警察協助后責任問題研究

警察協助后責任問題研究

李 西 東

(中國人民公安大學 法學院，北京 100038)

摘要：行政主體只有依法行政，敢于擔責，才能取信于民，樹立政府權威，實現行政目的。警察協助的責任問題涉及被執法群體的切實利益，事關警察協助法制化的實踐。但是，由于欠缺統一完整的法律規范，警察協助后的責任一直略顯隨意，難以形成有效的制度規制。加強對警察協助責任制約因素的研究探討，以形成嚴格規范的責任體系，推進警察協助的法制化建設。

關鍵詞：警察協助；責任主體；歸責原則；承擔方式

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2015.05.024

中圖分類號：D912.1文獻標志碼：A

收稿日期：2015-08-07

作者簡介：李西東(1988—)，男，山東臨沂人，在讀研究生。

研究方向：憲法與行政法學。

隨著社會經濟的發展，警察越來越多地參與非警務活動，這是警察行政執法的必然要求，有利于幫助其他行政機關順利實現行政目的，及時化解社會矛盾，維護社會穩定。但是，法律法規的不健全和制度監督的缺失，也使這一制度在運行的過程中出現了很多問題，特別是警察協助后的責任問題。在警察協助規范化的過程中，對請求機關和公安機關的權責進行明確規定，并且通過完善的救濟制度來督促行政職責的落實，能夠彌補行政管理的漏洞，強化公安機關等行政執法主體的法制意識和責任意識，構建科學合理的行政機關執法互助機制。

1警察協助的概念

警察協助，又稱警察行政協助，通常是指行政主體在執行職務的過程中，由于自身職能上的障礙或者考慮到經濟成本，無法單獨完成行政任務或者完成任務要消耗巨大的行政資源，因而請求公安機關予以協助，借助公安機關在職權、人員、技術等方面的優勢以保障行政目的順利實現的制度。警察協助既具有一般行政協助的特征，即其從本質上仍然屬于行政機關相互協助的范疇，也具有其自身的特點。行政強制性被認為是警察協助最顯著的特點。作為擁有最嚴厲執法手段的行政機關，公安機關利用其職權屬性帶來的資源技術優勢，幫助其他行政機關順利完成行政管理活動，是警察行政協助制度設計的目的和初衷。警察協助制度優化了行政執法手段，提高了行政效能。但是，由于缺乏健全的法律規制，與一般行政機關相比，公安機關在執行協助任務時更容易侵害行政相對人的合法權益，產生了一系列的責任問題。

2警察協助責任的承擔主體

對警察協助效果的判定，事實上是對警察協助主體實施協助行為效果的判定，因此，要厘清警察協助的責任問題，首先必須確定責任的承擔主體，即在同一起警察協助活動中有哪些主體的參與，參與的主體中有哪些是需要承擔責任的，這也構成了警察協助后責任的基礎性問題。警察協助是公安機關在其他行政機關的請求下幫助該行政機關完成行政管理行為的活動。由此可知，警察協助的主體應該包括請求機關、公安機關以及作為行政管理活動的對象的行政相對人。但是，警察協助的主體并不一定等于警察協助責任的主體。因為警察行政協助責任主體的確定必須遵照“有權有責、用權擔責”的原則，也就是說只有行使了權力，造成傷害才可能承擔責任，如果是純粹的義務承擔人，由于沒有行使權力，當然也就談不上承擔責任了。因此，警察協助的責任主體是與其在警察協助過程的權利義務關系緊密相連的。

3警察協助責任的歸責原則

警察協助的歸責原則是確定責任歸屬所必須依據的法律準則，對明確不同主體之間的法律責任具有指導意義。根據不同責任主體之間的相互關系，可以將警察協助的歸責原則分為以下三種情況：

第一，就公安機關與請求機關之間的責任關系，可以采用過錯責任為主、公平責任為輔的歸責原則。過錯責任原則強調的是行為人只有在主觀上存在過錯，才能進行責任認定。但是以是否存在過錯作為責任認定唯一標準，顯得過于單調和死板。這是因為在有些情況下，執行機關依法辦事，在形式上并無過錯，但因涉及侵權，如若免責，有失公平，即免責的效果是加重在觀念上被認為是弱勢群體的行政相對人的負擔。因此，從平衡社會關系和維護社會穩定的角度出發，引入公平責任原則是有必要的。在警察協助法律關系中，堅持以過錯責任為主、公平責任為輔，既考慮到了執行機關在責任認定體系中的平等性，也強調了保護行政相對人切身利益的重要性。

第二，對于執法機關對行政相對人所負的法律責任，可以采用無過錯責任的歸責原則。在警察協助中，作為行政管理人的請求機關和公安機關無疑處于強勢地位，而作為被管理對象的行政相對人則相對處于弱勢地位。因此，對公安機關等行政執法機關采用無過錯責任原則，能夠有效平衡行政相對人在警察協助中的不利地位，促使執法機關依法謹慎執行職務，切實保障行政相對人的合法權益，維護社會公平正義。但是，無過錯責任原則的一大弊端是會使一部分被執法對象利用這一原則對自己的優勢，在與行政機關對峙時故意加重對抗力度，造成自我傷害，進而將矛頭指向行政執法機關，給行政執法人員造成了一定的心理壓力，加重了行政機關執行職務的負擔。因此，在強調無過錯責任原則的同時，應當進一步規范執法行為，防止部分因執法對象的過激行為導致行政機關承擔不必要的責任。

