地方政府債務融資風險分析

□文/遲宇寧 何 苗

（大連財經學院風險管理與內部控制研究中心 遼寧·大連）

一、引言

我國地方政府債務融資是指以地方政府為主體，以地方政府所屬投資機構為載體，為實現地方經濟增長和社會發展目標而進行的資金融通經濟活動，是我國現代公共財政制度安排中的重要組成部分。

當歐洲主權債務危機爆發后，在我國引發了地方政府債務融資的整治和反思，地方政府債務危機每時每刻牽動學界、媒體和政府緊繃的神經。兩年前，國家財政部對我國的地方政府債務進行全面的清查，并發布了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，這一系列動作顯示了我國政府對地方政府債務融資積聚的巨大風險表示憂慮。

2013年黨的十八屆三中全會針對近幾年我國地方政府債務風險提出，要“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，改進政府預算管理的重要內容是做出加強風險防范。

二、地方政府債務融資現狀

在2008年爆發國際金融危機后，我國為應對金融危機的沖擊，采取了擴張的經濟政策，增加政府支出，力圖通過增加需求從而促進經濟的增長。所以從那以后，我國許多地方政府債務迅速不斷地增加，債務風險也逐漸上升，影響著經濟的健康平穩發展。

在我國，一些地方政府的合法、正規的債務融資主要都是由中央政府的各部門轉貸給地方政府的各種國內外專業項目貸款。除此以外，我國地方政府的債務融資為了規避國家法律和政策的限制，大多是借助于非正式制度。并且這些債務具有比較強的地方政府背景，債務融資的使用也體現著政府政策的意圖。

當前，在我國地方政府債務主體多元化、形式多樣，舉債的主體有地方政府和政府部門，當前我國大多是地方政府融資平臺以及國有非營利機構。因為借債主體多，在管理上的困難不斷增加，從而可能引起在融資過程中的失控。債務中，大部分是由中央政府代為發行的公債，也有其他，例如大量的工資、工程等款。眾多隱性債務：一些地方政府在舉債的過程中，往往通過一定的手段，采用變相的舉債方式，把原本應該由自己支出的顯性負債變成了隱性負債。而這些負債因為隱蔽，所以本來應該由政府負擔的債務轉化到銀行來承擔，使銀行變成了政府的債權人，又因為這些負債大多數時候范圍較廣、隱蔽性強，因此很難進行有效的控制和監管，從而提高了債務違約的風險。

三、地方政府債務融資風險分析

地方政府債務問題引起了各方面的廣泛關注，表現突出的問題、風險有以下幾個方面：

（一）債務融資內部風險

1、結構風險。償還外債壓力逐年變大；巨大隱患的地方政府擔保的債務；沉重的財政赤字和歷史掛賬；管理比較分散，缺乏有效的償還機制，地方政府經常是多個部門進行融資、分散管理，而債務的數目、管理的機構、引進的項目等等都缺乏統一的監管體系，各個部門的權利與義務不明確，各部門之間缺少溝通和信息交換，致使債務資金的運行效率異常低下，增加了債務違約的風險；由于非信貸融資的比重上升引起的風險。

2、支付風險。地方政府債務總量存在支付風險，由于債務過大的總量而可能導致的不能完全支付到期債務的風險。

3、效率風險。一方面指因為地方政府的債務資金使用效率低，使債務資金的投資項目中獲得很少的利潤或沒有獲利，進而可能增加不能夠償還債務的風險；另一方面則是因為地方政府債務資金的管理水平不佳所以很可能造成的債務資金不能夠高效使用的風險。

4、利率與匯率風險。在我國的地方政府債務融資當中，當前主要采用的是固定匯率制，較少使用浮動利率制，因此利率方面上的風險不是很突出；然而，最近幾年來國際方面金融市場匯率的變化以及我國外匯管理制度方面的改革，大大增加了我國的地方政府債務融資的匯率風險。

（二）債務融資外部風險

1、加大稅費的風險。為了償還所欠的債務，避免出現債務危機，地方政府必須得籌集到償還債務的基金，然而這類資金大多是以征收稅收、新債還舊債、國有資產收益或收費等方法取得。所以這也意味著，當地方政府的債務負擔不斷地加重時，不僅僅是地方政府面臨著債務日漸增加，最后陷入難以償還的尷尬境地，而且包括納稅人和收費對象在內，他們負擔的稅收費用也面臨著日漸增加的風險。當前，我國的地方政府財政收入不斷快速地增長，也在一定程度上也表明著這一層壓力的增強。

