界地內工業產品出口的優惠待遇，德國可以直接利用廉價的中國原料在租借地加工，產品則無需海關查驗即可直接銷往中國各地;三則海關稅收二成交殖民當局作為“酬答”的規定，可使殖民當局得以用中國的稅款擴大殖民建設。所以修改方法實施后，自由港制度趨向完善，青島口岸的工業和貿易得到飛躍式發展。1906年貿易總額達3 070多萬兩，比1905年增長了800多萬兩，大大超過了已往的增長速度。［9］(P552)同時，修改辦法劃定的無稅區由整個租借地縮小為青島港區一處，客觀上有利于中國商人的競爭和關稅的增加。

第一次世界大戰爆發后，日本因參加歐戰，青島德軍戰敗，日本強行奪取德國在膠州灣租借地的一切特權。1915年8月6日，日本駐華公使與總稅務司締結復設青島海關之協約——《青島重開海關辦法》，日本完全繼承中德間關于青島海關之協約，遂自9月后復行設關征稅。直至1922年，日本將膠州灣交還中國，膠海關才擺脫了它的租借地殖民地性質，但其半殖民地性質則并無改變。［10］(P110)

三、余論

青島設關及其舊關稅制度很大程度上是為了調和外國自由港與中國商埠之間的矛盾。在租借地設立海關征稅的方法舉措迥異于中國其他海關，因為此等租借地在國際上的性質“實際上自租界國對于租借地之各種設施觀之，與其對于殖民地之設施實無大意”。［2］(P209)所以，租借地海關名義上仍為中國海關，但因各租借地占租國無視中國對租借地的主權，因而租借地海關實際只是占租國擴大對華政治、經濟侵略的一個工具。雖然就關稅方面而言，租借地與中國締有的特別規定有承認中國在租借地擁有關稅主權，但清政府和赫德依然不能依靠所訂章程完整地維護中國的關稅及其他主權。

首先，清政府及赫德不能按照自己的意愿任用租借地中國海關任職人員。近代中國海關的一個顯著特點是稅務司專斷。根據1864年的赫德擬定的經總理衙門批準的《通商各口募用外人幫辦稅務章程》，各關洋員均由總稅務司赫德任免、獎懲和調動。而《會訂青島設關征稅辦法》，雖然規定青島海關為中國的征稅機關，赫德持有海關人事任命權，但稅務司及其他海關職員須用德國人。稅務司及其他關務人員的任免，赫德名義上有決定權，但必須與德國或日本殖民當局協商決定，這實際上等于變相默認了青島海關為德帝國主義所操控。這些規定公然違背了中國海關管理章程，很顯然，也是一種蔑視國際公法的侵權行為。

其次，租借地海關，不是以主權國的中文也不是以近代中國海關系統官方通用的英文而是以殖民國的德文辦事行文，這既是對中國主權的嚴重侵犯，也是半殖民地海關行政方面的特點之一。同樣，這對于一直標榜近代中國海關的國際性，實則操控在英國人手里和英國關員居多，并一直占據總稅務司頭銜的赫德來說，德國的反常做法，也是他難以接受和無可奈何的事情。

再次，“無稅”的自由港或自由區制度的實施使德日獲得諸多免稅權。除了條約上規定的無稅貨物以外，凡在租借地內使用的多數進口貨，均有免稅之特權;對于制造品之出口也獲得減免稅之特權。由于租借地全部或部分作為無稅區域，而又不設境界稅關，無論租借地官吏如何襄助，仍不能達到充分防止偷運之現象，然而青島海關還得對德國的襄助“酬謝”20%的海關收入。而在歐洲最早發達的自由港之制度“本以設置于本國內之港灣，或以殖民地為限”。［2］(P215)而在中國，卻將它置于租借地。

最后，租借地海關監督管理的異化。近代中國每一個海關都設有海關監督一職，雖然海關監督只是各口海關名義上的最高行政長官而在租借地海關設立章程里，一開始就明確提出不予設立海關監督，而由租借國德國直接管理，連中國這種形式上的監督管理權也剝奪了

總之，19世紀末出現的租借地和租借地海關，是對中國海關主權的進一步侵犯，海關的半殖民地性質更加深化了。

但是，德國以租界為自由港，又允許中國在這個地域內設置關稅，以求兩國利益的調合，這是國際法上的新例。德國拋棄其租地自由港制度，在高柳松一郎看來，它“采用其本國所行之自由區制度以便青島占居中貿易之地位，俾有利于租借地工業之發展且更為中政府保護其關稅收入也。約言之，即舉租借地一并合于中國之關稅領土，學者間所稱為關稅加盟者是也。”［2］(P215)同時，依據協約章程:“自由區域之劃定雖系租借地政廳之權限，而自由區內貨物之移動及自由區與外界之交通，則概歸中國海關管理;凡出入于青島之貨物，均于出入自由區域時征稅。故關稅行政上之取締最能生效，而租借地境界線及他處之監視所(除關于帆船貿易者外)遂而裁撤之。”［2］(P215)

注釋:

①即“溯查光緒二十五年共征貨稅約三萬三千兩，內有進口稅約一萬八千兩。二十六年共征約六萬兩，內有進口稅約三萬七千兩，二十七年共征約十萬八千兩，內有進口稅約七萬五千兩，二十八年共征約十九萬八千兩，內有進口稅約十五萬兩，二十九年共征約三十一兩，內有進口稅約二十五兩，三十年共征約四十三萬兩，內有進口稅約三十三萬兩。”引自王彥威纂輯，王亮《清季外交史料》卷188，北京:書目文獻出版社，1987年。

［1］帝國主義與膠海關［Z］．北京:檔案出版社，1986．

［2］沈云龍．高柳松一郎．近代中國史料集刊:第74輯中國關稅制度論［Z］．臺灣:文海出版社．

［3］王鐵崖．中外舊約章匯編:第1冊［M］．北京:三聯出版社，1957．

［4］王彥威．王亮．清季外交史料:第188卷［M］．北京書目文獻出版社，1987．

［5］壽揚賓．青島海港史(近代部分)［M］．北京:人民交通出版社，1984．

［6］淮陰釣叟．青島茹痛記．新青年:第2卷第3號［N］．1916-11-01．

［7］〔英〕魏爾特．陸琢成，等．赫德與中國海關(下冊)［M］．廈門:廈門大學出版社，1993．

［8］北京大學法律系國際法教研室．中外舊約章匯編第2冊［M］．北京:三聯書店，1959．

［9］梁為輯，鄭則民．中國近代不平等條約選編與介紹［M］．北京:中國廣播電視出版社，1993．

［10］蔡渭州．中國海關簡史［M］．北京:中國展望出版社，1989．