第三，對于行政相對人對執法機關所負的法律責任，可以采用過錯責任的歸責原則。這一原則的實質仍是為了保護行政相對人的合法權益，防止警察機關等強勢部門的執法行為給行政管理對象造成不必要的傷害。其應有之義在于，鑒于行政機關的強勢地位，一般情況下行政相對人不承擔責任，只有在行政相對人確有過錯且造成實際損害時才應負責。比如，在城市房屋拆遷中，公安機關協助其他城建部門依法執行職務，個別不理性的房屋所有人，為一己私利極端暴力抗法，造成執法人員傷亡或執法部門財產損失，此時，由于行政相對人的行為極端且暴力，且對執行機關或者執法人員造成了實際損害，應當承擔相應的法律責任。由此可見，在警察協助中，盡管行政相對人處在被管理的弱勢地位，但并不意味著可以免于一切責任，而對于行政相對人責任的認定要遵循嚴格的過錯責任原則。

4警察協助責任的承擔情形

4.1請求機關與公安機關之間的責任承擔情形

在警察協助中，盡管公安機關是按照請求機關的請求啟動協助活動，但公安機關依法行使職權，具有獨立性，可以根據現場的具體情形，靈機應變，采取不同于請求機關的措施和方法；且公安機關執法人員具有自身主觀性和能動性，在具體執行公安機關賦予的任務時，由于理解不同或者受制于個性情感，都有可能實施一些有悖于請求機關意志的行為，這些行為有的是合法合理的，有的則可能是違法的，給請求機關造成損害的，要依法承擔相應的責任。

4.2請求機關以及公安機關與行政相對人之間的責任承擔情形

請求機關對某項行政活動的管理和執行，有其任務性和職權性，但是有些情況下出于社會利益成本的考慮，請求公安機關協助更經濟、更合理、更有利于維護行政相對人合法權益時，應當提出警察協助而不提出，并因此給行政相對人的合法權益造成損害的，應當承擔相應的法律責任。公安機關作為輔助機關，不是行政管理的執行主體，其與行政相對人的關系也不是嚴格意義上的執行機關與被執行人的關系，但是作為行政活動的參與主體之一，公安機關同時具有執行上的自主性和獨立性，其依職權單獨作出的行政行為，給行政相對人造成損害的，依法應承擔相應的責任。其行為被證明是協助行為的，則由請求機關承擔責任；請求機關與公安機關聯名作出某項行政行為時，應分別對其各自的行為負責；請求機關與公安機關依法開展行政管理活動，行為具有合法性，由于欠缺合理性或者適當性，給行政相對人造成損害的，無需承擔賠償責任，但應給予適當的補償；行政相對人在警察協助中由于違法或非理性對抗給請求機關造成阻礙的，應承擔相應的法律責任。

4.3公安機關與指令協助機關之間的責任關系

在警察協助中，并不是所有的協助都來自于請求機關。在行政實踐中，多數情況下是由公安機關的上級機關指令公安機關啟動協助程序，這里的上級機關分為兩種：一種是作為公安機關業務指導的上一級公安機關；另一種是作為公安機關和請求機關的共同上級機關的地方一級政府。其中地方政府指令公安機關參與協助是最常見的，也是最為人們所詬病的，因為很多情況下地方政府的強勢介入，違反了警察協助的法定程序，導致違法協助，最為重要的是頻發的違法協助加深了警民矛盾，損害了警察威信，引發了一系列社會問題。指令協助往往導致違法協助是因為在很多情況下，請求機關的請求條件并不具備，或者本身就具有完全的執行能力而不需要協助，只是出于高效或者謀私利的考慮而請求地方政府指令公安機關給予協助。頻繁的非警務活動，加重了公安機關的負擔，甚至影響了公安機關自身業務的開展。因此，下級機關在面對上級機關的協助指令時，要依法進行審查，對于不符合條件的，要敢于提出建議，拒絕協助。對于上級機關強行指令公安機關參與協助的，引發的責任問題由該上級機關承擔。

5警察協助責任的承擔方式

警察協助的承擔方式主要包括侵權責任、違約責任、行政責任、賠償責任、補償責任、刑事責任等。侵權責任、違約責任、賠償責任以及補償責任這四類承擔方式與民法上責任承擔方式相似，可以參照民法的相關規定執行。此外，這幾種方式通常針對的是行政管理機關，因為其他行政機關以及公安機關在社會管理機構中是某些政策或決策的執行者，具有目的性、侵犯性、強制性，而作為被管理人的行政相對人出于私利的考慮往往不會主動配合執行機關的職務行為，甚至是實施對抗的不理性行為，由于雙方力量的懸殊，最終受到傷害的大多是行政相對人。如果執法機關在處置這種不合作行為時，行為違法或者執法過度，給行政相對人造成實際傷害和財產損失，就必須承擔賠償責任。但是對于行政相對人而言，要想對執法機關造成實際損害卻要困難得多，因此，公安機關等行政執法機關通常要為自己的違法行為承擔具有金錢給付義務的賠償責任。

行政責任和刑事責任既適用于行政執法機關也適用于行政相對人。行政處分和行政處罰是行政責任的兩種表現形式。前者針對的是在執法過程中有違法行為或者重大過失的執法人員，具有鮮明的身份特征，這部分人是警察協助法律責任的具體承擔者，以行政機關內部的處分規定為依據。而行政處罰則針對的是行政相對人。刑事責任的承擔具有極端性，發生的情況較少，但一旦發生則反映了事態的嚴重性，必須嚴格按照刑法的有關規定追究相關人員的刑事責任。

6結語

在警察協助法律關系中，責任承擔問題雖然具有后置性，但卻十分重要。明確責任認定，加強制度監督，引導請求機關和公安機關依法用權，有利于準確鎖定責任主體，及時維護受害人的合法權益，對構建警察協助責任體系，實現依法行政，建設法治國家具有重要意義。

參考文獻：

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責任編輯：盧宏業