2、過度信貸及信息不對稱引起的商業銀行流動性風險。許多銀行很大一部分資金投向了融資平臺，而且這些融資平臺大部分是大型的中長期基礎設施項目，因此就導致了銀行的信貸結構并不是合理的，這樣形成了過度信貸，從而銀行資金的流動性變差；另一方面，對發放貸款的大多都是一些地方性城市商業銀行和農村信用聯社這一類型的平臺，而他們的風險控制機制相對比較薄弱，而且還容易受到地方政府的各種行政上的干預，進而增加了貸款收回的風險。

3、房地產市場調控對地方政府債務融資的影響。剛開始，我國開始實行寬松的貨幣政策，既對國際金融危機進行了有效抵御，推動我國經濟快速地走出了低谷，也不斷推高了房價，致使我國的房地產市場過度繁榮。因此，在2011年時，國家為了確保我國居民的基本住房保障，抑制房價的過快上漲，開始實施一系列嚴厲的房地產調控政策，例如“限購令”、“限貸令”等等；同時，中央政府給各地方政府下達了艱巨的保障房建設指標，從而加大保障性住房的建設力度。

四、應對地方政府債務融資風險的對策

（一）建立健全地方政府債務管理體制。建立地方政府債務信息公開披露制度，有利于避免地方政府債務風險的發生。對投融資平臺的管理體制進行改革，加快實現地方政府融資平臺的所有權與經營權分離。實行融資債務投資決策責任制。杜絕領導隨意取舍行為，規范貸款資金運行程序。

（二）進一步推進行政體制改革，建立政府融資平臺管理機制。轉變地方政府的職能，加快經濟建設和基礎配套設施建設，促進個體私營經濟和外向型經濟的發展，對地方政府顯性債務問題盡快解決。詳細劃分政府之間的事權，劃清之間的償債責任，解決事權錯位等方面的問題。加強地方政府融資平臺的市場化程度，利用市場機制提高管理效率和運營效率，是降低融資風險的有效途徑。一是嚴格界定政府投資范圍，對于市場不能有效配置資源的經濟社會領域和對地方經濟社會發展全局有重大影響的項目進行政府投資；二是積極拓寬多元化的融資渠道，引入社會參與機制，吸引更多社會資金，利用市場化運作規范其投融資行為。

地方政府應嚴格按照國發文件的規定，全面清理規范地方政府融資平臺和債務。首先要分類做好融資平臺公司的清理；其次要對地方政府融資平臺公司存量債務清理核實并妥善處理，以防“半拉子”工程，引起浪費。

（三）進一步推進財稅體制改革，健全地方財政收入體系。歐美等發達國家的地方政府融資體系現在都已經很發達，在考慮本國經濟發展特色的同時，取其精華、去其糟粕，從而完善我國的地方政府債務融資體系。允許地方政府發行易于監管、規范的地方政府債券，將隱性債務顯性化，是歐美等發達國家地方政府的主要借債方式，也是解決其地方政府債務風險的融資制度變革的要求。

財政部應該與有關部門，加快建立規范地方政府債務融資管理、防范財政金融風險的長效機制。其一，盡快出臺融資法律法規，為其提供法律依據；其二，制定、完善融資平臺長遠健康發展模式。建立適合我國國情的地方政府融資形式，形成與社會主義市場經濟體制相適應的、運行高效的、管理規范的地方政府融資機制。

（四）進一步加強商業銀行地方政府融資平臺貸款管理。在地方政府的投資沖動面前，商業銀行首要保持清醒的頭腦，不能過度關注規模的擴張和近期效益，把眼光放長遠，將安全性放在首位。首先，銀行等金融機構加強信貸管理，建立完善風險評價和管理制度，落實借款人準入條件，謹慎地評估借款人的財務能力和還款來源；其次，要加強對平臺貸款的貸后管理，尤其是對于借款方的財務狀況、貸款的使用、貸款的償還情況、抵押物情況等重點監測，防止挪用貸款的風險；最后，要建立政府背景貸款的風險評估體系，及時發出風險預警提示那些潛在的風險，并且提出預控風險的措施。

五、總結

我國的地方政府融資平臺是分稅制改革的產物。由于財權和事權分配的不協調，導致地方政府財政狀況與經濟發展需求不匹配，通過成立以融資為主要職能的地方政府融資平臺來解決地方政府為項目建設資金的問題。根據我國地方政府債務融資的現狀即我國地方政府債務迅速不斷地增加，債務風險也逐漸上升，影響著經濟的健康平穩發展。對其特點，即債務主體多元化、形式多樣；眾多隱性債務。對其進行了融資的風險分析，即效率風險、管理風險、稅率、匯率風險、流動性風險等的分析和提出了有效的內在、外在、經濟、政治和國際方面的對策，是我國的地方政府債務融資朝著健康、長遠的方向發展，促進我國整體經濟的發展。

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